張尹莉

（安徽大學 管理學院，安徽 合肥 230039）

危機視角下的非政府組織作用

張尹莉

（安徽大學 管理學院，安徽 合肥 230039）

非政府組織；作用分析；路徑選擇

在對危機事件的管理中，政府基于其地位、職責、資源、手段之所在，必然發(fā)揮著主導作用。但隨著危機問題的日益突出，單純依靠傳統(tǒng)的政府和市場兩級力量是遠遠不夠的。非政府組織作為一支特殊的社會力量，逐步參與到危機管理的過程中，并發(fā)揮積極的作用。從政府與非政府組織博弈關系，借鑒國外經(jīng)驗，研究提升非政府組織在危機管理中的作用的路徑。

在傳統(tǒng)管理理念的引導下，面對危機管理，政府擔任著主導作用。但是，隨著經(jīng)濟制度、社會結構與公民社會的日益完善，時代進步的同時，伴生的危機事件的類型、規(guī)模與影響范圍遠遠超過以前，倘若單純依靠政府部門的力量，是無法有效應對的。于是，非政府組織作為一種特殊的參與主體加入到危機管理的過程中，并在各國的危機應對中發(fā)揮積極的作用。

一 非政府組織的涵義

非政府組織在全球范圍內(nèi)興起始于20世紀80年代，同期也引起了我國學者的普遍關注，聚焦于用政治經(jīng)濟學、社會學視角分析非政府組織的構成、作用，及與國家、市場三者間關系的理論層面研究。非政府組織簡稱 NGO（Non-Government Organization），許多文獻資料中將非政府組織、非營利組織、第三部門、志愿者組織等同，界定為介于政府與社會、政府與企業(yè)之間的，促進經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定為目標的社會組織。我國一些學者認為非政府組織是擁有相同志向的志愿者組成、具有穩(wěn)定組織形式、獨立于政府與企業(yè)之外獨立運營、不以營利為目的，致力于公益事業(yè)、維護社會穩(wěn)定的民間團體。

上述理解各有側重，非政府組織作為一個西方引入詞匯，融合著西方文化的背景因素，學術界一直很難統(tǒng)一其含義。但是，萊斯特?薩拉蒙教授關于非政府組織特點的概括卻成為公認的權威：⑴民間性，指不附屬于政府機構或受其支配，但不拒絕政府的資金支持；⑵非營利性，不以營利為目的，運營上不存在利潤分紅機制；⑶組織性，有正式的組織結構，固定的工作人員與章程；⑷自治性，指自主決策與自我管理；⑸志愿性，指成員自發(fā)參與，資源集聚非強制性；⑹非政治性，即非政黨組織。基于此六點特點，筆者從狹義的角度定義非政府組織為一定的社會成員自發(fā)組成、具有穩(wěn)定組織結構與法律地位、獨立于政府與企業(yè)、不以營利為目的的公民組織；如慈善組織、學術組織、行業(yè)協(xié)會等民間組織，都是目前社會中較為典型的非政府組織形態(tài)。本文使用狹義上的非政府組織涵義，將我國的非政府組織劃分為如下幾類，見表1所示。

表1 我國非政府組織類型

二 非政府組織在危機管理中的作用

面臨危機時政府處于主導地位，但非政府組織也應是危機管理的重要成員。由于政府的“層級化”導致決策的程序性，面對非常態(tài)問題的決策難免遲緩，危機事件常超出政府體系的正常決策范疇，而非政府組織在反應與處理方面則體現(xiàn)出相當?shù)撵`活性、時效性。

1 協(xié)助政府普及防災知識

防災預警知識的宣傳，提升社會整體危機應對能力，是減少危機損失的重要方法。非政府組織鑒于自身的特點，有著明顯優(yōu)勢。非政府組織的形成具有跨行業(yè)、跨部門、跨地區(qū)的空間特點，擁有廣泛的信息傳遞渠道，可以及時將預警知識與危機信息傳播出去，起到事前預警的效果。非政府組織較多根治于基層，來自社會底層了解弱勢群體與特定群體、熟悉所在地區(qū)情況，組織危機防護知識宣傳時具有針對性，體現(xiàn)因群施教、因地施教。例如，阪神地震后，日本的市民與社區(qū)組織結成市民自主防災組織，樹立“自己的城市和社區(qū)自己保護、自己的生命自己保護”的防災理念，向市民全面普及防災與防火知識、檢查社區(qū)內(nèi)的危險地方并告知居民、掌握社區(qū)內(nèi)災害時需救援的行動不便的居民、組織跨社區(qū)的防災訓練與社區(qū)合作機制等。

2 危機救援的支持力量

危機事件具有突發(fā)性、蔓延性、持續(xù)性，人們無法準確預測。危機救援過程中往往出現(xiàn)專業(yè)人員與資源短缺情況，非政府組織的積極參與，可以有效彌補資源需求。例如，1995年日本神戶大地震，非政府組織首先趕到現(xiàn)場，大約每天6萬人，共有130萬人民眾自發(fā)參與救援。2001年“9?11”事件，美國紅十字會采取諸多救援服務：在紐約建立12個庇護所，新澤西州與阿靈頓也分別設置15個與2個庇護所；提供救災物資；開設咨詢電話，幫助公眾尋找家人；在紐約與華盛頓設立急救小組，提供傷員治療與心理咨詢，并向各地區(qū)醫(yī)院提供急救血源。

此外，非政府組織來自基層或特定群體，這種異質(zhì)性因素也為危機救援提供引導作用。危機事件往往導致信息中斷、交通阻斷致使科技設備無法有效使用。來自于本地區(qū)的非政府組織可以為政府專業(yè)救援人員提供現(xiàn)場地理環(huán)境、人員分布狀況等信息；同時貼近公眾，對于公眾危機恐慌心理疏導、救援疏散、民心穩(wěn)定起著引導作用。

3 民間捐款的籌集力量

除了政府財政專項撥款之外，民間捐款成為緊急救災的另一渠道。由于慈善捐款屬于非強制性，主要來自企業(yè)、個人、社會團體、國際組織等，更適合致力于慈善公益事業(yè)的非政府組織來號召籌集，政府則作為支持者、倡導者與法制維護者。據(jù)資料統(tǒng)計，1995年日本神戶地震，非政府組織募集捐款高達1730億日元；2001年美國紅十字會為“9?11”事件募集捐款 5.47億美元。近年來，我國由非政府組織籌集的捐款也逐步提升，1998年中國遭遇特大水災，來自中華慈善總會、中國紅十字會等慈善團體的募捐高達72.9億元；2008年我國四川遭遇汶川地震，地震當晚南京愛德基金會就為災區(qū)撥款100萬，同年我國南方遭遇50年不遇的雨雪冰凍災害，中華慈善總會為雪災籌款8000余萬元。非政府組織的一系列活動，為政府財政減輕負擔，逐步成為政府救災的重要保障力量。

綜上所述，非政府組織在危機管理中從多角度發(fā)揮著作用，下表2從角色、范圍、參與方式等方面對非政府組織的作用予以梳理總結。

表2 非政府組織在危機管理中的作用

三 提升我國非政府組織參與危機管理的發(fā)展思路

1 借鑒國外政府的成功經(jīng)驗

非政府組織在危機管理中扮演重要角色，各國政府逐步采取積極措施支持其參與管理，以期充分發(fā)揮非政府組織的作用，具體經(jīng)驗如下：

（1）法制化的伙伴合作關系

對于“9?11”事件、海地地震此類大規(guī)模危機的應對，政府在調(diào)配所掌握的各種公共物資和資源進行危機管理活動時，還需要社會各界的支持。就非政府組織而言，國外政府通過簽訂“事項型合作協(xié)議”或合同形式，與非政府組織構建法制化的“伙伴合作”互助關系，明確危機管理中征用物資的程序、費用負擔、保險責任與工作職責。以日本為例，為保證危機發(fā)生時，民間團體、志愿者組織等相互救援與合作，東京采取“災前合同制”形式，東京都與民間團體的協(xié)定合同一個有34個，構成部門齊全的防災應急網(wǎng)絡，有效實現(xiàn)平時的信息交流，危機時相互救援、臨陣有序，并提升非政府組織的應急能力與應急意識。

（2）專業(yè)化的救助培訓

對非政府組織進行危機救援、心理學知識的專業(yè)培訓，使之熟悉救援與心理干預的技能，配合專業(yè)人員切實展開救助，營造互助氣氛，緩解公眾緊張心理，分散政府風險，提高政府危機管理效率，這些是國外對非政府組織進行救助培訓的普遍做法。例如，在心理援助體系成熟的美國，重大災難及危機心理援助系統(tǒng)具備較完善的輔助系統(tǒng)，由災難心理援助專業(yè)人員數(shù)據(jù)庫構成，配合全面管理制度與人員專業(yè)培訓計劃，且 50%以上的心理救助隊員在美國紅十字會接受過災害心理健康志愿者培訓，取得心理健康醫(yī)生執(zhí)照。

（3）設置專門的危機溝通渠道

危機管理中強化政府與非政府組織之間的信息溝通，日益引起各國政府的重視。政府在危機決策與應急協(xié)調(diào)時有非政府組織成員參與；在政府危機管理體系的組織結構中設有專門與非政府組織溝通的部門。例如，美國洛杉磯市危機管理體系中的洛杉磯危機管理委員會（EMC）作為危機管理的決策輔助機構，其成員由民間組織構成，通過每月一次例會向政府機構、民間團體、市民提供準確信息，建立危機溝通社會參與渠道。

（4）依托社區(qū)組織構建合作體系

聯(lián)合國國際減災組織在總結減災活動經(jīng)驗時，曾強調(diào)政府與社會構建合作關系，發(fā)展以社區(qū)組織為核心的減災戰(zhàn)略，是各國應對危機的成功經(jīng)驗。社區(qū)組織是現(xiàn)代工業(yè)化與城市化進程中的產(chǎn)物，是城市公共治理系統(tǒng)的末梢，社區(qū)組織的健全與發(fā)展，對于聯(lián)系社區(qū)內(nèi)各個機構、緊急物資與社會資源整合、危機安全意識宣傳、危機訓練演習等具有推動作用。例如，美國布什總統(tǒng)倡導“市民梯隊”行動計劃，其中的“社區(qū)危機反應團隊”就是以鄰舍與社區(qū)組織為基礎，通過專業(yè)培訓、充分利用美國公民的市民精神幫助社區(qū)實現(xiàn)危機時的自我救助。

梳理國外政府在危機管理中與非政府組織的關系及積極支持，通過下表 3對以上歸納，以期尋找出國外政府鼓勵非政府組織參與危機管理的發(fā)展思路予以借鑒。

表3 國外非政府組織參與危機管理從政府獲得的支持

2 提升我國非政府組織參與危機管理能力的措施

借鑒國外非政府組織的成熟經(jīng)驗，對于提升我國非政府組織參與危機應對能力有著實證推動意義，結合我國背景，提出如下發(fā)展思路：

（1）創(chuàng)建“非政府組織與政府”整體銜接的全面危機管理體系

危機管理的績效性，一定程度上取決于危機應對中各個環(huán)節(jié)的連續(xù)性與有效性，它需要政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)領導，整合社會各界的力量形成全面危機應對網(wǎng)絡，避免期間環(huán)節(jié)的疏漏。

對政府部門，基于層級隸屬關系與橫向部門聯(lián)系，協(xié)調(diào)指揮較為容易；但非政府組織的自發(fā)性、志愿性特點，結構組織化程度不一，協(xié)調(diào)指揮難以做到。為此，我國政府應在危機管理組織體系中設置與非政府組織信息溝通的專業(yè)部門或官員，實現(xiàn)政府意愿的正確傳遞與信息的雙向流通、反饋；政府危機決策應有紅十字會、行業(yè)協(xié)會、學術團體、慈善組織等我國非政府組織的代表參與決策輔助，充實政府危機決策方案；政府危機管理訓練演習應邀請非政府組織成員參與，便于非政府組織完善自身，同時聽取非政府組織的基層救援意見，相互充實。

（2）制度化路徑將非政府組織納入社會救援體系

國外實踐驗證將非政府組織納入社會救援動員體系，是快速整合社會資源，化解政府風險的理智之舉。我國政府在涉及危機管理的政策法規(guī)中，應憑借制度化路徑為非政府組織營造法律氛圍，明確非政府組織危機管理職責與義務，保障非政府組織的合法權益，獲得更廣泛的社會認可；提高對非政府組織的財政扶持，減少非政府組織的官辦色彩，避免“政社不分”現(xiàn)象，加強非政府組織的社會動員能力。

（3）加強社區(qū)組織的危機管理能力

經(jīng)濟與社會制度的轉型，加速我國社會結構由“單位制”向“社區(qū)制”轉變，社區(qū)組織日益承擔起社會的安全保障責任。通過社區(qū)自治組織，例如居民委員會、村委會此類基層組織宣傳危機管理，構建基層社會危機應對網(wǎng)絡，通過志愿者、市民、社會團體對各自所在社區(qū)引入危機管理理念，從而樹立以社區(qū)組織為核心的社區(qū)危機應對體系；同時，對社區(qū)內(nèi)多發(fā)性危機類型與危機地點進行有效統(tǒng)計整理，制定預防措施并選派專人負責；社區(qū)組織與政府構建和諧互助合作關系，形成“社區(qū)組織-政府”危機聯(lián)動機制。

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Key words: non-governmental organization；impact analysis；route choice

Abstract: In crisis management, the Government based on its position, responsibilities, resources, means of lies, must play a leading role. But as the crisis in the increasingly prominent, relying solely on traditional government and market forces is not enough .Non-governmental organization as a special social forces, and gradually participate in the process of crisis management, and play an active role. This paper from the government and NGO relations game, learn from foreign experience to enhance crisis management .

Crisis Management from the Perspective of the Role of Non-Governmental Organization

ZHANG Yin-li
（Management School，Anhui University，Hefei Anhui 230039，China）

D035

A

1673–2804(2010)02-0025-03

2010-05-25