李勇

(中共淮安市委黨校，江蘇淮安 223003)

·法治論壇·

農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度研究

李勇

(中共淮安市委黨校，江蘇淮安 223003)

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以及農(nóng)村土地制度的逐步完善，現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度與現(xiàn)實(shí)情況脫節(jié)日益顯現(xiàn)出來(lái)，相關(guān)的問(wèn)題、矛盾和弊端也伴隨而生。在完善我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的過(guò)程中，必須嚴(yán)格堅(jiān)持以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，以效率與公平協(xié)調(diào)為理念。構(gòu)建一個(gè)相對(duì)公平合理的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度框架，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員農(nóng)村宅基地使用權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

農(nóng)村;宅基地;宅基地使用權(quán);制度;法律特征

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村宅基地矛盾日益突出，因宅基地糾紛引起的農(nóng)民上訪(fǎng)案件呈上升趨勢(shì)，已成為影響農(nóng)村社會(huì)安定的重要因素。農(nóng)村實(shí)踐中，大量的糾紛和矛盾都與宅基地使用權(quán)有關(guān)。因此，深入研究宅基地使用權(quán)制度，通過(guò)法律對(duì)其進(jìn)行有效規(guī)制，合理配置權(quán)利，促成宅基地使用權(quán)制度良性運(yùn)行，具有極為重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的概念及法律特征

(一)農(nóng)村宅基地及宅基地使用權(quán)概念

所謂農(nóng)村宅基地，是指農(nóng)村的農(nóng)戶(hù)或個(gè)人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。它是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為保障農(nóng)戶(hù)生活需要而撥給農(nóng)戶(hù)建造房屋及小庭院使用的土地。包括建了房屋的土地、曾經(jīng)建過(guò)房屋但已坍塌、損毀，不能居住的土地以及預(yù)留的宅基地三種類(lèi)型［1］。從法律角度來(lái)說(shuō)，其具有以下特性:一是集體所有。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定:“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！倍歉拍畎l(fā)生地在農(nóng)村，具有很強(qiáng)的范圍性、身份依附性;三是分配的僅是其使用權(quán)，主要是為了保障每戶(hù)農(nóng)民的居住需求，具有社會(huì)保障功能;四是一戶(hù)一宅。

內(nèi)含于宅基地之中的宅基地使用權(quán)是我國(guó)民事權(quán)利體系中的特有現(xiàn)象，是整個(gè)宅基地使用權(quán)制度的核心或基石。其概念的外延處于變動(dòng)發(fā)展中。當(dāng)前多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)是指集體組織的成員依法享有的在農(nóng)村集體所有的土地上建設(shè)住宅的權(quán)利。此外有學(xué)者進(jìn)一步指出，宅基地使用權(quán)源于農(nóng)民與居民的收獲與勞動(dòng)付出即利益分配不平等而國(guó)家給予農(nóng)民的一種特有補(bǔ)償，是農(nóng)民專(zhuān)有的一項(xiàng)法定權(quán)利。［2］

(二)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律特征

農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為一種獨(dú)立的用益物權(quán)，具備物權(quán)和用益物權(quán)的一般屬性。其性質(zhì)屬于他物權(quán)、限制物權(quán);其權(quán)利內(nèi)容主要是占有和使用不動(dòng)產(chǎn)，支配的是不動(dòng)產(chǎn)的使用價(jià)值。但是，農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為我國(guó)獨(dú)創(chuàng)的一種權(quán)利類(lèi)型，又是一種特殊的用益物權(quán)，同時(shí)，也是農(nóng)村建設(shè)用地中最重要的組成部分，是農(nóng)民建造住宅的物質(zhì)保障。作為廣大農(nóng)民的基本生活資料，宅基地使用權(quán)有以下特征:

1．權(quán)利主體身份的特定性。與國(guó)有土地使用權(quán)主體的任意性不同，農(nóng)村宅基地使用權(quán)主體具有很強(qiáng)的身份性，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體主要是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。集體經(jīng)濟(jì)組織的成員要建造住宅，需要向其所屬集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)。申請(qǐng)的主體只能是集體經(jīng)濟(jì)組織中的村民，當(dāng)然，法律有例外規(guī)定，如退休回原籍生活的職工、從海外回來(lái)定居的港澳臺(tái)同胞和外籍華人也有資格獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。法人和非法人團(tuán)體不能成為農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體。

2．客體的特定性。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的客體是集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地。這里所說(shuō)的集體經(jīng)濟(jì)組織包括:鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體、村集體、村民小組。農(nóng)村村民只有向其所屬村集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)才能初次繼受取得宅基地使用權(quán)。而住宅建設(shè)用地使用權(quán)的客體是國(guó)有土地，而不能是集體土地。在城鎮(zhèn)規(guī)劃過(guò)程中，存在集體土地征收變?yōu)閲?guó)有土地、農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民的現(xiàn)象，此時(shí)，原農(nóng)村居民對(duì)其房屋所占用土地享有的權(quán)利由于土地歸屬發(fā)生變化，權(quán)利性質(zhì)也由宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地使用權(quán)。

3．權(quán)利取得的無(wú)償性。目前全國(guó)普遍實(shí)行的還是無(wú)償使用宅基地制度，即使是少數(shù)有償使用試點(diǎn)的地方，收取的費(fèi)用也很低。農(nóng)村宅基地?zé)o償取得的特征雖然違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的通行規(guī)律和資源優(yōu)化配置的法則，但卻和我國(guó)農(nóng)村缺乏起碼的社會(huì)保障體系、土地依然是農(nóng)民主要生活保障這一現(xiàn)實(shí)國(guó)情相適應(yīng)的。正是由于農(nóng)村宅基地具有社會(huì)福利和社會(huì)保障的功能，它為集體經(jīng)濟(jì)組織成員提供最基本的生活資料，使得集體經(jīng)濟(jì)組織成員獲得農(nóng)村宅基地大多是無(wú)償或是只要支付很低的代價(jià)就可以獲得，而不按市價(jià)購(gòu)買(mǎi)，這是由國(guó)家法律和相關(guān)行政法規(guī)所認(rèn)可和予以保障的。

4．權(quán)利的無(wú)期限性。根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律法規(guī)的規(guī)定，只要是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)合法程序獲得的其所屬的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織分配的農(nóng)村宅基地使用權(quán)，法律并沒(méi)有明確農(nóng)村宅基地使用權(quán)的期限，因此農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員就可長(zhǎng)期使用。宅基地使用以農(nóng)戶(hù)為單位，不因戶(hù)主的更替或某個(gè)家庭成員的死亡而失去宅基地使用權(quán)，農(nóng)村村民可以對(duì)宅基地長(zhǎng)期占有、使用。由于房屋可以繼承，宅基地使用權(quán)實(shí)質(zhì)上也可以繼承，所以，它不但存在于村民生命存續(xù)期間的始終，只要房屋存在，宅基地使用權(quán)就不會(huì)消滅。因此，農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有長(zhǎng)期性甚至永久性特征。

5．權(quán)利的限制性。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的限制性，首先，表現(xiàn)在用途上的限制。農(nóng)村宅基地使用權(quán)是為了解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的安居問(wèn)題而設(shè)立的，目的是為了讓農(nóng)民建造自用住宅。農(nóng)村宅基地使用權(quán)承擔(dān)著一定的福利保障功能，故農(nóng)村宅基地的用途受到嚴(yán)格的限制，依照現(xiàn)行法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)在農(nóng)村宅基地上建造自用住宅和附屬物，而不能將農(nóng)村宅基地作為生產(chǎn)資料使用，即不得在農(nóng)村宅基地上進(jìn)行非農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，以防止農(nóng)村宅基地使用權(quán)的濫用，而達(dá)不到社會(huì)福利的目的。

其次，表現(xiàn)在處分權(quán)上的限制?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定“農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地”，“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。”2004年10月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定:“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地?！?004年11月，國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》則規(guī)定:“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證?！睆亩沟谜厥褂脵?quán)的流轉(zhuǎn)被限定在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部一個(gè)非常有限的范圍內(nèi)。

二、當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度存在的問(wèn)題

我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度充分地體現(xiàn)了保障農(nóng)民居住權(quán)和維持農(nóng)村秩序的價(jià)值取向，對(duì)于我國(guó)農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用，較好地實(shí)現(xiàn)了其設(shè)立時(shí)的價(jià)值目標(biāo)。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度對(duì)現(xiàn)實(shí)的不適應(yīng)性逐漸暴露出來(lái)，造成理論和現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)，存在許多漏洞，忽略了對(duì)公平、效率價(jià)值應(yīng)有的關(guān)注，無(wú)法全面保護(hù)農(nóng)民利益，甚至?xí)?yán)重影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高。

(一)農(nóng)村宅基地?zé)o償無(wú)期限使用導(dǎo)致宅基地面積超標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重

《土地管理法》明確規(guī)定:“農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！比欢r(nóng)村實(shí)際情況并沒(méi)有完全遵守法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。因?yàn)檎鼐哂懈＠?，按目前法律?guī)定宅基地的使用是無(wú)償?shù)?，而且占有宅基地?zé)o須留置成本，這樣刺激了農(nóng)民盡可能多占宅基地的欲望，導(dǎo)致了村民一戶(hù)多宅，超標(biāo)、亂占地、多占地、建新不拆舊、占用耕地建房的現(xiàn)象普遍存在。這種浪費(fèi)現(xiàn)象以濫占耕地尤為突出。

(二)農(nóng)村宅基地使用權(quán)分配制度不完善

目前，我國(guó)沒(méi)有完善的宅基地使用權(quán)分配制度，缺少相關(guān)法律法規(guī)的約束，宅基地使用權(quán)分配比較混亂。盡管《土地管理法》對(duì)宅基地的劃撥實(shí)行嚴(yán)格的審批制，即要經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核，并最終由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。這種嚴(yán)格審批的目的就在于加強(qiáng)政府對(duì)于土地資源保護(hù)和利用的監(jiān)督管理，但在實(shí)踐中，宅基地使用權(quán)的獲得實(shí)際上是操縱在村、組干部手中。有的宅基地使用權(quán)的獲得只是通過(guò)村、組干部同意的事實(shí)取得，既沒(méi)有經(jīng)過(guò)村民會(huì)議討論，也沒(méi)有通過(guò)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府審核，更沒(méi)有得到縣級(jí)人民政府的批準(zhǔn)，不是按照法律規(guī)定的審批程序取得宅基地使用權(quán)。有些宅基地雖然是按照審批程序批準(zhǔn)的，但由于把關(guān)不嚴(yán)，甚至有意疏忽，出現(xiàn)“人情宅地”、“權(quán)力宅地”，造成不符合審批條件的有宅基地，甚至多處，而急需宅基地的村民反而得不到。［3］另外，登記制度的不健全，使得實(shí)踐中發(fā)生了大量的因權(quán)屬界定不清，又無(wú)據(jù)可依的糾紛得不到很好的解決，同時(shí)使得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的管理無(wú)法開(kāi)展。

(三)農(nóng)村宅基地使用權(quán)消滅制度不健全

農(nóng)村閑置宅基地收回渠道不通，出現(xiàn)較多“空心村”現(xiàn)象。近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及城市戶(hù)籍制度的改革，一些富裕起來(lái)的農(nóng)民紛紛進(jìn)城購(gòu)房。他們留在農(nóng)村的宅基地，受現(xiàn)行法律法規(guī)的限制，不能進(jìn)行公開(kāi)合法的轉(zhuǎn)讓?zhuān)@些宅基地是通過(guò)合法途徑得到的，村集體組織也無(wú)權(quán)收回進(jìn)行處置，閑置的宅基地?zé)o法復(fù)耕。還有的人沒(méi)有將戶(hù)口遷出本集體經(jīng)濟(jì)組織，但其已經(jīng)在城市有了住房，常年在城里工作，也不打算再返回集體經(jīng)濟(jì)組織所在地居住，他們?cè)诖寮w內(nèi)的住房也是長(zhǎng)期閑置。在人均土地多的偏遠(yuǎn)山村，由于無(wú)村莊建設(shè)規(guī)劃，外延擴(kuò)張，新建不拆舊等原因，“空心村”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。此外，在很多農(nóng)村，特別是交通便利的地方，大家都爭(zhēng)相在道路兩旁建新房，村內(nèi)舊房無(wú)人住，也形成了“空心村”。

國(guó)土資源部在《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》中指出:“對(duì)一戶(hù)多宅和空置住宅，各地要制定激勵(lì)措施，鼓勵(lì)農(nóng)民騰退多余宅基地。凡新建住宅后應(yīng)退出舊宅基地的，要采取簽訂合同等措施，確保按期拆除舊房，交出舊宅基地?！币?yàn)槟壳按蠖鄶?shù)的村集體缺乏堅(jiān)實(shí)的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)支撐，他們也無(wú)力通過(guò)支付補(bǔ)償金的途徑收回這些房屋及其所占的宅基地。因此，必須通過(guò)完善立法建立切實(shí)可行的閑置宅基地的收回渠道，合理利用和節(jié)約土地資源。

(四)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度不合理

隨著土地制度的改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的深入，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)從完全禁止到一定條件下的放開(kāi)，這是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和優(yōu)化資源配置要求的。然而對(duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)卻沒(méi)有形成一套規(guī)范的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，對(duì)于流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)條件、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)收益分配及相關(guān)的法律責(zé)任等問(wèn)題沒(méi)有明確的規(guī)定。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人員通過(guò)各種途徑取得村集體宅基地的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，很大一部分的宅基地已經(jīng)在事實(shí)上進(jìn)入到流通領(lǐng)域，盡管現(xiàn)行立法對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)持否定態(tài)度，但實(shí)踐中農(nóng)民宅基地使用權(quán)自發(fā)流轉(zhuǎn)、地下交易活動(dòng)十分活躍且缺乏有效的監(jiān)管。由于利益的驅(qū)動(dòng)，全國(guó)各地(特別是在城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村等)不同程度地出現(xiàn)了宅基地上房屋出租、轉(zhuǎn)讓等交易，出租房屋的同時(shí)也存在出租宅基地現(xiàn)象。如近年來(lái)風(fēng)行的小產(chǎn)權(quán)房，就是最典型的例子。

這種現(xiàn)象的出現(xiàn)反映出目前關(guān)于宅基地使用權(quán)的法律規(guī)范已受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)，農(nóng)民對(duì)實(shí)現(xiàn)其房屋的經(jīng)濟(jì)價(jià)值有強(qiáng)烈的愿望。宅基地的私下流轉(zhuǎn)一方面導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)的無(wú)序和混亂，糾紛的不斷引發(fā)和社會(huì)矛盾的日益激化;另一方面由于缺乏有效的監(jiān)管體制，使作為所有權(quán)主體的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織未獲得任何利益，也客觀逃避了國(guó)家的稅收征集，損害了國(guó)家和集體的利益［4］。

(五)農(nóng)村宅基地使用權(quán)監(jiān)管體系不健全

一是村莊建設(shè)缺乏合理規(guī)劃，農(nóng)村宅基地普遍布局散亂。雖然《土地管理法》等有關(guān)法律規(guī)定中都提到了農(nóng)村住宅的建設(shè)要符合村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，但在實(shí)踐中農(nóng)民申請(qǐng)宅基地和村集體劃定宅基地一般都不考慮村莊規(guī)劃，許多村莊根本就沒(méi)有村莊規(guī)劃，村民建房處于無(wú)序狀態(tài)，各戶(hù)村民住房參差不齊、高低不同、大小不一，村容村貌比較差。由于缺乏有效的合理規(guī)劃，村莊向外、尤其是向交通便利的地方急劇擴(kuò)展。在缺乏統(tǒng)一規(guī)劃的情況下，農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局和用地規(guī)模也就很難合理確定，村民住宅建設(shè)無(wú)章可循，農(nóng)民建房選址無(wú)序、亂圈亂占現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致村莊布局散亂，有村無(wú)形，村莊不斷向外擴(kuò)張，農(nóng)村住宅建設(shè)用地規(guī)模在一定程度上失控，造成土地資源浪費(fèi)。

梅蘭芳（1894.10.22—1961.8.8），名瀾，又名鶴鳴，乳名裙姊，字畹華，別署綴玉軒主人，藝名蘭芳，我國(guó)京劇表演藝術(shù)大師。

雖然土地管理法中明確規(guī)定農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村民集體所有，由村集體組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理，但由于在實(shí)際生活中農(nóng)村居民對(duì)農(nóng)村宅基地所有權(quán)普遍存在著私有的觀念，認(rèn)為宅基地可以世代相傳，是一種私有財(cái)產(chǎn)。這成為農(nóng)村居民多占宅基地的強(qiáng)烈的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力，造成了農(nóng)村中宅基地使用率低下，閑置地難以盤(pán)活的狀況。一些農(nóng)民由于缺乏社會(huì)整體發(fā)展思想，對(duì)國(guó)家土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地管理規(guī)劃的作用不愿認(rèn)同，總是從私有欲念滿(mǎn)足的角度考慮自家建房的選址，導(dǎo)致松散型的農(nóng)村宅基地使用了大量的土地［5］。

二是缺乏有效監(jiān)管手段，執(zhí)法力度不大?，F(xiàn)有基層國(guó)土資源管理部門(mén)對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)管理不嚴(yán)，行政不規(guī)范，執(zhí)法力度不大。在宅基地報(bào)批上，程序意識(shí)不強(qiáng)，帶有隨意性和盲目性，發(fā)現(xiàn)違法用地問(wèn)題，處理時(shí)往往以罰代拆，導(dǎo)致違法者仍達(dá)到其最終目的，只是交了點(diǎn)罰款而已，執(zhí)法的社會(huì)效果大打折扣。同時(shí)，根據(jù)上級(jí)文件精神，為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，超占的面積不得再處罰，必須按照法律規(guī)定拆除，而按照超多少拆多少，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中很難執(zhí)行，使執(zhí)法陷入兩難處境。另外，干擾阻力大，執(zhí)法難。查處違法事件時(shí)，當(dāng)事人抵觸情緒大甚至暴力抗法，有關(guān)系的人還到處活動(dòng)，跑關(guān)系，企圖大事化小，小事化了［5］。

三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的完善

黨的十七屆三中全會(huì)針對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村宅基地建設(shè)中存在的問(wèn)題，明確提出加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的具體要求，即“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶(hù)宅基地的用益物權(quán)。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地，首先要復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的必須符合土地利用規(guī)劃、納入年度建設(shè)用地計(jì)劃，并優(yōu)先滿(mǎn)足集體建設(shè)用地。”所以，我們要根據(jù)黨的十七屆三中全會(huì)精神和有關(guān)農(nóng)村宅基地管理的法律、法規(guī)，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度。

(一)加強(qiáng)宅基地立法體系建設(shè)，規(guī)范宅基地管理

國(guó)家在立法層面上，忽視了對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)?，F(xiàn)行的農(nóng)村宅基地管理法律制度，均忽視了對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)，房屋作為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的主要部分，由于受宅基地制度的制約，其抵押、轉(zhuǎn)讓、繼承均受到很大的限制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益完善的今天，人為地將農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)從大市場(chǎng)中分離出來(lái)，縮小交易范圍，限制交易主體，導(dǎo)致交易價(jià)格的降低和交易量的減少，這一做法本身就違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律，限制了農(nóng)民的融資手段，損害了農(nóng)民的利益，加大了農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的收入差距，這種狀況不利于農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更不利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。

另外，農(nóng)村宅基地管理的法律法規(guī)數(shù)量少，效力層次低，宅基地管理在很大程度上依靠規(guī)范性文件和地方性政策。目前我國(guó)還沒(méi)有一部調(diào)整農(nóng)村房屋和土地方面的民事法律。農(nóng)村宅基地管理方面的立法滯后，不僅存在大量的法律真空，甚至存在相互矛盾、含糊不清的現(xiàn)象?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定:“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！薄稉?dān)保法》規(guī)定，抵押人所有的房屋和其他地上定著物可以抵押。耕地、宅基地、自留土、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押?！保?］

針對(duì)目前宅基地管理方面的立法滯后且效力層次不高，以及新形勢(shì)下出現(xiàn)的一些新情況新問(wèn)題，應(yīng)加強(qiáng)宅基地立法體系建設(shè)，盡快出臺(tái)《農(nóng)村宅基地管理辦法》、《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》等，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，明確宅基地流轉(zhuǎn)、宅基地登記發(fā)證等問(wèn)題。2007年10月1日實(shí)施的物權(quán)法已將宅基地使用權(quán)明確納入用益物權(quán)的范圍予以保護(hù)，但對(duì)宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓未作出具體規(guī)定，但適用土地管理法等法律政策的規(guī)定。而現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得只是作了原則性規(guī)定，缺乏可操作的規(guī)范性審批辦法。對(duì)農(nóng)村村民新建住宅，審批條件和建設(shè)程序、土地管理部門(mén)的權(quán)力和義務(wù)、農(nóng)村基層組織的權(quán)力和義務(wù)、村民的權(quán)利和義務(wù)、救濟(jì)途徑、法律責(zé)任等均需在規(guī)范性文件中作出明確具體的規(guī)定。

(二)嚴(yán)格宅基地規(guī)劃、審批管理

黨的十七屆三中全會(huì)《決定》提出的“要完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理”，實(shí)際上就是要求各地建立宅基地審批責(zé)任和過(guò)錯(cuò)追究制度，嚴(yán)格宅基地規(guī)劃、審批管理，執(zhí)行一戶(hù)一宅的政策。

可以從以下幾方面著手:一是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土管所的指導(dǎo)下，對(duì)農(nóng)村宅基用地的結(jié)構(gòu)、用地標(biāo)準(zhǔn)、空間布局，進(jìn)行統(tǒng)籌安排，合理布局，進(jìn)行符合新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展需要的村莊規(guī)劃。合理確定不同類(lèi)型村居民用地規(guī)模，對(duì)一般農(nóng)村村莊要確定村莊界，嚴(yán)禁無(wú)度擴(kuò)展。偏僻的小村、自然村要逐漸向中心村集中，以達(dá)到集約用地的要求。結(jié)合本地實(shí)際完善人均宅基地面積等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，要控制農(nóng)民超標(biāo)準(zhǔn)建房，對(duì)于出現(xiàn)的一戶(hù)多宅問(wèn)題按國(guó)家要求逐步清理，不允許超面積占用宅基地和一戶(hù)多宅現(xiàn)象的再發(fā)生［3］?？茖W(xué)合理整合現(xiàn)有農(nóng)村宅基地資源，充分利用村內(nèi)空閑地、老宅基地以及荒坡地、廢棄地，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在這一過(guò)程中，要召開(kāi)村民大會(huì)，聽(tīng)取本村集體成員的意見(jiàn)，盡量減少對(duì)村民利益的損害，對(duì)基于規(guī)劃需要而無(wú)法避免造成的損害要進(jìn)行補(bǔ)償。二是嚴(yán)格執(zhí)行依法確定的村莊規(guī)劃，對(duì)不符合村莊規(guī)劃的宅基地申請(qǐng)不予通過(guò)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所要對(duì)申請(qǐng)人的情況審查清楚，審查其是否具備申請(qǐng)條件，村委會(huì)上報(bào)前是否按程序張榜公示，村民有無(wú)反映，房址是否符合規(guī)劃。縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)在審查時(shí)，要隨機(jī)抽樣復(fù)審，確認(rèn)無(wú)誤后再報(bào)批準(zhǔn)。三是加大監(jiān)督和懲處力度。獎(jiǎng)勵(lì)檢舉違法或不符合村莊規(guī)劃的村民，調(diào)動(dòng)村民監(jiān)督積極性。對(duì)所建住宅不符合規(guī)劃的，必須依法請(qǐng)求有權(quán)部門(mén)依法進(jìn)行懲處。

(三)完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度

“無(wú)償、無(wú)流動(dòng)”的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度，在早期對(duì)農(nóng)村的穩(wěn)定和農(nóng)民的保障起了重要作用，但也使農(nóng)村宅基地使用權(quán)限于法律、法規(guī)的強(qiáng)行規(guī)制和國(guó)家的硬性控制，無(wú)法作為生產(chǎn)要素參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)資源的優(yōu)化配置，阻礙了農(nóng)村的發(fā)展。農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)，在法律地位上應(yīng)與城市國(guó)有土地使用權(quán)保持平等，這就意味著農(nóng)村宅基地使用權(quán)必須脫掉色彩濃重的行政外衣，從而恢復(fù)其用益物權(quán)的私權(quán)本質(zhì)［7］。

宅基地使用權(quán)的有效流轉(zhuǎn)不僅需要有理論上的完善，還要有實(shí)踐上的不斷探索。制定農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律、法規(guī)，促進(jìn)農(nóng)民宅基地使用權(quán)依法有序流轉(zhuǎn)?？梢赃x擇己有隱形市場(chǎng)的城郊農(nóng)村先行試點(diǎn)，積極探索有益經(jīng)驗(yàn)，為制定農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律、法規(guī)創(chuàng)造條件。要抓緊制定農(nóng)民宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方面的法律、法規(guī)。在制定具體法律、法規(guī)時(shí)，要堅(jiān)持市場(chǎng)機(jī)制與宏觀調(diào)控相結(jié)合的原則，對(duì)農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件、程序、范圍和收益的分配作出明確規(guī)定。同時(shí)，要特別考慮農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后的生存保障問(wèn)題。既要保障農(nóng)民在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后的生存權(quán)益，又要防止農(nóng)民以流轉(zhuǎn)的手段重復(fù)占地和多占地的情況出現(xiàn)。

另外，加強(qiáng)農(nóng)民宅基地登記工作，明晰宅基地使用權(quán)。產(chǎn)權(quán)明晰是流轉(zhuǎn)的前提。應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)民宅基地使用權(quán)的登記工作，依法確定宅基地使用權(quán)的權(quán)屬范圍，明晰宅基地使用權(quán)的主體，保障交易的安全性。為改變目前房地多頭登記、管理混亂的局面，應(yīng)建立統(tǒng)一的農(nóng)民不動(dòng)產(chǎn)登記制度。由于房屋是附著在宅基地上的建筑物，房屋與宅基地的關(guān)系是從物與主物的關(guān)系，且國(guó)土資源地籍管理部門(mén)掌握豐富的地籍資料，地籍管理信息系統(tǒng)建設(shè)也日漸完善，為節(jié)約行政管理成本，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)應(yīng)規(guī)定為國(guó)土資源行政主管部門(mén)為宜。要明確登記發(fā)證中的相關(guān)政策界限，解決農(nóng)村宅基地登記發(fā)證中的政策性問(wèn)題，明確宅基地登記發(fā)證過(guò)程中一些如“超占面積宅基地”登記、“一戶(hù)多宅”登記等問(wèn)題如何解決，加快農(nóng)民集體土地確權(quán)和宅基地登記發(fā)證工作步伐。有條件的市、縣應(yīng)對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行一次普查，健全宅基地地籍檔案。在技術(shù)基礎(chǔ)方面還需要進(jìn)一步健全和完善地籍調(diào)查規(guī)程及土地確權(quán)規(guī)定，積極探索“兩圖一表”(農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀圖和農(nóng)村宅基地規(guī)劃圖，農(nóng)村宅基地申請(qǐng)計(jì)劃表)管理模式，實(shí)現(xiàn)宅基地規(guī)范化、信息化管理。

(四)加強(qiáng)土地執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊違法用地

堅(jiān)持堵疏結(jié)合，雙管齊下，在統(tǒng)籌安排宅基地、積極疏解建房難的基礎(chǔ)上，加大違法用地打擊力度。改善農(nóng)村土地執(zhí)法環(huán)境，一方面要加強(qiáng)土地法制宣傳教育，提高農(nóng)村群眾集約用地、保護(hù)耕地的意識(shí);另一方面要提高執(zhí)法人員的執(zhí)法能力。當(dāng)前要對(duì)國(guó)土資源執(zhí)法人員進(jìn)行定期的專(zhuān)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，提高其執(zhí)法能力，切實(shí)做到能?chē)?yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法，杜絕“以罰代法”、“以罰代批”行為的發(fā)生。對(duì)改變宅基地權(quán)屬關(guān)系的，應(yīng)及時(shí)辦理宅基地使用權(quán)變更登記手續(xù)，以便掌握集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)情況。加大動(dòng)態(tài)巡查力度，做到全天候、不留死角，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止違法用地。加大違法成本，提高罰沒(méi)額度，堅(jiān)決糾正以罰代批、折價(jià)返還構(gòu)建物的行為，違反規(guī)定的，按集體資產(chǎn)流失論處。構(gòu)建農(nóng)村違法用地監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，暢通舉報(bào)投訴渠道，充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用。

［1］秦兆勛，任金生．農(nóng)村宅基地管理的有效途徑分析［J］．山東省農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，(2)．

［2］聶波．“制度”視角下的現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度［D］．西安:西南政法大學(xué)碩士論文，2007:23．

［3］楊立賓．農(nóng)村宅基地管理問(wèn)題的探討［J］．中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2009，(7)．

［4］張待水．農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度探析［J］．江西社會(huì)科學(xué)，2004，(3)．

［5］黃彩鳳．對(duì)農(nóng)村宅基地管理問(wèn)題的思考［J］．福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，(2)．

［6］韓玉斌．農(nóng)村宅基地使用權(quán)立法的價(jià)值選擇［J］．西南民族大學(xué)學(xué)報(bào):人文社科版，2005，(5)．

D922.3

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1008－8520(2011)03－0079－05

2011－02－28

李勇(1971－)，男，江蘇徐州人，廉政教育教研部主任，副教授。

［責(zé)任編輯:梁桂芝］