施薔生

導(dǎo)讀：公眾參與，作為公眾訴求表達(dá)、保障行政公正、合理、有效的長效性城管與公共服務(wù)輔助機制，體現(xiàn)了現(xiàn)代公共行政的民主與法制的屬性，也是中國特色社會主義政府行政的應(yīng)有內(nèi)涵，尤其是在城市管理中引入公眾參與機制更為重要，諸如動拆遷征詢、環(huán)保報告編制、政府預(yù)算介入、城市頑癥治理、社會組織建構(gòu)等，公眾參與將為城管的人本化、民本化提供重要保障。

關(guān)鍵詞：城市管理 公眾參與 世博精神

近年來，公眾參與在我國得到了越來越廣泛的推行，許多重大法律法規(guī)在出臺前，都采取向社會公開征求意見的方式，這既表明公民的參政意識在增強，同時也有利于減少社會危機的發(fā)生。作為公眾參與的機制，公眾參與必須通過法律的形式確保其程序規(guī)范，將參與的意愿變成權(quán)利，并通過完善配套的機制予以固定和保障。只有這

樣，公眾的參與才能緊貼公眾的切身利益。

一、城管公眾參與的內(nèi)涵和意義

（一）公眾參與的內(nèi)涵特征

1、公眾參與機制的多重闡釋

“公眾參與”是指在行政立法、行政決策和政府公共項目建設(shè)等過程中，就政府公共行為所涉及的與公眾利益相關(guān)或者涉及公共利益的重大問題，由政府相關(guān)主體發(fā)動或廣大公眾自覺參與的（包括由社會組織參與的），通過公開提供信息、征詢、表達(dá)意見、發(fā)表觀點及闡述利益訴求等方式，達(dá)到并提升政府公共行為等的公正、合理、有效的一種長效的輔助性的城市管理和公共服務(wù)機制。在這樣的意義上我們可以認(rèn)為，公眾參與機制可以促進(jìn)政府部門和開發(fā)行動負(fù)責(zé)單位與公眾之間雙向交流，在公民們參加決策過程中防止和化解公民和政府機構(gòu)與開發(fā)單位之間、公民與公民之間的沖突。

改革開放以來，黨和政府一直強調(diào)“公民的有序參與”，并把它作為推進(jìn)中國特色民主政治的重要內(nèi)容。我國著名發(fā)學(xué)家蔡定劍認(rèn)為：公眾參與作為一種制度化的民主制度，應(yīng)當(dāng)是指公共權(quán)力在作出立法、制定公共政策、決定公共事務(wù)或進(jìn)行公共治理時，由公共權(quán)力機構(gòu)通過開放的途徑從公眾和利害相關(guān)的個人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動對公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為。

2、公眾參與機制的各國實踐

公眾參與理論和實踐起源于上世紀(jì)60年代的歐洲社會。英國普通法上有一條“自然公正”原則，即“任何權(quán)利必須公正行使，對當(dāng)事人不利的決定必須聽取他們的意見”。1960年美國學(xué)者阿諾德?考夫曼首次提出“參與式民主”；1970年卡羅爾?佩特曼發(fā)表《參與和民主理論》。1980年約瑟芬?貝斯特在《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》首次提出協(xié)商民主。美國約翰?霍普金斯大學(xué)萊斯特?塞拉蒙教授，他在1990-1999年囊括41個國家的實證研究的基礎(chǔ)上，驚呼一場全球性的“結(jié)社革命”正悄悄興起。聯(lián)合國人居署自2003年始，設(shè)計了一套城市的指標(biāo)體系。20個指標(biāo)中，第五方面的“管理”類內(nèi)，專門設(shè)有公眾參與指標(biāo)，包括“市民參與程度”、“投票參與率”、“民間團(tuán)體數(shù)量”這三大細(xì)指標(biāo)。

我國大約自上世紀(jì)80年代起，開始積極引入公眾參與機制的探索。公眾參與和民主選舉并行，將成為現(xiàn)代民主政治的兩大重要支柱。黨的十六大以來，黨和政府進(jìn)一步明確，要把公眾參與、專家咨詢和領(lǐng)導(dǎo)決策三者有機結(jié)合起來，增強我國的科學(xué)管理水平，推進(jìn)我國的民主政治。黨的十七大報告又強調(diào)指出：“增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見?！?/p>

世界各國實踐表明，城市政府在城市管理過程中的作用固然重要，但如果沒有廣大城市利益相關(guān)者的積極參與，城市管理的成本不僅十分高昂，城市管理的效率也將非常低下，甚至?xí)霈F(xiàn)城市管理中的資源配置浪費等嚴(yán)重現(xiàn)象。因此，改革城市管理模式，建立和健全城市管理處于長效機制，取決于公眾和其他利益相關(guān)者積極參與城市事務(wù)。

（二）公眾參與機制的現(xiàn)實意義

1、公眾參與是世博精神的重要傳承

世博精神的核心就是溝通、交流、合作、參與。日本愛知世博會專門設(shè)立“市民參與”展覽版塊。2010年上海世博會也專門設(shè)立了“公眾參與館”。聯(lián)合國副秘書長、聯(lián)合國人居署執(zhí)行主任安娜?蒂貝瓊卡在迎世博時致電中國的文章中說道：“美好的城市得以建立，目標(biāo)的一致性也很重要，即當(dāng)?shù)卣?、私營企業(yè)以及城市居民都要清楚什么是城市發(fā)展的最大困境。人們只有把自己當(dāng)作城市的主人，并為其取得的成果而感到由衷自豪，這座城市才能真正取得可持續(xù)發(fā)展。如果沒有大家的關(guān)心與投入，城市就不會繁榮興盛，也不會激發(fā)其所有內(nèi)在潛力，成為一個社會和諧、全民參與、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境理想的場所?！?/p>

這次世博會上，巴西阿雷格里港市在采取促進(jìn)社會融合的戰(zhàn)略措施上實施了地方共同管理的方案，給了我們許多有益的啟示。當(dāng)今世界上城市管理發(fā)展趨勢是：城市管理的職能社會化、城市管理的分權(quán)化、城市管理參與程度不斷提高。

2、公眾參與是城市長效治理的迫切需要

⑴ 有助于建立城市管理的長效機制

上海市作為特大型國際大都市，在經(jīng)過世博會的洗禮后，從建立城市管理長效機制出發(fā)，在環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市管理等方面，具有大力推進(jìn)公眾參與的客觀條件和現(xiàn)實需求。2010年9月15日，市建交委主任黃融在市人大常委會“世博會后如何建立城市長效管理機制”的專題詢問時，明確答復(fù)：要全面引入社會參與機制。進(jìn)一步提高社會各方參與城市管理的積極性，倡導(dǎo)社會各方協(xié)同管理，引導(dǎo)市民群眾積極參與城市管理。12月2日發(fā)布的《中共上海市委關(guān)于制定上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》第23條“加快把世博經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為城市管理長效機制”中明確指出，要不斷擴(kuò)大公眾參與。

⑵ 有助于均衡城市經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展

不斷擴(kuò)大公眾參與，將有助于中國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)和政治建設(shè)的均衡發(fā)展。把公眾參與引入到城市管理中，是城市建設(shè)與城市管理領(lǐng)域中貫徹黨的群眾觀念的重要體現(xiàn)。公眾參與是社會參與機制中的核心部分，也是擴(kuò)大公民有序政治參與的民主政治建設(shè)進(jìn)程中的有機組成部分。隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會生活的拓展、民主政治的推進(jìn)和公民素質(zhì)的提高，公民的權(quán)利意識也在不斷增強，對政治經(jīng)濟(jì)、社會文化的參與要求日益增強，因此開辟通暢的合法參與途徑，并運用現(xiàn)代的科技手段提高參與的效率，盡量滿足公民的參與要求，這是城市經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的必然趨勢。

二、城管公眾參與的踐行與不足

（一）公眾參與機制的踐行現(xiàn)狀

新世紀(jì)以來，隨著城市建設(shè)步伐大規(guī)模加快，社會矛盾不斷爆發(fā)，市民自發(fā)地對政府實施的舊城改造、城市遺產(chǎn)保護(hù)、城市規(guī)劃等，紛紛提出意見和建議。為了更切實了解市民需求，尋求市民與政府間的溝通、協(xié)調(diào)的有效途徑，像上海，除了重大有關(guān)城市管理的法規(guī)、政策、規(guī)劃正式出臺前，廣泛征求市民意見，在引入公眾參與機制方面，還開展了一些領(lǐng)域的積極嘗試。

1、形成動拆遷征詢制的創(chuàng)新機制

在舊房改造和動拆遷方面，近年來上海市不斷創(chuàng)新工作機制，形成了一套較完整、系列的政策體系。2009年3月市建交委及市房管局下發(fā)了《關(guān)于開展舊區(qū)改造事前征詢制度試點工作的意見》，核心是設(shè)立“兩次征詢制”，明確規(guī)定：在第二輪征詢過程中，一定時間內(nèi)，如果簽約率達(dá)不到規(guī)定的三分之二比例，則將中止改造。在建立第三方參與機制方面，還創(chuàng)新推出“律師參與拆遷工作”，由專業(yè)律師組成拆遷法律援助工作組，全過程為動遷居民提供服務(wù)，并在楊浦區(qū)河間路基地開展了試點，取得了良好效果。目前，這一機制已全面引入全市舊區(qū)改造中的動拆遷工作中。

2、加大編制環(huán)境報告的意見收集

環(huán)境保護(hù)由于與公眾的密切相關(guān)性，從公眾參與產(chǎn)生伊始就是其活動重點。目前，一些區(qū)環(huán)保局在推進(jìn)公眾參與方面主要做了兩方面的工作：一是在環(huán)境影響報告書編制過程中對周邊居民進(jìn)行問卷調(diào)查，并跟蹤反饋，在環(huán)境影響報告書編制完成之后進(jìn)行網(wǎng)上公示，接受群眾監(jiān)督。二是發(fā)動機關(guān)干部與全區(qū)各街道（鎮(zhèn)）及小區(qū)居委建立對口聯(lián)絡(luò)關(guān)系，及時解決居民反映強烈的環(huán)境問題，并了解居民對周邊環(huán)境的意見建議。

3、提供政府財政預(yù)算的聽證空間

2008年年底，上海閔行區(qū)在國內(nèi)首開先河，由區(qū)人大常委會組織了一次2009年財政預(yù)算初審聽證會，強化了人大在政府預(yù)算編制之前的審查監(jiān)督，并與政府的績效預(yù)算改革結(jié)合起來，具有開創(chuàng)性意義。閔行區(qū)的預(yù)算聽證會采用了“準(zhǔn)辯論會”模式，無論是預(yù)算草案的提出部門、聽證陳述人（由人大代表和社會公眾組成），還是旁聽的人大代表和普通市民（不享有發(fā)言權(quán)，但可以在會后提交書面意見），都可以對此次涉及的財政預(yù)算初審內(nèi)容，表達(dá)觀點和陳述理由。這是上海在財政預(yù)算上采取由人大主導(dǎo)并動員公眾參與，面向全社會公開的民主管理的有效探索，拓展了公眾參與的范圍。目前，閔行區(qū)人大正在堅持、深入和完善公眾參與的服務(wù)機制。

4、走出治理市容頑癥的管理新路

公眾參與中很重要的一個部分，是積極發(fā)揮專業(yè)力量的參與。借鑒兄弟省市城市維護(hù)管理外包的經(jīng)驗，上海的一些區(qū)積極探索將道路市容和環(huán)境管理等，以政府購買服務(wù)的形式，發(fā)包給第三方委托管理。如軌道交通11號線開通后7個月，嘉定區(qū)西站、北站站點所屬菊園新區(qū)，通過招投標(biāo)引入第三方，將管理任務(wù)全權(quán)委托給專業(yè)公司，使站點周邊環(huán)境井然有序，并節(jié)約了管理成本10%，走出了一條公眾參與城市管理的新路。

5、調(diào)動各級社會組織的公益監(jiān)督

社會組織是城市管理的細(xì)胞。自新世紀(jì)以來，社會組織在擴(kuò)大公共服務(wù)、協(xié)助政府管理、反映利益訴求、動員社會參與、規(guī)范群體行為等方面，發(fā)揮了應(yīng)有的作用。截至2010年10月底，上海區(qū)（縣）兩級民政部門登記的社會組織共有9847家，其中區(qū)縣級社會組織占全市社會組織的80%左右。上海自去年11月召開全市社會建設(shè)工作會議后，上海的社會組織在社會建設(shè)領(lǐng)域中的地位和作用得到進(jìn)一步的明確和提高，首次明確提出“尊重社會組織的主體地位”，社會組織將在社區(qū)服務(wù)和管理，進(jìn)而朝街區(qū)管理、城市管理上不斷推進(jìn)。如徐匯區(qū)湖南街道積極探索街區(qū)市容綜合治理，從“弄管會”向“路管會”發(fā)展等。

（二）公眾參與機制的現(xiàn)實問題

按照美國學(xué)者雪梨的公眾參與梯度理論，我國的公眾參與發(fā)展水平是非常不平衡的。例如上海，上世紀(jì)90年代提出市民參與機制，但一直沒有形成完整的發(fā)展體系?，F(xiàn)階段，上海的公眾參與的程度雖有所提高，但大多屬于“告知性參與”、“被動性參與”，公眾最多處于實施中的征求、咨詢地位，離實際監(jiān)督或授權(quán)、影響決策等實質(zhì)性的作用，還有相當(dāng)大的距離，與當(dāng)前多元、多變的社會需求和社會環(huán)境還很不適應(yīng)。主要表現(xiàn)在：

1、制度保障缺失

目前，我國在城市管理中的公眾參與的專門法規(guī)（只是散見于有關(guān)方面）、機制以及專業(yè)組織機構(gòu)尚不健全，公眾參與的范圍和程序，也都沒有明文規(guī)定，總體上是處于探索階段，導(dǎo)致公眾在實際的參與過程中缺乏氛圍、渠道和維權(quán)機制。因此，公眾的實際（主動）參與程度并不高，參與效果也并不理想，往往處于被動參與。

2、實施程序缺少

現(xiàn)階段，公眾參與城市管理只是處于局部的、間斷的，而不是全方位、全過程的參與。問題的癥結(jié)，除缺失專門的法律保障，相應(yīng)的實施程序也缺少。政府往往在決策后的立項階段和公示階段，通過宣傳、公示等途徑，讓公眾了解到政府的某個項目的實施方案。但是，在項目的立項前和項目實施的反饋階段，公眾一般沒有參與其中。尤其是在比較重要的實施階段，公眾更是毫無利益表達(dá)和監(jiān)督權(quán)。

3、參與能力缺乏

公眾參與在發(fā)達(dá)國家和一些發(fā)展中國家，已經(jīng)成為公民生活中的一部分，而在我國，還處于理論上研究、實踐中探索的狀況。一方面是立法保障不足，另一方面，也是公眾參與的知識能力欠缺。目前，在我國，與市民利益較為密切的領(lǐng)域，如舊城改造、城市規(guī)劃等，公眾參與意識還比較強烈。但是，在這些專業(yè)很強的領(lǐng)域里，公眾因受教育或經(jīng)歷的有限，參與水平就參差不齊。特別是由于專業(yè)知識的缺乏，公眾很難提出針對性很強的建設(shè)性的意見，進(jìn)而被決策者有效采納的不多。長此以往，不僅影響公眾參與的積極性，也影響決策者對于行使公眾參與的堅定性。

4、發(fā)展程度不一

從橫向看，城市管理公眾參與發(fā)展領(lǐng)域不平衡。由于目前公眾參與的非制度性，在哪個領(lǐng)域出現(xiàn)公眾參與、在哪個領(lǐng)域發(fā)展得較為超前、哪個領(lǐng)域發(fā)展得較為滯后，都帶有較大的不確定因素，這導(dǎo)致了目前我市城市管理公眾參與發(fā)展的不平衡。比如，在環(huán)境保護(hù)、基層社區(qū)治理、動拆遷管理中，已經(jīng)有了公眾的廣泛參與，有的地方甚至還發(fā)展得較為完善；但是，在城市重大規(guī)劃、公共預(yù)算等其他與公眾密切相關(guān)的領(lǐng)域，還鮮有公眾參與的跡象。

三、城管公眾參與的制度優(yōu)化

（一）倡導(dǎo)公民社會理念，確立公眾參與共識

我國改革開放以來在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面已經(jīng)取得顯著成就，但在社會建設(shè)方面，尤其是朝“小政府、大社會”的高效城市治理模式的轉(zhuǎn)變方面，還有很大差距。上海面臨“四個中心”的建設(shè)和“四個率先”的使命，需要有一個運行正常的城市秩序與氛圍祥和的社會環(huán)境，因此，要樹立“小政府”的公共治理理念。由“全能政府”向“有限政府”和“責(zé)任政府”轉(zhuǎn)變，就必須改變城市治理中傳統(tǒng)的官民，即治理者與被治理者的關(guān)系，改變城市治理只由政府一個角色承擔(dān)的觀念，提倡公民參與、企業(yè)、非政府組織參與、非營利組織參與等社會多角色參與的公民社會理念。

要使城市管理從被動轉(zhuǎn)為主動，從應(yīng)急變?yōu)殚L效，還應(yīng)切實做到“以人為本”，即根據(jù)市民的需求，配置可供選擇適應(yīng)的供給，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

為此，我們可以利用“后世博”時期，通過各類媒體，結(jié)合廣泛開展合格的公民教育活動，發(fā)動廣大市民深入、集中開展“城市治理，我來參與”的討論宣傳活動。通過在活動中查找問題原因和提出治理對策，集思廣益，形成全市鮮明的“公眾參與”共識，打造一個非常實在的網(wǎng)絡(luò)參與公共平臺，在政府門戶網(wǎng)站上開辟實實在在的“公眾參與”專欄。

（二）制訂發(fā)展實施規(guī)劃，構(gòu)筑公眾參與體系

結(jié)合“十二五”發(fā)展規(guī)劃的實施，可制訂相應(yīng)配套的公眾參與實施計劃，可充分利用“后世博”契機，通過制訂規(guī)劃，來構(gòu)筑公眾參與體系。具體實施可包括幾個方面：

1、發(fā)揮主體作用

“公眾參與”的主體，顧名思義，主要由市民（市民代表）和社會組織（企業(yè)）有機組成。尤其是要重視發(fā)揮非政府組織的組織和動員作用，重視培育那些樞紐型的、區(qū)域性的社會組織。

2、拓展參與范圍

“公眾參與”的范圍包括公共工程建設(shè)、公共政策制訂和公共資源配置等，更重要的還應(yīng)包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市設(shè)計和城市保護(hù)及城市更新等方面。歐洲的公眾參與最早是從參與城鄉(xiāng)規(guī)劃開始，繼而向環(huán)境保護(hù)、公共財政預(yù)算、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等其他公共服務(wù)領(lǐng)域延伸。

3、明確參與途徑

公眾參與的途徑和程序等，要通過一定的法規(guī)政策予以相應(yīng)明確。上海市已出臺《城市規(guī)劃條例（修訂）》中明確公眾參與職能，有的區(qū)出臺《關(guān)于重大行政決策公開的指導(dǎo)意見》等，還需要在市級層面上進(jìn)一步健全和完善其他相關(guān)法規(guī)。如寧波市北侖區(qū)，去年推出實施了《關(guān)于推進(jìn)公眾參與城市管理機制建設(shè)的實施意見》，這個《意見》里有公眾參與的目標(biāo)、原則、措施等。今年6月，昆明市出臺《昆明市政府重大事項決策規(guī)定》，鼓勵和支持公民參與市政府重大事項決策工作。

4、建立反饋機構(gòu)

相應(yīng)的組織、執(zhí)行和反饋專業(yè)機構(gòu)，可以借鑒新加坡等國家城市治理的先進(jìn)經(jīng)驗，組建在市政府城市管理部門主導(dǎo)下的“公眾參與委員會”，主要由市民代表、人大代表、政協(xié)委員、社會組織（企業(yè)）代表等構(gòu)成，主要職責(zé)是每月定期召開聯(lián)席會議，檢查和分析全市公眾參與狀況，根據(jù)問題提出和采取相應(yīng)的糾正對策，有效整合各類本市的城市治理資源等。

（三）建立長效治理機制，實現(xiàn)公眾參與目標(biāo)

1、明晰職能定位

大力推進(jìn)城市治理中的公眾參與的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)把公眾參與和政府部門的職能轉(zhuǎn)變密切結(jié)合起來，進(jìn)一步明晰政府的城市管理職能定位，創(chuàng)新城市管理運行機制和手段，降低城市管理成本，提高城市管理效率。組織和調(diào)動全社會力量參與城市管理，大力增強社會自我管理的能力。要真正實現(xiàn)這個目標(biāo)，需要有長期的奮斗毅力。從2011—2020年，我們先把公眾參與的框架和體系初步建立起來，并能有效地開展一系列活動，收到明顯成效。

2、推行評估制度

城市管理是動用公共財力、整合公共資源、提供公共服務(wù)的公共行為。因此，要參照國家財政部和國家發(fā)改委關(guān)于公共項目資金投入開展績效評價的精神，建立和推行公眾參與的評估制度。20世紀(jì)80年代中期以來，國外政府掀起了一輪“新公共管理”運動，政府績效評估是“新公共管理”運動的一項重要改革措施。其特點之一，就是堅持以公民為中心，以公民滿意為政府績效的終極標(biāo)準(zhǔn)，評估過程又有公民廣泛參與。

總之，在城市管理中，增強和提高公眾參與的宣傳力度，完善和健全公眾參與的體制機制，這既有助于培育公民充分認(rèn)識公眾參與對于維護(hù)自身合法權(quán)益的重要性，同時加強和提高公眾參與的科學(xué)合理，促進(jìn)城市化進(jìn)程中得到充分的公益輿論的陽光監(jiān)督，促進(jìn)公眾與政府部門的良性互動，減少行政失誤和利益不公，推進(jìn)社會秩序的良性運作。

責(zé)任編輯：張 煒