鄭衛(wèi)東

農(nóng)村社區(qū)政府購買公共服務(wù)研究初探
——以上海松江區(qū)為中心

鄭衛(wèi)東

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，農(nóng)村已經(jīng)處在社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。以松江區(qū)為代表的我國東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村已經(jīng)初步具備率先推行政府購買公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件。在農(nóng)村發(fā)展政府購買公共服務(wù)需要充分發(fā)揮社區(qū)既有組織資源與城市社會(huì)組織的作用，但在一段時(shí)期內(nèi)，村級(jí)組織仍將是政府的主要合作伙伴。因?yàn)楸O(jiān)督管理與提供服務(wù)的主體角色重疊以及專業(yè)化服務(wù)技能的欠缺，政府購買公共服務(wù)中的村級(jí)組織處在農(nóng)村利益沖突的風(fēng)口浪尖，這促使村政組織重新明確角色定位，并推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體制轉(zhuǎn)型。

政府購買服務(wù);農(nóng)村社區(qū)建設(shè);公共服務(wù)

一、稅費(fèi)改革后的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題

學(xué)界關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的討論都是在薩繆爾森的公共產(chǎn)品概念基礎(chǔ)上展開的。薩繆爾森認(rèn)為公共產(chǎn)品具有兩個(gè)基本特征，即消費(fèi)的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。［1］農(nóng)村公共產(chǎn)品是指農(nóng)村區(qū)域范圍內(nèi)具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性的產(chǎn)品，包括實(shí)物與服務(wù)兩種形態(tài)。農(nóng)村社區(qū)基本公共服務(wù)屬于廣義的公共產(chǎn)品范疇，大致包括如下內(nèi)容:勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境、科技教育、文化體育、公共安全等。［2］47

農(nóng)村稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民收入、緩解農(nóng)村社會(huì)矛盾的同時(shí)，也給農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給帶來了很大的沖擊，不少地區(qū)的鄉(xiāng)村基層組織處于勉強(qiáng)維持狀態(tài)。對(duì)于稅費(fèi)改革后農(nóng)村出現(xiàn)的公共產(chǎn)品供給危機(jī)，學(xué)界已有廣泛討論，并且基本達(dá)致如下共識(shí):在傳統(tǒng)的“城鄉(xiāng)二元體制”下，農(nóng)民負(fù)擔(dān)了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的大部分資金，農(nóng)村公共產(chǎn)品存在著供給不足、供給結(jié)構(gòu)失衡、公共產(chǎn)品供給效率低下等問題［3］;稅費(fèi)改革特別是免除農(nóng)業(yè)稅使縣鄉(xiāng)政府與村級(jí)財(cái)政嚴(yán)重短缺，農(nóng)村面臨無錢辦事的局面，從而使原本不足的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給更加陷入困境;化解農(nóng)村公共產(chǎn)品供給危機(jī)的根本途徑在于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使包括農(nóng)村人口在內(nèi)的全體國民都能享受到平等的國民待遇，其關(guān)鍵點(diǎn)是建立能夠覆蓋城鄉(xiāng)、惠及全民的公共財(cái)政和由公共財(cái)政所支撐的公共物品供給體系［4］;在定位中央、地方、社區(qū)的角色與功能的前提下，按照市場(chǎng)化、社會(huì)化、契約化等原則建立鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的多元供給模式。

關(guān)于稅費(fèi)改革后的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給途經(jīng)，學(xué)界大概形成如下幾種觀點(diǎn):一是市場(chǎng)化供給說，如林萬龍、黨國英、劉銀喜等認(rèn)為市場(chǎng)化途徑是解決鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給困境的有效辦法［5-7］;二是民間組織供給說，如溫鐵軍、于建嶸、李昌平等主張通過農(nóng)民合作組織的發(fā)育改善農(nóng)村公共物品的供給狀況［8］;三是政府供給說，如賀雪峰、羅興佐強(qiáng)調(diào)農(nóng)村公共物品供給成本最低的辦法是借助于以強(qiáng)制力為依托的政府性權(quán)力［8］;四是自愿供給說，如徐勇、張鳴、陳宇峰等、常敏等發(fā)現(xiàn)通過農(nóng)民的自組織和農(nóng)村新鄉(xiāng)紳的志愿奉獻(xiàn)，也可以解決部分地區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境問題［9-12］;五是多元供給說，如程又中等，詹成付等，胡豹等，項(xiàng)繼權(quán)等分析了中央政府、地方政府、社區(qū)組織、村民等在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的主體作用［13-16］;六是社會(huì)資本說，受帕特南等的社會(huì)資本理論影響［17］，Tsai、劉建平等、張青、吳淼等分析了社會(huì)資本在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的意義［18-21］。

學(xué)界關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機(jī)制之爭(zhēng)，不是否認(rèn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給客觀需要多元主體，而是爭(zhēng)論農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主體結(jié)構(gòu)。程又中、陳偉東根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的技術(shù)屬性將其分為三類:資本密集型產(chǎn)品、技術(shù)密集型產(chǎn)品、勞動(dòng)密集型產(chǎn)品，在此基礎(chǔ)上提出中央政府應(yīng)該是資本密集型產(chǎn)品的供給主體，地方政府特別是縣鄉(xiāng)兩級(jí)應(yīng)該是技術(shù)密集型產(chǎn)品供給主體，社區(qū)組織和村民應(yīng)該是勞動(dòng)密集型產(chǎn)品的供給主體［13］。項(xiàng)繼權(quán)等根據(jù)公益性和經(jīng)營性程度的不同，把社會(huì)公共服務(wù)分為基本社會(huì)公共服務(wù)和非基本社會(huì)公共服務(wù)兩大類。后者又分為準(zhǔn)基本社會(huì)公共服務(wù)和經(jīng)營性社會(huì)公共服務(wù)。認(rèn)為政府是基本社會(huì)公共服務(wù)的提供者，是非基本社會(huì)公共服務(wù)的倡導(dǎo)者，同時(shí)是整個(gè)社會(huì)公共服務(wù)的規(guī)劃者和管理者［16］。胡豹、張曉山提出:在國家財(cái)力有限的情況下，必須對(duì)農(nóng)村公共品供給采取分階段、分類別地進(jìn)行，并且統(tǒng)籌考慮其公平和效率原則［15］。于水結(jié)合對(duì)江蘇農(nóng)村的實(shí)證調(diào)查，概括出適合經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的“鄉(xiāng)村主導(dǎo)+政府輔助+村民參與”及適用于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)“政府主導(dǎo)+鄉(xiāng)村輔助+村民籌資籌勞”等公共產(chǎn)品供給模式［22］。

總體而言，學(xué)界對(duì)稅費(fèi)改革后的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題已經(jīng)進(jìn)行了較為廣泛而深刻的討論，為后續(xù)研究奠定了較好基礎(chǔ)。但是，既有研究對(duì)鄉(xiāng)村治理體制改革的方向及其與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式的關(guān)系尚缺少深入細(xì)致的前瞻性研究，對(duì)農(nóng)村社區(qū)基本公共服務(wù)的市場(chǎng)化解決方案缺乏系統(tǒng)討論，盡管林萬龍對(duì)“農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)化供給中的效率與公平問題”［5］，項(xiàng)繼權(quán)等對(duì)“咸安改革”中的“政府承擔(dān)、采購招標(biāo)、合同管理、以錢養(yǎng)事”［16］等有初步討論，政府購買農(nóng)村社區(qū)基本公共服務(wù)在“三農(nóng)”研究領(lǐng)域仍然是一個(gè)幾乎全新的課題。筆者認(rèn)為，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，基本公共服務(wù)均等化，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村等宏觀政策背景下，覆蓋農(nóng)村的公共財(cái)政體系將逐步建立健全，農(nóng)村社區(qū)基本公共服務(wù)供給成本將逐步由公共財(cái)政承擔(dān)，而政府購買公共服務(wù)也會(huì)成為農(nóng)村社區(qū)基本公共服務(wù)供給的主要模式?；诖?，本文立足上海市松江區(qū)的實(shí)證調(diào)查資料，對(duì)政府購買公共服務(wù)在農(nóng)村社區(qū)推行的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)及切入點(diǎn)展開初步討論。

二、政府購買服務(wù):農(nóng)村社區(qū)基本公共服務(wù)供給的新形式

政府購買服務(wù)(Government Purchase of Services)，在美國被稱為購買服務(wù)合同或合同外包。至目前，“政府購買服務(wù)”在國內(nèi)還沒有一個(gè)統(tǒng)一的說法，概括李慷、虞維華、周正、羅觀翠等的定義，政府購買服務(wù)是指政府為履行政府服務(wù)社會(huì)公眾的責(zé)任與職能，通過財(cái)政支付全部或部分費(fèi)用，契約化“購買”營利、非營利組織或其他政府部門等各類社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)，滿足公眾公共服務(wù)需求的政務(wù)活動(dòng)［23-26］?！罢鲑Y、定向購買、契約管理、評(píng)估兌現(xiàn)”是政府購買服務(wù)概念涵義的集中概括。

20世紀(jì)80年代以來，西方發(fā)達(dá)國家先后掀起了以公共服務(wù)購買取代傳統(tǒng)的公共服務(wù)壟斷供給的政府改革浪潮，其理論基礎(chǔ)主要是新公共管理理論、新公共服務(wù)理論及治理與善治理論。經(jīng)過幾十年的摸索實(shí)踐，西方國家的政府購買服務(wù)已經(jīng)被運(yùn)用到社區(qū)建設(shè)的方方面面，如垃圾收集、精神健康、救護(hù)服務(wù)、智障、養(yǎng)老、兒童福利、日托管理、毒品和酒精治療、數(shù)據(jù)處理、娛樂服務(wù)、路燈維修、街道維護(hù)等等。以美國為例，早在1979年，大約就有55%的服務(wù)是州政府和非贏利組織通過契約的形式購買其服務(wù)的。［27］承包制實(shí)際上已經(jīng)擴(kuò)展進(jìn)了美國政府的每一個(gè)角落。［28］159政府購買公共服務(wù)被視為既提高服務(wù)水平又縮小政府規(guī)模的重要途徑，是政府降低成本、節(jié)約開支的有效手段，也是政府、企業(yè)與社會(huì)合作開展公共服務(wù)的有效形式，能夠有效防止腐敗、促進(jìn)就業(yè)、滿足社會(huì)多樣化需求。［29］

發(fā)達(dá)國家和地區(qū)政府購買公共服務(wù)的快速規(guī)模化發(fā)展，在一定程度上受惠于它們比較健全的法律制度，發(fā)達(dá)的公民社會(huì)，還有穩(wěn)定的憲政體制。盡管政府購買公共服務(wù)已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家和地區(qū)政府提供公共服務(wù)的主要形式，但政府購買公共服務(wù)在發(fā)達(dá)國家和地區(qū)也一直不乏批評(píng)之聲。凱特爾指出，“委托—代理的基本問題以及不同的市場(chǎng)缺陷都告誡我們，在私有化問題上，我們表現(xiàn)出的熱情有些過度”。［28］31Graeme A．Hodge等學(xué)者認(rèn)為，政府購買的真正功效很缺乏研究，而各國在政府購買公共服務(wù)的過程中沒有減少政府膨脹和財(cái)政赤字的上漲。［30］John R．Chamberlin等指出，民營化只有在市場(chǎng)良好、信息充分、決策張弛有度和外部性有限的情況下才能發(fā)揮最佳效用，而在外部性和壟斷性存在、競(jìng)爭(zhēng)受到約束、效率不是主要公共目標(biāo)的情況下效果最差。［31］602凱特爾把在合同外包方面存在的導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的缺陷區(qū)分為“供給方缺陷”和“需求方缺陷”?！肮┙o方缺陷”是指向政府提供物品和服務(wù)的市場(chǎng)所存在的各種缺陷，“需求方缺陷”指作為買方的政府自身的缺陷。［28］25庫珀認(rèn)為，政府購買公共服務(wù)絕對(duì)不是一項(xiàng)單純的交易行為，競(jìng)爭(zhēng)、效率并不是對(duì)其衡量的唯一標(biāo)準(zhǔn)，庫珀強(qiáng)調(diào)，回應(yīng)性、效率、經(jīng)濟(jì)性、有效性、責(zé)任、平等等都是管制政府購買公共合同的重要標(biāo)準(zhǔn)。［32］7西方學(xué)者對(duì)政府購買公共服務(wù)的批評(píng)提醒人們辯證認(rèn)識(shí)其價(jià)值，及其功能發(fā)揮的制度基礎(chǔ)。

在國內(nèi)，政府購買服務(wù)的實(shí)踐及理論研究起步較晚。近年來，政府購買服務(wù)在上海、浙江、北京、廣東、湖南、江西等省市的城市都有不同程度的發(fā)展，并呈日漸蓬勃之勢(shì)。政府購買公共服務(wù)被認(rèn)為是政府創(chuàng)新社會(huì)管理體制的有效途徑，越來越多的地方政府把購買公共服務(wù)作為政府創(chuàng)新的重要舉措寫入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“十二五”規(guī)劃。目前，城市社區(qū)建設(shè)中的政府購買服務(wù)不僅涉及養(yǎng)老、社區(qū)公共衛(wèi)生、社區(qū)矯治、青少年救助以及其他專業(yè)服務(wù)等眾多方面，并且呈現(xiàn)地域化、規(guī)?；⒍鄻踊陌l(fā)展趨勢(shì)。在理論研究方面，則主要吸收了國外新公共管理、治理理論和非營利組織理論等研究成果，提出公共服務(wù)的供給應(yīng)市場(chǎng)化、多元化發(fā)展。

上海市在政府購買服務(wù)的很多方面走在全國前列。早在本世紀(jì)初，上海市就對(duì)養(yǎng)老服務(wù)方面的政府購買進(jìn)行了探索。目前，上海市政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐領(lǐng)域已經(jīng)涵括:(1)行業(yè)性服務(wù)與管理類。如行業(yè)調(diào)查、統(tǒng)計(jì)分析、資質(zhì)認(rèn)定、項(xiàng)目評(píng)估、業(yè)務(wù)咨詢、技術(shù)服務(wù)等。(2)社區(qū)服務(wù)與管理類。如助老、助殘、社會(huì)救助、職業(yè)介紹、技能培訓(xùn)、外來人口管理、矛盾調(diào)解、公益服務(wù)等。(3)行政事務(wù)與管理類。如民間組織成立咨詢、現(xiàn)場(chǎng)勘察、年檢預(yù)審、日常管理、再就業(yè)教育培訓(xùn)、婚介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管、家庭收養(yǎng)的評(píng)估、民辦學(xué)校的委托管理、退伍軍人就業(yè)安置等。［33］經(jīng)過多年的探索，上海不僅逐步完善了政府購買公共服務(wù)的機(jī)制，而且初步轉(zhuǎn)變了政府職能，提高了公共服務(wù)水平，促進(jìn)了民間社團(tuán)發(fā)展，較好地滿足了人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的公共服務(wù)需求。［34］

盡管近年來各地在探索政府購買公共服務(wù)方面取得了不少成就，但是政府購買公共服務(wù)實(shí)踐主要集中在發(fā)達(dá)地區(qū)的大中城市，農(nóng)村則很少被惠及，這成為城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量差距擴(kuò)大的又一重要影響因素。

三、松江區(qū)的產(chǎn)業(yè)、人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)及農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展新態(tài)勢(shì)

國內(nèi)外的實(shí)踐表明，政府購買公共服務(wù)是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)組織的專業(yè)能力，以提高財(cái)政資金使用效率的政府施政手段，其有效運(yùn)行有賴于市場(chǎng)機(jī)制的成熟度、社會(huì)發(fā)育狀況、法制完備情況和政府的談判能力等。在農(nóng)村推行政府購買公共服務(wù)自然也須具備一些前提條件方可，如:地方政府有財(cái)力購買公共服務(wù);地方政府有購買公共服務(wù)的主觀意愿;地方有相應(yīng)的社會(huì)組織為政府提供其所要購買的服務(wù)，最好能形成競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng);政府具備相應(yīng)的談判及合同管理能力，等等。我國東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)政較為寬裕，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)有較為明確的規(guī)劃，社會(huì)發(fā)育狀況較好，鄉(xiāng)村居民已經(jīng)享有較好的基本公共服務(wù)，使得這些地區(qū)有可能率先試行政府購買公共服務(wù)活動(dòng)，并為其他地區(qū)積累參考經(jīng)驗(yàn)。接下來，以上海市松江區(qū)為例，分析東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村推行政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

(一)松江區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與農(nóng)業(yè)人口數(shù)量變動(dòng)

在20世紀(jì)80年代之前，松江還是上海西南遠(yuǎn)郊的一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣(表1)。自90年代初以來，以松江工業(yè)區(qū)開發(fā)建設(shè)為標(biāo)志，松江區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)為主體的產(chǎn)糧大縣到以先進(jìn)制造業(yè)為主體的工業(yè)大區(qū)的跨躍式變化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年松江全區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到3 671億元，工業(yè)總產(chǎn)值和出口創(chuàng)匯分別占到全市的七分之一和五分之一，①松江區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)．松江經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和加大投資力度的若干思考(內(nèi)部資料)．2009-05。一、二、三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值比例為1∶69．6∶29．4，松江區(qū)已發(fā)展成為上海市的工業(yè)強(qiáng)區(qū)，基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，一產(chǎn)進(jìn)入發(fā)展都市農(nóng)業(yè)階段。

表1 1949—1988年松江縣工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值統(tǒng)計(jì)(不變價(jià))［35］ 單位:萬元

松江的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)提供了較為充足的空間。隨著松江區(qū)城市化步伐加快及上海市“三個(gè)集中”(農(nóng)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營集中，工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)民居民向城鎮(zhèn)集中)戰(zhàn)略的實(shí)施，松江區(qū)戶籍人口中農(nóng)業(yè)戶籍人員比例急劇減少，其比重已經(jīng)從2001年的62．8%下降為2008年的20．2%，目前全區(qū)真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力僅6 000余人(表2)。

表2 松江戶籍人口中農(nóng)業(yè)人口情況

為促進(jìn)現(xiàn)代傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，松江區(qū)政府采取系統(tǒng)措施，積極培育扶持農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、組織化發(fā)展。2009年全區(qū)家庭農(nóng)場(chǎng)已發(fā)展到745戶，經(jīng)營面積約6 893．3公頃(10．34萬畝)，占總播種面積的64．7%［37］。其中，“6．66公頃以上糧食家庭農(nóng)場(chǎng)597戶、經(jīng)營面積6 033．3公頃、占水稻種植面積的60%［38］?！蓖恋氐募幸?guī)模經(jīng)營改變了農(nóng)戶分散、小而全的耕作模式，促使大量農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)轉(zhuǎn)崗，增加了農(nóng)村居民的收入水平(表3)。

表3 2005年與2010年松江區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入構(gòu)成［39］

(二)公共財(cái)政投入與新農(nóng)村建設(shè)

松江區(qū)工業(yè)化的發(fā)展既壯大了地方財(cái)政，又減少了農(nóng)村戶籍人口，使得地方政府能夠比較從容地組織財(cái)力，高標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)。自2006年至2009年，各級(jí)財(cái)政投入松江“三農(nóng)”資金總額達(dá)694 414萬元(表4)。其中，鎮(zhèn)、區(qū)級(jí)財(cái)政投入占到財(cái)政投入的絕大多數(shù)。以2009年為例，全區(qū)各級(jí)財(cái)政投入“三農(nóng)”資金總額達(dá)237 403萬元，鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政投入為127 942萬元，占53．9%;區(qū)級(jí)為88 676萬元，占37．4%;市級(jí)為17 418萬元，占7．3%;中央級(jí)3 367萬元，占1．4%。

表4 松江區(qū)2006—2009年財(cái)政投入“三農(nóng)”資金總量［40］

2009年財(cái)政投入“三農(nóng)”資金237 403萬元，農(nóng)村戶籍人口人均受益2．28萬元。其中，投入農(nóng)業(yè)方面的資金38 786萬元，投入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)121 851元，投入農(nóng)民增收、就業(yè)、保障等方面的資金76 766萬元。投入農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)的資金，在橋梁建設(shè)、危橋改造、村村通道路、自來水改造、公共交通等方面的投入為14 382萬元，鎮(zhèn)域公交實(shí)現(xiàn)全覆蓋，村級(jí)公交覆蓋率達(dá)到93%;在河道整治、農(nóng)村垃圾處理、農(nóng)村污水處理、創(chuàng)建國家衛(wèi)生鎮(zhèn)和市容達(dá)標(biāo)方面投入為31 471萬元，完成農(nóng)村生活污水治理2 015戶;在農(nóng)村科、教、文、衛(wèi)方面的投入為45 085萬元，實(shí)現(xiàn)村級(jí)文體設(shè)施全覆蓋;在社區(qū)為農(nóng)服務(wù)站建設(shè)、村級(jí)標(biāo)準(zhǔn)衛(wèi)生室建設(shè)、新農(nóng)村專項(xiàng)補(bǔ)貼等方面投入為5 644萬元，全區(qū)建成69個(gè)村級(jí)社區(qū)事務(wù)代理室;在郊區(qū)自然村落改造、扶持經(jīng)濟(jì)薄弱村、扶持村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對(duì)行政村運(yùn)作轉(zhuǎn)移支付等方面的投入為8 281萬元;投入農(nóng)民增收、就業(yè)、保障等方面的資金，在“千百人、萬百人”就業(yè)項(xiàng)目、安置“40 50”人員、就業(yè)安置、就業(yè)培訓(xùn)方面的投入為12 978萬元，農(nóng)村居民非農(nóng)就業(yè)率達(dá)96．6%;在農(nóng)民養(yǎng)老金、農(nóng)村低保、困難補(bǔ)助、農(nóng)村民政優(yōu)撫補(bǔ)貼等方面的投入為35 621萬元，共新增5 248名失地農(nóng)民落實(shí)鎮(zhèn)保，實(shí)現(xiàn)3 549名務(wù)工農(nóng)民農(nóng)保轉(zhuǎn)鎮(zhèn)保，新增農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老1 888人，農(nóng)保養(yǎng)老金水平由人均每月303元提高到383元，征地養(yǎng)老由每月530元提高到600元;全區(qū)在農(nóng)村合作醫(yī)療、對(duì)鄉(xiāng)村醫(yī)生補(bǔ)助等醫(yī)療衛(wèi)生方面的投入為5 972萬元，農(nóng)村醫(yī)療保障水平不斷提高。［40］大量的財(cái)政資金投入，保證松江區(qū)新農(nóng)村建設(shè)取得驕人成績(jī)。目前，在松江區(qū)各行政村，商場(chǎng)、超市、衛(wèi)生院、圖書館、活動(dòng)室等一應(yīng)俱全，農(nóng)村居民的生活已初具城市社區(qū)生活的雛形。

(三)松江區(qū)“六小工程”與政府購買公共服務(wù)實(shí)踐

為改善農(nóng)村社區(qū)基本公共服務(wù)供給狀況，讓村民們像城里人一樣享受到方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、廉價(jià)的公共服務(wù)，松江區(qū)在新農(nóng)村建設(shè)中全面推行“六小工程”，把公共服務(wù)“配送”到村頭。所謂“六小工程”是指:“小超市”、“小戲臺(tái)”、“小藥箱”、“小學(xué)校”、“小窗口”、“小交通”等。［41］

“小超市”:在每個(gè)村建設(shè)1～2家“小超市”，政府負(fù)責(zé)超市場(chǎng)地建設(shè)，對(duì)社會(huì)優(yōu)惠招租經(jīng)營，做到統(tǒng)一配送、統(tǒng)一形象、統(tǒng)一售價(jià)、統(tǒng)一營銷、統(tǒng)一管理。在具體經(jīng)營方面，實(shí)施能進(jìn)能出的個(gè)人承包競(jìng)爭(zhēng)淘汰機(jī)制，政府在辦證、場(chǎng)所、稅費(fèi)等方面加大扶持力度。

“小學(xué)?！?以鎮(zhèn)社區(qū)學(xué)校為龍頭，充分利用各村村民活動(dòng)室的空間，加強(qiáng)村民學(xué)校建設(shè)。村民學(xué)校重點(diǎn)傳授專業(yè)技術(shù)，提高農(nóng)民從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的能力，在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營能力和就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力，使“小學(xué)?！背蔀楸Ｕ险呱锨橄逻_(dá)的宣傳基地，方便農(nóng)民不出村，就可接受各種教育、培訓(xùn)。同時(shí)，區(qū)、鎮(zhèn)政府還重視整合郊區(qū)農(nóng)村教育培訓(xùn)資源，形成多層次的正規(guī)教育、職業(yè)教育、社區(qū)教育、專業(yè)教育并存的教育培訓(xùn)系統(tǒng)，通過政府購買培訓(xùn)機(jī)構(gòu)服務(wù)的形式，有計(jì)劃、有步驟、有針對(duì)性地開展實(shí)用性人才培養(yǎng)，著力提高農(nóng)民的市場(chǎng)就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力。

“小窗口”:把鎮(zhèn)社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心的前臺(tái)受理咨詢功能延伸到村，依托各村(居)現(xiàn)有條件，建立村(居)社區(qū)工作站，開設(shè)基層事務(wù)受理窗口。通過統(tǒng)一窗口樣式、統(tǒng)一工作運(yùn)行、統(tǒng)一受理程序、統(tǒng)一服務(wù)內(nèi)容、統(tǒng)一考核評(píng)估，規(guī)范運(yùn)行，形成“一口受理，資源整合，上下聯(lián)動(dòng)，效應(yīng)拓展”的工作模式，承接村(居)委為社區(qū)群眾提供公共服務(wù)。站長(zhǎng)由村(居)委會(huì)主任兼，“窗口”負(fù)責(zé)人和服務(wù)隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)由副主任兼。做到農(nóng)民不出村，就能到村里設(shè)置的服務(wù)窗口辦理社會(huì)救助、勞動(dòng)就業(yè)、計(jì)劃生育、醫(yī)療衛(wèi)生等各項(xiàng)事務(wù)。

“小交通”:全區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃，設(shè)置公交線路，采取財(cái)政補(bǔ)貼的方式使公共交通到農(nóng)村居民家門口，方便村民出行，縮短農(nóng)村居民的物理、心理雙重距離。

“小戲臺(tái)”:統(tǒng)一要求各村建設(shè)小戲臺(tái)，作為群眾日常文藝表演和觀看文藝演出的舞臺(tái)。在鼓勵(lì)支持群眾性文藝活動(dòng)的同時(shí)，區(qū)、鎮(zhèn)積極向小戲臺(tái)輸送文藝節(jié)目，豐富“小戲臺(tái)”的內(nèi)容資源，確保村村建有“小戲臺(tái)”，月月都有“小節(jié)目”。

“小藥箱”:所謂的“小藥箱”工程，就是加快村中心衛(wèi)生室建設(shè)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村醫(yī)生隊(duì)伍建設(shè)。要求做到只要病人有需要，鄉(xiāng)村醫(yī)生隨叫隨到，保證村民“小毛小病”不出村。同時(shí)做到“三個(gè)有”，即隊(duì)伍上后繼有人，管理上規(guī)范有序，資源上支撐有力。

“六小工程”在村莊層面付諸實(shí)施，提高了農(nóng)村社區(qū)基本公共服務(wù)的供給水平，而且可以發(fā)現(xiàn)，合同出租、公私合作、使用者付費(fèi)和補(bǔ)貼制度等已經(jīng)成為政府經(jīng)常使用的購買公共服務(wù)形式。

從目前情況看，上海市與松江區(qū)政府不僅有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的政策要求，而且有比較充分的財(cái)力去實(shí)現(xiàn)“全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的目標(biāo)，松江區(qū)政府甚至在《上海市松江區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》中提出要“努力成為上海城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的先行區(qū)”。這使得松江區(qū)在新農(nóng)村建設(shè)中推行政府購買公共服務(wù)具備了政策與財(cái)政基礎(chǔ)。另外，雖然松江區(qū)的政府購買公共服務(wù)活動(dòng)尚處在探索和認(rèn)識(shí)之中，但在政府機(jī)關(guān)中已經(jīng)形成重視政府購買公共服務(wù)的氛圍，不少政府機(jī)關(guān)的“十二五規(guī)劃”中都有政府購買公共服務(wù)的內(nèi)容。可以預(yù)計(jì)，在“十二五”期間松江區(qū)的政府購買公共服務(wù)活動(dòng)將有較為迅速的發(fā)展。與上海城市社區(qū)建設(shè)中政府主要購買NGO(或NPO)組織的服務(wù)不同，松江區(qū)“六小工程”提供服務(wù)的載體主要是村委會(huì)、學(xué)校等組織機(jī)構(gòu)。目前，松江區(qū)農(nóng)民的自組織力量還非常薄弱，很多村莊的公益性民間組織幾乎是空白。從調(diào)查情況看，政府現(xiàn)在主要關(guān)心農(nóng)村專業(yè)性、綜合性合作組織的培育，較少考慮農(nóng)村社區(qū)公益性民間組織發(fā)育的問題。在一段時(shí)間內(nèi)，村級(jí)組織仍將是政府購買農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的主要合作伙伴。

四、村域視角:基本公共服務(wù)供需現(xiàn)狀及政府購買服務(wù)的切入點(diǎn)

為進(jìn)一步了解推行政府購買農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的村莊基礎(chǔ)，我們對(duì)地處松江基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)域的葉榭鎮(zhèn)團(tuán)結(jié)村進(jìn)行了深入調(diào)查。團(tuán)結(jié)村地處葉榭鎮(zhèn)政府駐地，2009年全村共有41個(gè)村民小組，1 586戶家庭，戶籍人口5 211人，登記外來人口4 155人。①團(tuán)結(jié)村村委會(huì)．團(tuán)結(jié)村2009年人口計(jì)劃生育工作總結(jié)(內(nèi)部文件)，2010-01。2008年年末有耕田349公頃，水產(chǎn)養(yǎng)殖面積13公頃。［42］1142009年工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值8 300萬元，其中工業(yè)產(chǎn)值6 000萬元，農(nóng)副業(yè)1 790萬元，其他收入300萬元，村可支配收入210萬元。①團(tuán)結(jié)村村委會(huì)．團(tuán)結(jié)村2009年度社會(huì)事業(yè)工作總結(jié)(內(nèi)部文件)，2010-01。(團(tuán)結(jié)村村委會(huì)b，2010)通過幾年的努力，團(tuán)結(jié)村建立了村級(jí)聯(lián)防隊(duì)、衛(wèi)生保潔隊(duì)、便民服務(wù)隊(duì)等11支隊(duì)伍，形成了一套具有可操作性、有效性、長(zhǎng)效性的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)工作機(jī)制，曾獲得市文明村、市整潔村、市調(diào)解先進(jìn)集體、市農(nóng)口級(jí)文明村等榮譽(yù)。

田野調(diào)查采取問卷調(diào)查、訪談?wù){(diào)查和文獻(xiàn)調(diào)查相結(jié)合的形式。問卷調(diào)查采取偶遇抽樣的方法，共發(fā)放問卷140份，回收有效問卷123份。其中，男性受訪者占63．8%，女性占36．2%。因?yàn)檎{(diào)查時(shí)間非周末休息日，受訪者以中老年村民居多，年齡在30～59歲間的受訪者占75．2%。受訪者的職業(yè)以“在企業(yè)上班”最多，占31．71%，其次是“兼業(yè)(務(wù)農(nóng)或打工)”占20．3%，第三位是“務(wù)農(nóng)”占18．7%，“村干部”占2．4%。

對(duì)于目前的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，被訪者的滿意度調(diào)查情況見表5。分別給選項(xiàng)自“很不滿意”到“很滿意”賦值1分，2分，3分，4分，5分，各選題平均得分3．45分。說明村民對(duì)社區(qū)基本公共服務(wù)的總體評(píng)價(jià)較高，特別是對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)、治安、環(huán)境衛(wèi)生、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保障等滿意度較高。在傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)，養(yǎng)老、醫(yī)療等基本上是農(nóng)民自己負(fù)責(zé)的事情，現(xiàn)在由政府與村集體組織給居民提供養(yǎng)老與醫(yī)療保障，村民自心底感激。比較而言，村民對(duì)教育培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)的滿意度較低。

表5 村民對(duì)社區(qū)建設(shè)內(nèi)容的滿意度

目前，團(tuán)結(jié)村社區(qū)基本公共服務(wù)的供給責(zé)任主要由村級(jí)組織承擔(dān)。對(duì)于村干部履行職責(zé)及村莊民主治理狀況見表6。村民對(duì)“村干部為民辦事公平公正”以及“村一事一議”滿意度較高，而對(duì)“群眾對(duì)村干部監(jiān)督”及“村財(cái)務(wù)公開情況”滿意度較低，說明村干部能夠公正地履行職責(zé)，但村莊的民主治理尚不盡如人意。

表6 村民對(duì)村莊民主治理滿意度調(diào)查表

新農(nóng)村建設(shè)是黨和政府在新世紀(jì)推出的解決“三農(nóng)”問題的重要戰(zhàn)略決策。對(duì)于“新農(nóng)村建設(shè)主要靠誰?”選題，“政府”的選率為72．3%，“村兩委”的選率為16．0%，“農(nóng)村居民”的選率為7．6%，“企業(yè)”的選率為1．7%，“民間組織”的選率為0．8%，“其他”的選率為1．7%。這說明，盡管團(tuán)結(jié)村集體組織每年有200多萬元的可支配收入，但村民并不認(rèn)為“村兩委”是改變村莊面貌的決定性力量，而是較為一致選擇“政府”。這反映了上?；鶎诱M織在鄉(xiāng)村治理中具有強(qiáng)勢(shì)地位的現(xiàn)實(shí)。

結(jié)合團(tuán)結(jié)村基本公共服務(wù)的供需現(xiàn)狀，以及農(nóng)村社區(qū)基本公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新的發(fā)展方向，筆者認(rèn)為如下領(lǐng)域可以成為政府購買農(nóng)村社區(qū)基本公共服務(wù)的切入點(diǎn):

1．社區(qū)保潔

團(tuán)結(jié)村的集中保潔制度大概自2002年開始，由村委會(huì)聘請(qǐng)一定數(shù)量的自謀職業(yè)能力較弱的本村村民做保潔員，實(shí)行垃圾不落地管理，所需費(fèi)用實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼制度。目前存在的問題是:(1)保潔設(shè)施成本高，村級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)較重;(2)保潔員工資偏低(月工資600元)，工作壓力大;(3)因?yàn)橛惺烊岁P(guān)系，存在管理不方便的情況;(4)村民與村集體之間會(huì)因?yàn)槔啊⒗康倪x址等問題發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)。訪談的村干部認(rèn)為，如果由保潔公司統(tǒng)一管理保潔設(shè)施，統(tǒng)一培訓(xùn)、考核、管理保潔人員，遇到糾紛由保潔公司處理，村委會(huì)可以從繁瑣的保潔日常工作中擺脫出來，重點(diǎn)做好對(duì)保潔工作的監(jiān)督、檢查等。

2．社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)

松江區(qū)已經(jīng)全面推行社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，由村委會(huì)安排工作人員對(duì)符合標(biāo)準(zhǔn)的居家老人上門提供做飯、洗衣、擦背、聊天等服務(wù)，市財(cái)政支出相關(guān)費(fèi)用。目前存在的問題是:(1)村民對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的需求量很大，按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)享受居家養(yǎng)老服務(wù)的名額供不應(yīng)求;(2)確定享受居家養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象的工作難度大，實(shí)際操作有困難。訪談的村干部認(rèn)為，如果由政府購買專業(yè)機(jī)構(gòu)提供居家養(yǎng)老服務(wù)，并負(fù)責(zé)居家養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象的審核，村委會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督考核，不僅可以提高公共政策執(zhí)行的透明度，還可以提高養(yǎng)老服務(wù)水平，改善干群關(guān)系。

3．社區(qū)教育培訓(xùn)

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，一個(gè)很重要的任務(wù)就是要加強(qiáng)農(nóng)民培訓(xùn)，提高農(nóng)民素質(zhì)，培養(yǎng)有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營的新型農(nóng)民。松江區(qū)已經(jīng)開始探索以鎮(zhèn)社區(qū)學(xué)校為龍頭，基層村民學(xué)校為成員的集團(tuán)化聯(lián)合辦校模式，由政府購買專業(yè)組織機(jī)構(gòu)的教育服務(wù)培訓(xùn)農(nóng)村社區(qū)居民。村民學(xué)校重點(diǎn)傳授專業(yè)技術(shù)，提高農(nóng)民從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的能力，提高農(nóng)民在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營能力和就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力，滿足村民的學(xué)習(xí)需求。團(tuán)結(jié)村被調(diào)查村民對(duì)教育培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)的滿意度較低，說明村民對(duì)就業(yè)培訓(xùn)有更高的要求。政府及村級(jí)組織應(yīng)該聽取群眾意見，購買更適當(dāng)?shù)慕逃?wù)，以提高教育培訓(xùn)的效果。

4．外來人口管理與服務(wù)

目前，大量的外來人口工作、租住在松江農(nóng)村，給當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境衛(wèi)生、治安、計(jì)劃生育等工作帶來很大壓力。對(duì)于數(shù)量龐大的外來人口，需要從根本上關(guān)注他們的生活需求，給予他們適當(dāng)?shù)墓ぷ骷寄芘嘤?xùn)，使之成為遵紀(jì)守法的公民和建設(shè)者。但僅由村干部負(fù)責(zé)外來人口的管理工作是不夠的。接受訪談的村干部認(rèn)為，如果政府購買專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的服務(wù)介入外來人口的管理與服務(wù)，對(duì)于促進(jìn)社區(qū)和諧，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展意義重大。

5．中介機(jī)構(gòu)的評(píng)估鑒定服務(wù)

隨著國家對(duì)農(nóng)村居民的扶助、救助政策越來越多，越來越多的“利益”被投放到村莊社區(qū)，村集體承擔(dān)確定“享受利益”對(duì)象的任務(wù)也越來越多，這把村干部放到與村民利益紛爭(zhēng)的風(fēng)口浪尖上，在一定程度上激化了干群關(guān)系，不利于和諧村莊建設(shè)。訪談的村干部認(rèn)為，如果由政府購買專業(yè)評(píng)估咨詢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)如特困戶的評(píng)估、居家養(yǎng)老人員的選擇、醫(yī)保服務(wù)質(zhì)量的鑒定等工作，不僅可以提高相關(guān)工作的專業(yè)水準(zhǔn)，而且可以把村級(jí)組織從與村民的利益沖突中解脫出來。

團(tuán)結(jié)村基本公共服務(wù)的供需狀況說明，農(nóng)村社區(qū)基本公共服務(wù)已經(jīng)發(fā)展到供給機(jī)制轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一方面，隨著社會(huì)發(fā)展，農(nóng)村居民對(duì)公共服務(wù)的內(nèi)容與質(zhì)量的要求日益提高，而各級(jí)政府與村級(jí)組織也有改善農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給狀況的動(dòng)力;另一方面，目前延續(xù)的由上級(jí)政府定任務(wù)、撥款項(xiàng)，由村級(jí)組織具體承辦的公共服務(wù)供給模式已經(jīng)愈益不適應(yīng)日新月異的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，表現(xiàn)在村級(jí)組織缺乏專業(yè)資質(zhì)難以提供高水平服務(wù)，農(nóng)村新型利益沖突激增，村莊治理體制轉(zhuǎn)型緩慢等方面。與農(nóng)村社區(qū)治理中的諸多困境相比，政府購買公共服務(wù)顯示出較強(qiáng)的綜合功能和廣闊發(fā)展空間;但是，目前農(nóng)村干部群眾對(duì)政府購買公共服務(wù)還缺乏認(rèn)識(shí)，政府購買農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)工作需要系統(tǒng)化、規(guī)范化和制度化。

五、政府購買農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的特征

在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中推行政府購買基本公共服務(wù)，客觀上是城市基本公共服務(wù)供給模式向農(nóng)村的延伸。通過與城市社區(qū)中政府購買公共服務(wù)活動(dòng)的比較，可以更深入理解政府購買農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的特征。

(一)城鄉(xiāng)社區(qū)政府購買公共服務(wù)的不同點(diǎn)

1．時(shí)間先后不同

經(jīng)過10年左右的探索實(shí)踐，城市中的政府購買公共服務(wù)已經(jīng)具有一定的基礎(chǔ)，正在向精致化、系統(tǒng)化邁進(jìn);而農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的政府購買公共服務(wù)才剛剛起步。但有了城市的標(biāo)桿作用，政府購買農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)有可能實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

2．購買內(nèi)容不同

雖然城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)中的政府購買公共服務(wù)在教育、醫(yī)療、治安、居家養(yǎng)老、環(huán)境衛(wèi)生等方面有基本相同的使命，但城市基于多年的探索實(shí)踐，其購買內(nèi)容更具多樣化特征，單從社區(qū)養(yǎng)老來看，就包括居家服務(wù)、優(yōu)惠午餐、日間托養(yǎng)、家政服務(wù)、旅游休閑、身體康復(fù)、老年教育、督導(dǎo)評(píng)估等內(nèi)容，其服務(wù)的形式也從菜單式服務(wù)向點(diǎn)單式服務(wù)邁進(jìn)。與城市相比，農(nóng)村剛剛在居家養(yǎng)老、農(nóng)民培訓(xùn)、環(huán)境衛(wèi)生等領(lǐng)域試點(diǎn)。

3．社區(qū)成員構(gòu)成不同

社區(qū)建設(shè)需要社區(qū)成員的多元參與。社區(qū)成員構(gòu)成越多元，意味著社區(qū)治理可資利用的資源越豐富。城市社區(qū)構(gòu)成單位不僅包括各階層的居民，還往往包括數(shù)量龐大、種類繁多的屬地企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體組織等。農(nóng)村社區(qū)成員的構(gòu)成則比較單一。

4．公益性民間組織發(fā)展情況不同

社區(qū)民間組織的數(shù)量、種類及發(fā)育質(zhì)量關(guān)系政府購買公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的形成以及購買服務(wù)的質(zhì)量。從現(xiàn)在的情況看，城市社區(qū)中的民間組織在數(shù)量、種類、規(guī)模等方面雖然有待進(jìn)一步發(fā)展，但已基本具備開展政府購買公共服務(wù)的條件，甚至于街道需要成立社區(qū)民間組織服務(wù)中心統(tǒng)一對(duì)民間組織的服務(wù)與管理。與城市相比，農(nóng)村社區(qū)中的公益性民間組織寥若晨星，在不少社區(qū)還是空白狀態(tài)，缺乏政府購買公共服務(wù)得以開展的基本條件。

5．村委會(huì)與居委會(huì)在政府購買公共服務(wù)中的作用不同

在城市社區(qū)建設(shè)中，街道成立“社區(qū)民間組織服務(wù)中心”，集中對(duì)社會(huì)團(tuán)體、組織機(jī)構(gòu)的管理與服務(wù)，把相當(dāng)一部分原來居委會(huì)承擔(dān)的工作轉(zhuǎn)移到服務(wù)中心，使居委會(huì)的角色與功能向居民自治組織回歸;而在農(nóng)村，因?yàn)闆]有民間組織可資利用，政府提供的惠民便民公共服務(wù)幾乎均需通過村委會(huì)落實(shí)到居民。隨著這些項(xiàng)目數(shù)量越來越多，村委會(huì)已不堪重負(fù)。

(二)政府購買公共服務(wù)中村委會(huì)的作用

在城市社區(qū)建設(shè)中，通過設(shè)立街道駐社區(qū)工作站和民間組織服務(wù)中心等機(jī)構(gòu)，逐步把原來由居委會(huì)承擔(dān)的部分公共管理職能剝離出來，回歸居委會(huì)的社區(qū)居民自我教育、自我管理、自我服務(wù)的自治組織性質(zhì)。大規(guī)模的政府購買公共服務(wù)活動(dòng)開展并沒有加重居委會(huì)的工作負(fù)擔(dān)，相反城市已經(jīng)初步形成居委會(huì)、社區(qū)工作站、民間組織服務(wù)中心等分工協(xié)作，共同參與的社區(qū)多元治理格局。在農(nóng)村社區(qū)，村委會(huì)是法定的村民自治組織，實(shí)際上卻成為鎮(zhèn)政府在農(nóng)村的準(zhǔn)行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)。隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的長(zhǎng)期穩(wěn)定、村辦企業(yè)民營化等發(fā)展，上海遠(yuǎn)郊農(nóng)村社區(qū)的生產(chǎn)功能逐漸式微，村委會(huì)的公共服務(wù)功能日益強(qiáng)化。在目前情況下，農(nóng)村社區(qū)還不具備可以替代村委履行公共服務(wù)職能的組織或單位，政府在農(nóng)村社區(qū)推行的各項(xiàng)公共服務(wù)和提供高農(nóng)民社會(huì)福利的各項(xiàng)工作都?jí)涸诖逦瘯?huì)的肩上。在政府惠農(nóng)措施密集出臺(tái)的今天，村委會(huì)不管是在精力還是專業(yè)技能方面都已經(jīng)不堪重負(fù)。因此，在發(fā)揮村委會(huì)在農(nóng)村社區(qū)治理中核心作用的同時(shí)，借鑒城市社區(qū)政府購買公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)民間組織的發(fā)育，逐步把村委會(huì)承擔(dān)的一些社會(huì)管理職能剝離民間組織，把村委會(huì)的工作回歸到村民自治以及對(duì)民間組織的指導(dǎo)監(jiān)督，營造農(nóng)村社區(qū)多元治理的格局，已顯得非常迫切。

(三)鄉(xiāng)村公益性民間組織的培育

在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，公益性民間組織的發(fā)展需要立足自身基礎(chǔ)條件，借鑒城市社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)充分利用大都市對(duì)郊區(qū)的擴(kuò)散效應(yīng)。概括地講，農(nóng)村社區(qū)公益性民間組織的發(fā)展主要有三條途徑:

1．挖掘農(nóng)村社區(qū)既有組織資源，使傳統(tǒng)組織資源在社區(qū)建設(shè)中煥發(fā)生機(jī)

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)需要大量的涉及方方面面的公益性民間組織，其中絕大多數(shù)應(yīng)該是扎根鄉(xiāng)土的民間組織。如果在較短時(shí)間內(nèi)完全白手起家成立數(shù)量眾多的民間組織，操作難度大，成本太高，所以，充分挖掘社區(qū)既有組織資源的潛力顯得尤為必要。農(nóng)村社區(qū)既有組織資源除了村黨支部與村委會(huì)之外，還有村共青團(tuán)、婦聯(lián)、計(jì)生協(xié)會(huì)、民兵連、調(diào)解委員會(huì)、治保會(huì)等群團(tuán)組織，有老年協(xié)會(huì)、殘疾人協(xié)會(huì)、紅白理事會(huì)、科普協(xié)會(huì)等社區(qū)性民間組織以及近年來新成立的各種專業(yè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)組織。另外，在村公共事務(wù)受理中心下面還設(shè)有各種服務(wù)隊(duì)伍，包括人民調(diào)解服務(wù)隊(duì)伍、治安協(xié)管隊(duì)伍、計(jì)劃生育隊(duì)伍、環(huán)境衛(wèi)生隊(duì)伍、水電維修隊(duì)伍、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)隊(duì)伍、為老服務(wù)隊(duì)伍、助殘幫困服務(wù)隊(duì)伍、就業(yè)援助服務(wù)隊(duì)伍、醫(yī)療服務(wù)隊(duì)伍、文化體育志愿隊(duì)伍、社會(huì)資源信息隊(duì)伍等。經(jīng)過適當(dāng)改造，這些組織或隊(duì)伍都有可能發(fā)展成為公益性民間組織體系的組成部分。

2．各區(qū)、鎮(zhèn)主導(dǎo)成立一些覆蓋區(qū)域或鎮(zhèn)域的公益性民間組織

在城市社區(qū)建設(shè)中，區(qū)、街政府基于對(duì)我國社會(huì)發(fā)展方向的認(rèn)識(shí)，主動(dòng)培育社會(huì)組織，為社會(huì)組織的成長(zhǎng)提供多方面的支持，直至組建民間組織服務(wù)中心，促進(jìn)了社會(huì)組織體系的發(fā)展壯大，取得了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，也需要業(yè)務(wù)范圍覆蓋區(qū)域或鎮(zhèn)域的公益性社會(huì)組織。對(duì)于這樣的社會(huì)組織，可以借鑒城市經(jīng)驗(yàn)，由鎮(zhèn)政府主導(dǎo)培育，對(duì)其成立、運(yùn)行所需的資金、辦公場(chǎng)所、員工報(bào)酬、業(yè)務(wù)等提供一定的支持，扶持這些組織成長(zhǎng)。也可以在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候成立“民間組織服務(wù)中心”，使之成為溝通政府與民間組織的橋梁。

3．城市公益性民間組織業(yè)務(wù)范圍向農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)散

從農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的角度看，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的供給僅靠土生土長(zhǎng)的地方民間組織是不夠的。地方民間組織盡管具有熟悉地方社會(huì)的優(yōu)勢(shì)，但其不管是在人力資源還是在經(jīng)營理念、服務(wù)技巧等方面，與中心城區(qū)的民間組織都有較大差距。特別是隨著人們生活水平的提高，農(nóng)村社區(qū)居民對(duì)于專業(yè)性較強(qiáng)的公共服務(wù)的需求會(huì)日益增多，更加需要專業(yè)性強(qiáng)的民間組織介入。從地方政府的角度看，引進(jìn)中心城區(qū)發(fā)育成熟、經(jīng)驗(yàn)豐富的民間組織，可以較快地營造政府購買公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，有效提高農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的供給質(zhì)量，同時(shí)城區(qū)民間組織作為一個(gè)樣板可供地方民間組織學(xué)習(xí)，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)民間組織成長(zhǎng)。所以，政府需要出臺(tái)一系列的鼓勵(lì)政策，引導(dǎo)那些發(fā)展成熟、經(jīng)驗(yàn)豐富、誠實(shí)守信、樂于為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)出力的民間組織將其業(yè)務(wù)范圍向農(nóng)村擴(kuò)展。地方政府要拿出招商引資的熱情招納城區(qū)公益性民間組織進(jìn)農(nóng)村社區(qū)，并為其開展業(yè)務(wù)提供支持。

六、結(jié)語

總之，政府購買公共服務(wù)主要集中在城市社區(qū)，很多人認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)不具備實(shí)施政府購買公共服務(wù)的條件。本研究結(jié)果表明，在農(nóng)村社區(qū)推行政府購買公共服務(wù)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，乃至鄉(xiāng)村治理體制改革的客觀要求。農(nóng)村的環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)治安、居家養(yǎng)老、民事調(diào)解、便民服務(wù)等領(lǐng)域都有實(shí)施政府購買公共服務(wù)的空間。但是，與城市社區(qū)主要是生活單位不同，農(nóng)村社區(qū)還是生產(chǎn)單位，而且農(nóng)村社區(qū)成員的構(gòu)成結(jié)構(gòu)與城市社區(qū)有顯著不同，這決定了政府購買農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)有自身特點(diǎn)。通過本研究得到如下啟示:(1)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，農(nóng)村已經(jīng)處在社區(qū)基本公共服務(wù)供給機(jī)制轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，政府購買公共服務(wù)顯示出較強(qiáng)的綜合功能和廣闊的發(fā)展空間。(2)東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村有條件率先推行政府購買公共服務(wù)活動(dòng)。(3)在一定時(shí)期內(nèi)，村政組織是政府購買農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)活動(dòng)的主要合作伙伴，發(fā)揮不可替代的作用。(4)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展政府購買公共服務(wù)需要充分發(fā)揮社區(qū)既有組織資源與城區(qū)民間組織的作用。(5)地方政府有計(jì)劃地扶持助力是促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)公益性民間組織發(fā)展的關(guān)鍵。

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Government Purchases of Basic Public Services in Rural Communities:A Case Study of Songjiang District，Shanghai

Zheng Weidong

Market approach is one of solutions to the supply difficulties of rural public goods．Based on empirical investigation in Songjiang district，Shanghai，this study finds that，with the economic and social development，the rural communities has been through a critical period of transformation of public service provisionmechanism．Meanwhile，the rural communities in eastern developed regions have a good basis to practice government purchase of public services．However，the author also believes the village-level organizationswill be the governments'key partners and play an irreplaceable role in a certain period of time．In order to improve government's purchase of services in rural community，we should make good use of the existing rural community organizations and NPOs in cities．Last butnot least，the local government's promotion is also very important to the development of rural social organizations．

Government purchase of services;Rural community development;Public services

2011-06-08

本文得到中央財(cái)政專項(xiàng)“大都市社區(qū)治理與公共安全專業(yè)能力實(shí)踐基地”、教育部人文社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“政府購買服務(wù)與鄉(xiāng)村治理模式嬗變”(09YZC840014)、上海市教委創(chuàng)新課題項(xiàng)目“政府購買服務(wù)與大都市郊區(qū)鄉(xiāng)村治理研究”(10YS153)資助。作者衷心感謝北京大學(xué)王思斌教授對(duì)本文提出的修改意見，當(dāng)然文責(zé)自負(fù)。

鄭衛(wèi)東，社會(huì)學(xué)博士，華東政法大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院副教授，郵編:201620。

(責(zé)任編輯:連麗霞)