中國傳統(tǒng)官僚政治的政治功能及其現(xiàn)代轉(zhuǎn)換

汪瑋

(中共中央黨校政法教研部，北京 100091)

中國傳統(tǒng)官僚政治的政治功能及其現(xiàn)代轉(zhuǎn)換

汪瑋

(中共中央黨校政法教研部，北京 100091)

中國的官僚政治具有悠久的歷史，它在中國封建社會中發(fā)揮著重要的政治功能，包括政治一體化、政治社會化和政治合法化等。面臨新的歷史時期，對于傳統(tǒng)官僚政治，我們應(yīng)采取批判的繼承的態(tài)度，汲取其有益的經(jīng)驗，規(guī)避以往的弊端，從而為社會主義民主政治建設(shè)以及保證國家的穩(wěn)定和統(tǒng)一服務(wù)。

官僚政治;政治功能;政治轉(zhuǎn)換

歷史上統(tǒng)治中國最久的制度是傳統(tǒng)官僚政治，它伴隨著其他社會體制扮演過進步的角色，也曾阻礙過中國現(xiàn)代化的進程。對傳統(tǒng)官僚政治進行研究，不僅對理解封建社會有重要意義，對當(dāng)今我國政治文明建設(shè)亦有其重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、傳統(tǒng)官僚政治的內(nèi)涵及特征

什么是官僚政治呢?嚴(yán)格意義上的官僚政治是一定社會階段的產(chǎn)物?！拔鞣降墓倭耪问墙漠a(chǎn)物，它的部分根源可從自治城邦中找到;而中國的皇帝官僚政治卻很古老?！保?］34中國的官僚政治體制是另一種形態(tài)的封建政治體制。它產(chǎn)生于封建社會形成期間的秦王朝，并與封建專制政權(quán)共生共存了兩千多年，直到近代才開始轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)中國社會結(jié)構(gòu)最突出的外部特征，就是這種王權(quán)專制的官僚政體。中國傳統(tǒng)官僚政治內(nèi)容多樣，其主要內(nèi)涵有三:

第一，以儒家學(xué)說為理念基礎(chǔ)。首先是儒家的思維結(jié)構(gòu)。儒家具有天人合一和道德價值一元論的思維結(jié)構(gòu)。“天”是宇宙秩序，它是王權(quán)的合法性來源，“人”代表家族、家庭和社會關(guān)系。“天人合一”是指儒家文化把家庭倫理乃至個人道德看成是宇宙秩序的一部分。道德價值一元論則為一種把個人道德外推到家庭和社會的思維方式，其目的是達到個人道德、家庭倫理和社會正義的同構(gòu)。這兩種思維結(jié)構(gòu)使宇宙、社會制度、家庭倫理、個人道德理想這些意識形態(tài)不同方面相互融通，成為一個由道德價值主宰的統(tǒng)一思想體系。其次是儒家學(xué)說的一些具體內(nèi)容。一是天道觀念。君主要負責(zé)執(zhí)行天的意志，但是事情過于繁重，天子一個人做不了，需要借助官僚在一種政治組織下幫他處理，所以需要把官僚統(tǒng)治的政治秩序神圣化。儒家的天道觀念恰恰滿足了這種需要。二是大一統(tǒng)觀念。受命于天的天子，是天下的最高主宰者，傳統(tǒng)官僚政治需要這種思想來支持其中央集權(quán)的政治獨占局面。三是綱常教義。綱常教義把家族政治化和國家家族化統(tǒng)一起來，使得個人很容易把自己對家庭的情感移植到政治領(lǐng)域，轉(zhuǎn)化為對政治結(jié)構(gòu)和政治領(lǐng)袖的政治情感，把對政治權(quán)威的服從等同于對家長的服從，從而降低了統(tǒng)治的成本。

第二，官僚政治的結(jié)構(gòu)和制度。官僚政治呈現(xiàn)出金字塔式的等級結(jié)構(gòu)，這已是學(xué)界共識，這里主要論述一下官僚政治的橫向結(jié)構(gòu)和制度。從信息角度來看，官僚政治的橫向結(jié)構(gòu)和制度主要有五種。一是政治決策機構(gòu)和制度。白鋼認(rèn)為:“朝廷決策系統(tǒng)及其機制運行則包括:決策機構(gòu)的構(gòu)成形式(御前會議、宰輔會議、百官會議、內(nèi)侍參與)、決策的依據(jù)與信息傳遞渠道、決策的程序和方式(詔、制、敕、令的格式，頒布程序，各級政府執(zhí)行程序)、運行機制(內(nèi)廷與外朝、朝議與廷爭、封駁制度、皇帝最終裁度權(quán))等。”［2］二是政治信息的傳遞制度。歷代普遍設(shè)立了傳遞公文奏報的機構(gòu)，如唐朝的知匭使、進奏院，宋代的通進銀臺司、登聞鼓院、檢院，明代的通政司等，是負責(zé)上情下達和下情上報的信息樞紐。此外，歷代王朝的郵傳設(shè)施及制度也是政治信息傳播機構(gòu)的重要組成部分。三是政治信息的收集和反饋制度。古代很早就實行了上計制度，將各地的財政、民政、吏治等情況層層上報，利于掌握施政狀態(tài)。四是政治秩序的信息監(jiān)控結(jié)構(gòu)，即監(jiān)察機構(gòu)。五是文化的傳承制度。這將在下面詳細論述。

第三，官僚的低薪與實利、特權(quán)。為了建立龐大的官僚網(wǎng)，又不至于造成國家過重的負擔(dān)，封建政治對官員采取了兩種看來是矛盾的政策，即按官僚等級劃分的封建特權(quán)和普遍的低薪制。官員僅靠俸祿生活，是很清苦的。與低薪制并行不悖的是封建特權(quán)，特權(quán)與品級高低有關(guān)。封建官僚的特權(quán)主要有: (1)經(jīng)濟上免交賦稅的特權(quán)［3］67。(2)政治上的特權(quán)，唐朝有蔭補特權(quán)，涉及到官僚后代的利益，三品官可以蔭曾孫，五品可以蔭孫。清代八旗中的宗室，均為世職，世代享用。(3)法律上的特權(quán)，官員們在法律上享有寬刑、免刑等特權(quán)。

二、傳統(tǒng)官僚政治的政治功能

中國官僚政治的特殊性之一，是其延續(xù)時間的悠久，幾乎與中國傳統(tǒng)文化史相始終［1］38。它在歷史上發(fā)揮了如下的政治功能:

第一，政治一體化功能。一是國家的一體化。官僚政治以儒學(xué)為理念基礎(chǔ)，這就形成了政治結(jié)構(gòu)和意識形態(tài)結(jié)構(gòu)的一體化。中國傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟的分散性是對國家統(tǒng)一的瓦解力量。由于“各個小農(nóng)彼此間只存在地域的聯(lián)系”，所以“他們不能形成政治組織”［4］。而一體化結(jié)構(gòu)則具有把小農(nóng)經(jīng)濟的封建社會組成穩(wěn)定大國的組織功能。二是精英的一體化。(1)官僚機構(gòu)內(nèi)部精英的一體化。中國官僚體制呈現(xiàn)出雙向的發(fā)展軌跡:一方面是上層以皇權(quán)為中心的貴族階層一定程度的官僚化;另一方面是以士人為中心的階層通過科舉考試進入官僚機構(gòu)后的逐步貴族化。貴族的官僚化意味著政治國家對族權(quán)的遮蔽，官僚的貴族化則在一定程度上張揚了宗法的倫理精神。儒家家國一體的思想有效地統(tǒng)一了這兩者。(2)官僚精英和大眾精英的一體化。這是由儒生階層身兼三重角色來實現(xiàn)的。儒生入仕即為國家政府官員，賦閑耕讀即為地方精英，實行鄉(xiāng)村自治，同時又充當(dāng)宗族族長和家長。通過儒生階層的流動，實現(xiàn)了官僚精英和大眾精英的一體化。

第二，政治社會化功能。艾森斯塔得在《帝國的政治體系》中指出，中華帝國的政治目標(biāo)屬于文化傳統(tǒng)取向型，帝國的政治得以維護的重要因素是注重文化傳統(tǒng)的延續(xù)性。歷代王朝大都重視文化傳統(tǒng)，政治社會化的途徑很多，表現(xiàn)在如下幾個方面: (1)十分重視據(jù)實記錄歷史，并將其引申為后代的治國經(jīng)驗，故普遍建立修史機構(gòu)，設(shè)置修史人員。(2)積極進行圖書出版編輯活動。(3)教育教化制度的建立也是王朝實行政治社會化的重要手段，這一制度包括王朝中央的官學(xué)教育制度(如太學(xué)制度、國子監(jiān)制度等)，地方的州府縣學(xué)及其書院制度，察舉、征辟及其科舉取士制度，皇帝皇子的教育與教化制度等。這些途徑是維系政治統(tǒng)治，傳承政治文化，整合社會的重要手段。

第三，政治合法化功能。政治合法化是一種特性。儒學(xué)中的合法性思想是規(guī)范意義上的。它先設(shè)立了一個先驗的評判標(biāo)準(zhǔn)即道德，某個政權(quán)與道德的契合程度越高，則統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)越牢固。君王要依靠官僚體系統(tǒng)治和管理國家，因此，官僚體系也要道德化。由道德精英組成的官僚隊伍，可以增強民眾對統(tǒng)治者道義上的信任和對結(jié)構(gòu)規(guī)范的信仰。官僚政治的合法性功能通過兩個途徑來實現(xiàn)。一是政治錄用，即通過科舉考試把道德精英吸納進官僚隊伍。二是權(quán)力的運行符合道德規(guī)范。傳統(tǒng)官僚政治道德和制度是緊密結(jié)合在一起的?？鬃诱f“克己復(fù)禮曰仁”，這里的“禮”本是指社會制度和行為規(guī)范，孔子將他的實現(xiàn)等同道德價值的“仁”。儒學(xué)是一種獨特的道德理想主義文化，在這種文化中，社會制度與道德目標(biāo)始終是一致的。

三、傳統(tǒng)官僚政治的現(xiàn)代轉(zhuǎn)換

傳統(tǒng)官僚政治是建立在分散的小農(nóng)經(jīng)濟上的，而現(xiàn)在市場經(jīng)濟興起，并逐漸取代了小農(nóng)經(jīng)濟，傳統(tǒng)官僚政治遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。在新的歷史時期，對于傳統(tǒng)官僚政治，我們應(yīng)采取審慎的態(tài)度。

第一，對政治道德化的批判與繼承。傳統(tǒng)官僚政治明顯地具有政治道德化的特征，在很長時間內(nèi)適應(yīng)了建立在小農(nóng)經(jīng)濟上的中國社會，有其歷史進步意義。

一方面，政治道德化會導(dǎo)致政治制度制定的非理性化。哈貝馬斯認(rèn)為，某種權(quán)威被認(rèn)為是合法的，常?；趦蓚€前提:一是它必須正面確立規(guī)范秩序;二是依法結(jié)合的人們必須相信規(guī)范的正當(dāng)性。當(dāng)社會規(guī)范不足以解決社會問題或人們對規(guī)范正當(dāng)性質(zhì)疑時，合法性危機就會導(dǎo)致理性權(quán)威的動搖。這時，如果權(quán)威是由意識形態(tài)提供，理性權(quán)威的動搖就導(dǎo)致人們開始懷疑甚至批判意識形態(tài)［5］。任何制度都有缺陷，都會在某一天不再適應(yīng)變動的社會生活，所以經(jīng)常會發(fā)生社會危機證偽意識形態(tài)，從而導(dǎo)致合法性危機。但是，傳統(tǒng)官僚政治下，道德和社會制度是緊密結(jié)合在一起的，社會制度和宇宙秩序是道德不可分割的一部分，這就導(dǎo)致了“實然”領(lǐng)域和“應(yīng)然”領(lǐng)域的混淆。政治道德化把對道德活動的要求推廣到政治制度中，那么社會制度本身的缺陷是不可能被發(fā)現(xiàn)的。當(dāng)實行某種社會制度時，有兩種會引發(fā)社會危機的弊病出現(xiàn)，一種可能是社會制度本身沒有問題，弊病是由于沒有切實推行現(xiàn)行制度所致;一種是弊病本來是由社會制度本身造成的。如果把推行某種社會制度等同實行道德規(guī)范，而道德規(guī)范本身又是不能被質(zhì)疑的天經(jīng)地義，那么弊病只能是第一種情況，即推行道德規(guī)范不力或者違背了道德規(guī)范，使社會制度難以做到理性化。

另一方面，對政治道德化不能全盤否定。目前新興的一些政治思潮如社群主義，越來越重視道德的作用?，F(xiàn)代民主制度的運作同樣離不開道德的力量，因此政治人的道德素質(zhì)、人品修養(yǎng)等就是現(xiàn)代民主建設(shè)中的不可或缺的重要內(nèi)容。傳統(tǒng)官僚政治明顯地呈現(xiàn)出道德理想主義色彩。我們可以對道德理想主義進行限定，使之定位于社會中的人(包括政治生活中的個體即政治人)，而不是政治國家;定位于“私人領(lǐng)域”，而不是“公共領(lǐng)域”，即把修己與治人分開。私人領(lǐng)域是個體進行道德價值自由選擇的空間，公共領(lǐng)域則是公共規(guī)則規(guī)范與公共權(quán)威運作的范圍，是政治法律技術(shù)操作的范圍。前者(修己)不能越位進入后者(治人)，否則，以“圣王”面目出現(xiàn)的統(tǒng)治者將以道德理想主義的名義實行道德專制，即”以理殺人“;同樣，后者不能跨界進入前者，即由“治人”的領(lǐng)域侵入“修己”的空間，否則，將剝奪個體道德選擇的自由，形成極權(quán)主義的控制?？傊挥袑⑷寮业牡赖吕硐胫髁x定位于社會中的個人(包括政治生活中的個體)，限定于“私人領(lǐng)域”，它才能在現(xiàn)代社會中找到自己應(yīng)有的位置并發(fā)揮其應(yīng)有的功能［6］。

第二，對公務(wù)員管理的啟示。一是在公務(wù)員的錄用方面。不僅要注重公務(wù)員的德，也要注重公務(wù)員的才。國家管理需要專門性的技術(shù)知識和人才。隨著市場經(jīng)濟的興起和發(fā)展，人們利益意識覺醒，利益關(guān)系日益復(fù)雜化、多樣化，而政府作為一個協(xié)調(diào)利益矛盾的權(quán)威性機構(gòu)，更應(yīng)重視對公務(wù)員才能的考察。傳統(tǒng)官僚政治對官僚重德輕才，這在科舉考試的內(nèi)容上可以反映出來。二是在公務(wù)員的待遇方面。傳統(tǒng)政治體制下，官僚的俸祿很低，實利和特權(quán)是經(jīng)濟收入的主要來源。這雖然在一定程度上解決了官俸難養(yǎng)官的問題，但又帶來了歷代封建王朝難以解決的政治難題——腐敗。因為實利與特權(quán)既然是官方默認(rèn)的合法的獲利手段，那么由特權(quán)產(chǎn)生的貪污受賄是不可避免的了。以史為鑒，在公務(wù)員的待遇方面:(1)待遇不能過低，并且要有制度保障。(2)公務(wù)員待遇要透明化，尤其是要取消特權(quán)，盡可能地阻斷腐敗的渠道。(3)要加強對公務(wù)員的監(jiān)督，杜絕腐敗。

第三，對維護國家統(tǒng)一的啟示。金觀濤、劉青峰從分析社會結(jié)構(gòu)入手，提出了中國封建社會是個超穩(wěn)定社會的假說。他們認(rèn)為，中國封建社會內(nèi)經(jīng)濟、政治、意識形態(tài)三個自系統(tǒng)是相互適應(yīng)的，表現(xiàn)為統(tǒng)一的君主專制主義的封建大國的形態(tài)(如圖1所示)。

一體化的統(tǒng)治方式體現(xiàn)了政治結(jié)構(gòu)和意識形態(tài)結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的巨大調(diào)節(jié)作用，保持了地主經(jīng)濟的穩(wěn)定。同時，地主經(jīng)濟又是大一統(tǒng)的基礎(chǔ)。只有存在大量自耕農(nóng)和大小地主，國家才會有充足的稅收，用以供養(yǎng)皇室和從中央到地方的龐大官僚結(jié)構(gòu);而只有利用統(tǒng)一的官僚結(jié)構(gòu)，才能削弱地方割據(jù)勢力，遏止貴族化傾向。同樣，如果沒有儒家的正統(tǒng)地位和儒家國家學(xué)說的指導(dǎo)，一個龐大的官僚體系也不能形成。可見，三個結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系是不能割裂的，他們互為因果，相互調(diào)節(jié)，在相互作用中保持了中國封建社會的大一統(tǒng)及其他相應(yīng)的特色［3］43。封建社會這種結(jié)構(gòu)形式啟示我們要重視政治、經(jīng)濟、意識形態(tài)的相互適應(yīng)、相互協(xié)調(diào)(如圖2所示)。市場經(jīng)濟是一種新的生產(chǎn)方式，作為經(jīng)濟基礎(chǔ)必然影響著政治上層建筑。交換、自由、平等、競爭、規(guī)則等，不僅是市場經(jīng)濟的基本屬性，也是市場經(jīng)濟的政治要求，同時又是政治價值取向。市場經(jīng)濟對官僚政治造成了巨大的沖擊，官僚政治要適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求。一是在政治錄用層面。政治領(lǐng)導(dǎo)人要通過競爭性選舉而產(chǎn)生，此外，政治錄用需要嚴(yán)密而系統(tǒng)的規(guī)則加以保證。二是在政治控制方式上。在經(jīng)濟領(lǐng)域，要由微觀調(diào)控轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控，由指令性控制轉(zhuǎn)向指導(dǎo)性控制，由行政性控制轉(zhuǎn)向市場性控制;在政治領(lǐng)域，要由以組織控制為主轉(zhuǎn)向組織控制與法律控制相結(jié)合，由主要以黨紀(jì)監(jiān)督為主轉(zhuǎn)向黨紀(jì)、法制、輿論監(jiān)督相結(jié)合;在社會領(lǐng)域，由科層式控制轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)式控制;由政府一元控制轉(zhuǎn)向政府與社會自組織相結(jié)合的多元控制;由單一的對社會行為的控制轉(zhuǎn)向?qū)ι鐣幕汲焙蜕鐣睦淼囊龑?dǎo)性控制。市場經(jīng)濟的運行和民主政治的實施離不開相應(yīng)文化的支撐，這種文化既要借鑒西方優(yōu)秀政治文明的成果，也要繼承和發(fā)揚傳統(tǒng)優(yōu)秀的政治文明?？傊?，我們要借鑒封建社會一體化的調(diào)節(jié)結(jié)構(gòu)，使政治、經(jīng)濟、意識形態(tài)結(jié)構(gòu)的功能耦合，從而保持政治共同體的統(tǒng)一與穩(wěn)定。

［1］王亞南．中國官僚政治研究［M］．北京:中國社會科學(xué)出版社，1981．

［2］白綱．中國政治制度史［M］．天津:天津人民出版社，2002:3．

［3］金觀濤，劉青峰．興盛與危機——論中國封建社會的超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)〔M〕．長沙:湖南人民出版社，1984．

［4］馬克思恩格斯選集:第1卷［M］．北京:人民出版社，1995:77．

［5］哈貝馬斯．合法性危機［M］．臺北:臺灣桂冠圖書股份有限公司，1994:150.

［6］肖濱．儒家傳統(tǒng)如何支援現(xiàn)代民主——對亨廷頓問題的一種解答［J］．學(xué)術(shù)研究，2002，(5)．

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2011－01－13

汪瑋(1982－)，女，浙江杭州人，博士研究生。

［責(zé)任編輯:趙延民］