文/王新波

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌須堅持“重點論”

文/王新波

深化土地制度改革等提供外部驅動力，激活由市場機制提供內驅力，形成城鄉(xiāng)一體化內外合一的推力

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是縮小城鄉(xiāng)差距的重要舉措，淳安作為杭州地區(qū)唯一的欠發(fā)達縣，要抓住機遇強力推進。但在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展初始階段，淳安也遇到了一些問題。淳安應重點把革除戶籍制度弊端、加快產業(yè)集聚速度、努力促進人口集聚作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的三大著力點，通過加大以政府為主導的多元化資金投入，深化土地制度改革等手段提供外部驅動力，激活由市場機制提供內驅力，形成內外合一的推力，不斷推動城鄉(xiāng)一體化的實施。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“難題”

俗話說，“萬事開頭難”。淳安縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一開始就遇到了一些問題，比較突出地表現(xiàn)在以下幾個方面：一是征地問題。由于去年土地規(guī)劃時預留建設用地過少，農民集聚點建設遇到征地問題。是先實施征地進行集聚點建設，還是先進行建設用地復墾，受到“增減掛鉤”政策的約束。

二是勞動力缺乏。位于縣城的經濟開發(fā)區(qū)曾經規(guī)劃引入企業(yè)入駐，但是因為勞動力不足，企業(yè)的集聚規(guī)模受到嚴重制約。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中，中心鎮(zhèn)的產業(yè)集聚也遇到了相同的問題。

三是啟動資金不足。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌需要大量資金投入，啟動資金一時不能到位，直接影響征地實施、農民集聚點建設難以開展等諸多問題。

四是政策還需具體化?？h委、縣政府和有關部門制定的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策在推進過程中需要進一步加以細化。

“三大著力點”

第一著力點：革除戶籍制度弊端。我國戶籍制度的改革起步于2001年，之后逐步取消了農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口的區(qū)別，但是這種改革過于表面，附著在戶籍制度上的各種公民權利、社會福利等分配格局并沒有發(fā)生實質性變化。真正徹底的戶籍改革，不僅僅是農民身份的轉變，更重要的是要保證農民與城市市民平等的享有上述權利。必須做好社會保障和公共服務兩個方面的工作：

——在取消農業(yè)戶口的同時，落實農民轉戶后在社保、就業(yè)等各方面的權利。在社會保障方面，一是提高居民養(yǎng)老保險金。目前淳安最高檔次的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金約為每人每月132元。這樣低的養(yǎng)老金在物價飛漲的今天是杯水車薪。要根據物價上漲幅度，適時調高養(yǎng)老金待遇。二是提高居民生活社會最低保障。改變目前農村最低生活保障線僅為城鎮(zhèn)最低生活保障線60%的規(guī)定，統(tǒng)一城鄉(xiāng)最低生活保障線標準。三是盡快實施城鄉(xiāng)醫(yī)?！耙豢ㄍā薄Ｈ∠F(xiàn)行《杭州市基本醫(yī)療保障辦法》中對職工醫(yī)保、城鄉(xiāng)居民醫(yī)保和新農合的最高支付限額的區(qū)分，提高農民最高支付額，解決農民看病貴的問題。

在就業(yè)方面，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的勞動就業(yè)機制。一是根據新型城鎮(zhèn)化和產業(yè)集聚產生的用工需求，有針對性地加強對農民集聚小城鎮(zhèn)后的各種職業(yè)技能培訓。二是支持農民自主創(chuàng)業(yè)。完善農村信用體系，允許農民以宅基地、土地使用權為抵押，向銀行申請貸款。設立創(chuàng)業(yè)項目扶持基金，鼓勵農民自主創(chuàng)業(yè)。

——加大小城鎮(zhèn)基礎設施建設，實現(xiàn)公共服務城鄉(xiāng)均等化。淳安農村基礎設施建設的重點主要有以下幾個方面：一是花大力氣進行中心鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設、中心村衛(wèi)生室建設，力求實現(xiàn)“小病不出村、大病不出鄉(xiāng)、重病不出縣”的基層醫(yī)療體系格局。二是加大中心鎮(zhèn)校舍建設力度的同時，提高農村教師待遇，吸引大學生去農村任教，支持縣城優(yōu)秀教師去農村執(zhí)教。三是統(tǒng)籌推進中心村水、電、路以及垃圾處理、污水治理設施建設，實施“三線”（電力線、有線電視線、通訊線）落地工程。

第二著力點：加快產業(yè)集聚速度。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中，產業(yè)集聚無疑對吸引農民進入城鎮(zhèn)就業(yè)、定居有巨大作用。要加快產業(yè)集聚：一是做強做大旅游業(yè)。注重品牌提升，著力提升景區(qū)品位，積極爭取旅游合作項目。加快發(fā)展中心鎮(zhèn)、旅游風情小鎮(zhèn)建設，實施旅游“下鎮(zhèn)進村”工程，打造環(huán)千島湖旅游帶。二是利用區(qū)縣合作引進產業(yè)。加快引進西湖風景區(qū)、錢江新城中的勞動密集型、農副產品加工等產業(yè)項目入駐淳安縣。落實區(qū)縣項目合作，帶動淳安產業(yè)集聚和人口集聚。三是發(fā)揮農業(yè)的多功能性作用。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中，應該正確處理農業(yè)多功能之間的關系，把農林牧副漁業(yè)的第一產屬性與第二、第三產業(yè)屬性相滲透。在保障糧食等農產品生產的基礎上，努力發(fā)掘提升農業(yè)的綜合效益。

在具體實施過程中要注意以下幾點：首先，改造升級種植、養(yǎng)殖業(yè)。積極鼓勵土地規(guī)模流轉經營，實現(xiàn)農業(yè)生產的園區(qū)化和規(guī)?；l(fā)展設施農業(yè)、精準農業(yè)、立體農業(yè)等技術密集型農業(yè)。注重發(fā)展現(xiàn)代食品工業(yè)和以農產品為原料的新型產業(yè)。實施標準化生產，推行農產品品牌整合戰(zhàn)略。其次，大力發(fā)展鄉(xiāng)村體驗農業(yè)。杭千高鐵、千黃高速建成通車后，杭州至淳安的路程縮至1小時，上海距淳安的行程也將大大縮短。要緊緊圍繞城市居民體驗休閑需求，充分利用淳安的山水資源優(yōu)勢，大力發(fā)展農家樂、垂釣、茶果采摘等體驗農業(yè)，提高農業(yè)體驗旅游的供給能力，把淳安打造成長三角地區(qū)重要的市民體驗休閑旅游中心。

第三著力點：努力促進人口集聚。在戶籍制度改革為產業(yè)集聚提供了給力的社會保障、高質的公共服務、充分的就業(yè)條件之后，中心鎮(zhèn)、中心村對農民產生的吸引力就不言而喻，人口集聚的動力也就開始產生。但是，還應該做好一系列的具體工作，促進人口集聚的迅速形成。

一是在轉移安置方面，繼續(xù)完善異地轉移集聚安置政策，提高經濟補助標準。成都的做法是把農村人均150平方米或者130平方米居民占有的建設用地分開處理，其中人均30-35平方米的那部分用來保證每個農民的居住權；余下的部分明確為“其他農村建設用地”，經由合適的程序可以釋放出來進入流轉。這一做法，既可以通過提高流轉土地的面積帶動農民放棄舊宅的積極性，又可以保證農民的居住權，一舉兩得。這一做法對淳安有一定的借鑒意義。

二是在失地補助方面，當前淳安在社會保障制度建設相對滯后的情況下，補助的標準應與社會保障實現(xiàn)一體化的時間成正比關系。也就是說，事實上的社會保障城鄉(xiāng)一體化所需時間越長，農民的經濟補助標準就越高，反之就相對降低。要把農民的眼前利益和長遠利益結合考慮，讓農民從人口集聚的過程中認識到、得到實實在在的實惠，農民異地轉移也就不是太難的問題。

政府提供外驅力

實際上，整個城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的系統(tǒng)猶如一部亟需啟動的車輪，在這個車輪的內部，戶籍制度是老化的生銹的軸承，產業(yè)集聚是缺失的輪軸，而人口集聚則是軸承中的鋼珠。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)除了除舊布新之外，需要政府提供外驅力推動，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌之輪提供外驅力、掃清路障以激活由市場機制提供的內驅力，如此，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的內外之力共同作用，不斷把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的車輪推向前進。具體來說，政府提供外驅力的手段主要有兩個：大量的資金投入和土地制度的改革。

淳安在原有預算安排資金及增幅不變的前提下，每年統(tǒng)籌安排10億元以上資金用于支持中心鎮(zhèn)、旅游風情小鎮(zhèn)、中心村和特色村等城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展項目建設。但是這些投入并不足以緩解政府在推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中面臨的資金壓力。地方政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的資金投入方面應該做到以下兩點：其一，投資要以彌補市場缺陷為主要目標。按照權責一致的原則，政府投資要從政府不該管、管不了、也管不好的領域退出，進而轉向以彌補市場缺陷為主。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的過程中，政府的主要投資領域應該是提高農民生活水平、提供社會保障以及改善公共服務質量等方面。其二，投資主體要實現(xiàn)以政府為主導的多元化投資。如果僅僅依靠政府公共財政的單槍匹馬投資，必然會勢單力薄，難以為繼。除公共財政投入之外，政府可以爭取區(qū)縣合作資金援助，制定優(yōu)惠政策積極引導社會資本進入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌領域，形成投資主體多元化的格局，共建共享城鄉(xiāng)一體化的經濟和社會效益。

而深化土地制度改革，政府在提高征地價格的同時，應該提高農民的土地收益。一是明確農民的土地產權。要通過相關的法律明確農民是集體土地的所有權主體，為農民的土地流轉提供法律保障。二是放開土地市場。允許農村集體土地進入市場交易，從而直接、大幅度地提高農民收入。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作是一項系統(tǒng)性工程，在實施過程中需要統(tǒng)籌兼顧，整體推進。但是更需要找準關鍵，把握重點，分清主次。在橫向上，以改革戶籍、產業(yè)集聚、人口集聚作為三大著力點，通過政府在資金上的投入，體制上的疏通等手段提供外驅力推進，激活城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中由市場提供的內驅力，內外共同驅動，讓新型城市化成為一種不可逆轉，順勢而行的趨勢。在縱向上，要分階段實施，在第一階段以中心鎮(zhèn)、旅游風情小鎮(zhèn)建設為重點，兼顧中心村、特色村建設；在第二階段，在中心鎮(zhèn)、旅游風情小鎮(zhèn)建設的帶動作用基礎上，重點實施中心村、特色村建設。階梯型地推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作，以緩解人力、物力和資金的壓力。

中共淳安縣委黨校）