王普德

導(dǎo)讀：再強勢的城管不可能“趕盡殺絕”小商小販，再弱勢的“商販”也不能讓他們“放任自流”。一個城市的城管和商販之間應(yīng)有個互容度，政府就是要在城管超強管理的“過度”和不作為的“欠度”中找到“適度”，即市容秩序的均衡容忍度。為此，成都高新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局設(shè)計了《市民對小商小販看法調(diào)查問卷》與《小商小販調(diào)查問卷》。通過現(xiàn)場問卷調(diào)查，他們認為，小商小販是伴隨城市發(fā)展長期而普遍存在的社會現(xiàn)象，政府應(yīng)加以管理，但管理不僅要依法，而且還要“合情合理”。

影響城市市容秩序的因素多種多樣，其中尤以小商小販經(jīng)營為重。因此，執(zhí)法與被執(zhí)法的“一邊倒”問題，也就逐步演化成了“城管”與“商販”之間的嚴重對立問題。從本質(zhì)上看，作為“城管”的行政主體與作為“商販”的相對人，在行政過程中的不對等關(guān)系，內(nèi)化為行政權(quán)力的嚴重失衡。對此，政府要“有所為、有所不為”，一方面，再強勢的城管不可能“趕盡殺絕”小商小販；另一方面，再弱勢的“商販”也不能“放任自流”。

一個城市的城管和商販之間應(yīng)有個互容度，政府就是要在城管要么超強管理的“過度”和要么不作為的“欠度”中找到“適度”，即市容秩序的均衡容忍度。為此，成都高新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局設(shè)計了《市民對小商小販看法調(diào)查問卷》與《小商小販調(diào)查問卷》，各印制了100份，其中50份委托專業(yè)人員現(xiàn)場調(diào)查，另50份由筆者直接與受訪對象面對面交流，問卷調(diào)查圍繞所在城市一、二環(huán)路向兩邊輻射，涉足六個區(qū)。通過現(xiàn)場問卷調(diào)查，我們認為，小商小販是伴隨城市發(fā)展長期而普遍存在的社會現(xiàn)象，政府應(yīng)加以管理，但管理不僅要依法，而且還要合情合理。

一、小商小販存在的客觀性、必然性、普遍性、長期性

（一）小商小販經(jīng)營群體的“巨量性”、經(jīng)營成本的“低廉性”、經(jīng)營方式的“靈活性”、生活狀態(tài)的“自由性”，是決定小商小販問題呈現(xiàn)客觀性、必然性、普遍性、長期性的內(nèi)在原因

隨著城鎮(zhèn)化、城市化進程的加快，特別是城鄉(xiāng)一體化的快速推進，在城市空間大化趨勢規(guī)律的作用下，城鎮(zhèn)、城市必然呈現(xiàn)出由無到有、由小到大、由大到特大的趨勢。在此進程中，一方面，城市近郊的農(nóng)民被迅速市民化，浩浩蕩蕩的農(nóng)民大軍進入城市，其原有的謀生方式不得不因失去土地而被替代，他們受限于知識、能力等因素，出現(xiàn)了就業(yè)上的分化，一部分被城市的現(xiàn)代工業(yè)、商服業(yè)等行業(yè)所吸附；另一部分，也是絕大部分被城市的現(xiàn)代工業(yè)、商服業(yè)等行業(yè)所排斥，不得不從事城市中的底端就業(yè)門類。因此，小商小販便不以人的意志為轉(zhuǎn)移地應(yīng)運而生了。現(xiàn)場問卷調(diào)查受訪的小商小販中失地農(nóng)民占78%，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的占12%，城市下崗工人、大專畢業(yè)生等占10%。以筆者所在城市中心城區(qū)為例，若平均每個街道辦事處轄區(qū)內(nèi)每天存在的小商小販50個，全市每天小商小販的總量應(yīng)在4000人以上，其中3000人系失地后的農(nóng)民。

小商小販經(jīng)營成本低廉，經(jīng)營收益不菲。他們一般是購買一輛人力三輪車、一臺電子秤（或者一根桿秤）、一把遮陽雨傘，三件總價值在300元以內(nèi)，然后到相應(yīng)的批發(fā)市場去批發(fā)商品，游走在大街小巷就是開張營業(yè)。三大件“機器設(shè)備”可用5年以上，以每月經(jīng)營25天計，平均每天折舊或轉(zhuǎn)移成本僅為0.2元，而批發(fā)的商品一般是“買一賣二”，甚至是“買一賣三”，也就是說銷售價是購買價的2、3倍，個別行業(yè)是暴利，如燒烤、鮮花等售價是購價的4、5倍，因此經(jīng)營利潤誘人。從調(diào)查情況看，月凈收入在1000元以下的占6%，1000-1500元占32%，1500元以上的占48%，3000元以上的占14%。如此低廉的經(jīng)營成本和豐厚的經(jīng)營利潤吸引著一大批經(jīng)營戶。

小商小販經(jīng)營方式靈活，生活狀態(tài)自由。小商小販系游走式經(jīng)營，他們有的有固定的攤區(qū)，有的全市流動，但他們都會根據(jù)市民的生活、工作變化而規(guī)律性地變換具體經(jīng)營點位，同時會與城管“玩游戲”，你一來，我就走，你一走，我就來?！斑呑咦冑u”和“坐賣”成為他們的經(jīng)營方式。高興就上街，不高興就不出門。上下班可早可晚，沒有上班族那樣受制于時間的約束，生活狀態(tài)極其自由。

（二）小商小販引致市民消費群體的“類聚性”、消費需求的“層次性”、消費方式的“便捷性”、消費效用的“即時性”，是決定小商小販問題呈現(xiàn)客觀性、必然性、普遍性、長期性的外在原因

需求產(chǎn)生供給，供給引致需求。小商小販會針對不同的消費對象而經(jīng)營不同的商品，不同的商品會刺激不同的消費群體。如學(xué)校周邊販賣熟食品，醫(yī)院外圍販賣水果，高檔小區(qū)樓下販賣鮮花，農(nóng)遷小區(qū)附近銷售新鮮蔬菜。調(diào)查顯示，市民中90%以上購買小商小販的商品圖的是“方便、快捷”，“看見就買，買來就吃”成為普遍動機，也有部分是看價格低就買。如購買“燒烤”的，多以學(xué)生和少男少女為最，他們圖的就是“即買即食”，原因是“看見了就想吃”。農(nóng)遷小區(qū)的居民愿意買街邊菜攤的蔬菜，圖的是“價格比農(nóng)貿(mào)市場里的低”和新鮮。成年人多愿購買路邊賣的書報、鮮花、腌鹵制品，他們說“下班回家路上順便買，方便、省事”。

因此，“有買就有賣，有賣就有買”成為市民消費產(chǎn)生“需求”和小商小販制造“供給”的互因?，F(xiàn)階段，小商小販問題的產(chǎn)生和存在有其內(nèi)在的客觀必然性，是普遍現(xiàn)象。沿海有，內(nèi)地也有；小城市有，大城市也有；中國有，外國也有。

二、在“執(zhí)法”與“被執(zhí)法”中尋找市容秩序均衡容忍度

“醫(yī)生有看不好的病，警察有破不了的案，檢察院有抓不出來的貪污犯”，城管難道還能“趕盡殺絕”小商小販？這是調(diào)查中市民的說法，不無道理。但小商小販也應(yīng)有個適度的問題，過多，則泛濫成災(zāi)，會嚴重影響城市交通秩序、市容景觀、市容環(huán)衛(wèi)，甚至產(chǎn)生社會治安問題，直接干擾市民的日常生活、生產(chǎn)、學(xué)習(xí)秩序。而“趕盡殺絕”小商小販，則意味著讓相當(dāng)一部分人失去工作，這又涉及民生問題。

從“城管”和“商販”這對矛盾看，“城管”希望“商販”越來越少，而“商販”希望“城管”少管、不管他們。如果用數(shù)學(xué)函數(shù)表示，如圖1，“城管”希望隨著城市的不斷發(fā)展（T），通過其行使行政管理執(zhí)法權(quán)來減少“商販”數(shù)量（Q），或?qū)Τ鞘惺腥葜刃虻挠绊懺絹碓叫　?/p>

反之，如圖2，“商販”則希望“城管”越來越少，少管、不管他們，商販越來越旺。

如何使“城管”和“商販”達到既對立又統(tǒng)一的穩(wěn)定狀態(tài)，實現(xiàn)“管理”與“被管理”的平衡？如圖3所示，上述兩條曲線的交叉點即是平衡點。

城市市容秩序的“管理”和“被管理”或者說“執(zhí)法”與“被執(zhí)法”的過程就是不斷尋求交叉點的過程，從而達到市容秩序的均衡容忍度。

體現(xiàn)管理的執(zhí)法是必須的，也是必要的。一個城市如沒有“城管”，那么，當(dāng)前尚未進入小商小販現(xiàn)實行列的“潛在商販”會因為不付出“被執(zhí)法成本”而迅速顯現(xiàn)化，從其他行業(yè)轉(zhuǎn)入“小商小販”隊伍。如此一來，城市市容秩序就會紊亂，就會令城市出現(xiàn)難以預(yù)料的臟亂差問題，從而產(chǎn)生一系列社會問題。

現(xiàn)場調(diào)查，86%的商販和94%的市民都認為一個城市離不開“城管”，也離不開“商販”，但“城管”在管理“小商小販”的同時，也要適度容忍“小商小販”。

三、構(gòu)建與控制城市市容秩序均衡容忍度的策略方法

從城市發(fā)展史來看，廣義上的城市管理與城市誕生發(fā)展是同步的，人們通常所謂的“城管”是狹義的，是政府專門從事城市市容秩序管理的行政行為，又特指執(zhí)法隊伍。它的產(chǎn)生和發(fā)展滯后于其賴以依存的那個城市（城鎮(zhèn)）的發(fā)展。一般情況下，城市（城鎮(zhèn)）政府是城市市容市貌秩序出現(xiàn)較大問題的情況下才組建“城管”隊伍。而甫一誕生的“城管”便在政府的“重壓”下，信奉“矯枉過正”，往往“重拳治亂”、“猛沖猛打”，常常發(fā)生“暴力執(zhí)法”或“以暴制暴”的問題，“城管打人”、“人打城管”的現(xiàn)象也就屢見不鮮了。但我們相信，隨著社會的發(fā)展、城市的發(fā)展，這種不文明的執(zhí)法現(xiàn)象會有所改善，進而走向和諧。圖4用數(shù)學(xué)函數(shù)表示城市發(fā)展剛性曲線和“城管”執(zhí)法剛性曲線關(guān)系。

當(dāng)前的城市管理正處在兩條曲線的交叉點（E）之前，兩條曲線在E點前所成圖形的面積越大，城管執(zhí)法問題出得就越多，一出問題就是大問題。

因此，政府“城管”部門在城市管理工作中，特別是市容秩序執(zhí)法上應(yīng)樹立“有所為、有所不為”的理念，借鑒古蜀李冰父子“深掏灘、低做堰”的治水方法，采取“淘疏”與“堰堵”相結(jié)合的措施，以達到市容秩序的均衡容忍度。積極探索“定時段、定區(qū)域、定業(yè)態(tài)、定人員、定經(jīng)營方式”的“五定”模式，規(guī)范疏導(dǎo)小商小販的經(jīng)營行為，以達到以小商小販為主要影響因素的城市日常市容秩序在數(shù)量上、時段上、區(qū)域上、業(yè)態(tài)上的均衡容忍度。

（一）經(jīng)營數(shù)量上的均衡容忍度

小商小販經(jīng)營數(shù)量上的均衡容忍度由“分散經(jīng)營”均衡容忍度和“集中經(jīng)營”均衡容忍度構(gòu)成。

市民和商販認為一條500米長的街道一側(cè)可允許的小商小販數(shù)量，見表1：

由此可見，商販和市民看法既有統(tǒng)一，也有背離。統(tǒng)一的區(qū)間是2～3個，背離的區(qū)間是“一頭一尾”，商販認為應(yīng)該在3個以上的占52%，而市民中僅有12%；而市民認為不超過1個點的占24%，而商販認為不能一個沒有。

因此，分散經(jīng)營的小商小販數(shù)量，一般而言，一條500米長的街道一側(cè)小商小販可允許2～3個存在，兩側(cè)共可設(shè)置4～6個，或者說，一條街道每250米可允許1～2個小商小販擺攤設(shè)點。

如將小商小販集中在某個區(qū)段經(jīng)營，其數(shù)量問題，市民和商販均認為不該限制，只要不突破那個集中經(jīng)營區(qū)的最大合理容量。同時，他們認為一個城區(qū)街道辦事處轄區(qū)內(nèi)至少應(yīng)有一個集中經(jīng)營點，經(jīng)營點的規(guī)模至少容納50個左右小商小販經(jīng)營。

（二）經(jīng)營時段上的均衡容忍度

市民和商販都認為，不論是分散經(jīng)營還是集中經(jīng)營，其經(jīng)營時段應(yīng)避開早、中、晚上下班高峰期，避免同車輛、行人爭奪道路資源，夜間經(jīng)營不宜超過晚上7點，不能深夜經(jīng)營，更不能通宵經(jīng)營，否則產(chǎn)生噪音等問題將影響市民，特別是影響學(xué)生夜間休息。因此，城管執(zhí)法人員對小商小販的執(zhí)法應(yīng)該堅持“管好兩段、控制三點”的原則，即管好頭一天深夜，翌日凌晨兩個時段，控制早、中、晚三個上下班高峰時點，其余時段可適度放寬。

（三）經(jīng)營地段上的均衡容忍度

分散經(jīng)營或集中經(jīng)營，應(yīng)受城市區(qū)域限制。換言之，不是城市的任何區(qū)域都可以擺攤設(shè)點。表2為市民和商販對經(jīng)營區(qū)域的問卷統(tǒng)計。

從中不難看出，市民認為小商小販不能在城市“任何地方”和“主街干道”上擺攤設(shè)點，商販中高達87%的認為可擺在“背街小巷”和“小廣場游園”。由此，“城管”執(zhí)法，對分散在“主街干道”上的小商小販必須及時清理，對在“背街小巷”或“小廣場游園”一帶的可適度放寬。同時，政府設(shè)置的“集中經(jīng)營點”也應(yīng)盡量布置在“背街小巷”內(nèi)。

（四）經(jīng)營業(yè)態(tài)上的均衡容忍度

小商小販經(jīng)營對象和范圍一般是蔬菜、水果等原生農(nóng)產(chǎn)品，燒烤、煙鹵、面食、盒飯等初加工現(xiàn)場制作品，小百貨、書籍音像制品等二手商品。在現(xiàn)場調(diào)查訪談中，“市民”對經(jīng)營范圍和對象有明確的趨同觀點。即出于現(xiàn)場初加工制作食品的衛(wèi)生、質(zhì)量等因素考慮，90%以上的市民反對小商小販分散經(jīng)營燒烤、煙鹵肉、盒飯等，強烈要求“城管”對現(xiàn)有校園周邊的這類小商小販“堅決嚴格執(zhí)法”、“全部收繳”，以免影響孩子身體健康。對集中經(jīng)營的，工商、衛(wèi)生、環(huán)保等部門必須介入管理，如政府部門不介入管理，食品安全得不到保障，就應(yīng)取締。

在此問題上，小商小販的態(tài)度不完全一致，意見離散性較大，訪問中發(fā)現(xiàn)不同業(yè)態(tài)的經(jīng)營者，在經(jīng)營范圍、時間和區(qū)域環(huán)節(jié)上都為自己說話。

因此，“城管”部門在小商販經(jīng)營業(yè)態(tài)的問題上，應(yīng)寬容原生農(nóng)產(chǎn)品和非現(xiàn)場制作食品經(jīng)營行為，對現(xiàn)場燒烤、盒飯、煙鹵制品等應(yīng)給予限制。在當(dāng)前政府工商、食品衛(wèi)生、環(huán)保等部門尚難以介入規(guī)范化管理前，能取締的堅決取締，或者責(zé)令其進店辦證經(jīng)營或轉(zhuǎn)向經(jīng)營。

（五）業(yè)主籍源上的均衡容忍度

小商小販解決了大量就業(yè)困難人員的就業(yè)，一人擺攤養(yǎng)活三人。調(diào)查顯示，有95%以上的為一人供養(yǎng)2人以上，也就是說一個小商小販可解決一家3口以上的生活問題。我們不得不承認小商小販問題也涉及民生問題。“消滅”小商小販，就意味著大量生活困難家庭人員無業(yè)可就，失去生活來源。同時，如前所述，對一個不斷發(fā)展的城市而言，小商小販群體在數(shù)量規(guī)模上也應(yīng)是有限度的。

如何控制數(shù)量規(guī)模呢？這就存在一個“本土”容納和“異域”容納的問題。我們認為，要實現(xiàn)小商小販經(jīng)營利潤最大化，除了他們自身追求經(jīng)營成本最小化外，政府還應(yīng)引導(dǎo)其實現(xiàn)“管理成本”最小化。一個商販在不同的城市，由于其生活基礎(chǔ)的遠近，他們在居住、家庭生活、子女入學(xué)入托、老人照顧、親緣關(guān)系、交通費用等方面會付出不同的成本，“異域就業(yè)”比“本土就業(yè)”多付出的管理成本可能就要耗去辛苦一年的所得。城市政府應(yīng)堅持“本土”容納原則，優(yōu)先允許本地就業(yè)困難人員從事小商小販經(jīng)營。如全國各地皆能如此，則小商小販的經(jīng)營利潤能實現(xiàn)最大化，城市政府的管理也能實現(xiàn)最優(yōu)。

責(zé)任編輯：王 縉