□毛志華

以群眾工作統(tǒng)攬信訪工作構(gòu)建大信訪工作格局

□毛志華

隨著國際旅游島建設(shè)戰(zhàn)略全面實(shí)施，海南正在步入一個(gè)快速發(fā)展期。在這一背景下，人們的生產(chǎn)生活方式、思想觀念將發(fā)生深刻變化，各類利益格局加速調(diào)整，各類社會(huì)矛盾和問題也將相伴而生，信訪工作正面臨著新的挑戰(zhàn)。能否適應(yīng)新的發(fā)展形勢，進(jìn)一步創(chuàng)新信訪工作機(jī)制，改進(jìn)工作方法，提高信訪工作的時(shí)效性、實(shí)效性，直接關(guān)系到國際旅游島建設(shè)能否順利推進(jìn)。

國際旅游島建設(shè)背景下的信訪工作新挑戰(zhàn)

從社會(huì)發(fā)展一般規(guī)律看，海南正處于社會(huì)矛盾多發(fā)期。經(jīng)過建省辦特區(qū)20多年來的發(fā)展實(shí)踐，海南綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力有了質(zhì)的飛躍。據(jù)海南省統(tǒng)計(jì)局預(yù)測，2010年海南人均G D P可望達(dá)到2.37萬元，首次折合超過3000美元。國際經(jīng)驗(yàn)表明，人均G D P 3000美元左右既是一個(gè)國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，又是社會(huì)矛盾凸顯期。與中國總體發(fā)展階段基本相一致，海南社會(huì)發(fā)展開始由生存型階段向發(fā)展型階段跨入，私人產(chǎn)品的嚴(yán)重短缺已成為歷史，人們對(duì)公共產(chǎn)品的需求呈快速增長趨勢，而海南社會(huì)事業(yè)發(fā)展相對(duì)落后，公共產(chǎn)品缺乏嚴(yán)重，人們對(duì)政府的期望與現(xiàn)實(shí)有巨大反差，易于激發(fā)社會(huì)矛盾。

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、社會(huì)秩序的加快調(diào)整、體制機(jī)制的改革深化，一些深層次矛盾進(jìn)一步暴露。海南作為全國最年輕的省份和最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，建省初期的“大膽探索”雖然在不少方面引領(lǐng)了中國先河，但是也在很多方面留下了不少矛盾隱患。省委書記衛(wèi)留成同志曾深刻地指出：當(dāng)初在市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)育還很不完善的情況下過早、過多地把土地等重要生產(chǎn)要素交給了市場，造成了政府主導(dǎo)力弱化，大量的土地糾紛、產(chǎn)權(quán)糾紛不斷，成為社會(huì)矛盾的重災(zāi)領(lǐng)域。當(dāng)前，隨著海南發(fā)展步伐的加快，由土地問題引發(fā)矛盾必然進(jìn)一步顯現(xiàn)、甚至加劇。隨著海南農(nóng)墾改革等重大改革的不斷深化，利益調(diào)整步伐加大，人們的價(jià)值觀念也更趨多元化，社會(huì)管理正面臨更為艱巨的任務(wù)。

特別是國際旅游島建設(shè)戰(zhàn)略的全面實(shí)施，對(duì)社會(huì)管理帶來一些新的問題：基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)將明顯增多，由此帶來的征地、拆遷、失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活保障、開發(fā)商與當(dāng)?shù)厝罕姷睦娌┺牡鹊?，將明顯增多；海南在國內(nèi)、國際上的知名度明顯提升，一些小的社會(huì)矛盾和問題很容易引發(fā)成大問題，社會(huì)影響面會(huì)更廣、更深；外地來海南旅游度假、購房定居的人口將逐年增多，對(duì)社會(huì)管理提出了一系列新的課題；城市化進(jìn)程有望加快，隨之城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、不同社會(huì)群眾團(tuán)體之間的矛盾將可能加??；政府服務(wù)、社會(huì)建設(shè)、旅游管理服務(wù)正加快與國際接軌，這將在提升社會(huì)整體文明的同時(shí)，也將帶來一些不同文化、理念，引發(fā)新的社會(huì)矛盾和問題。

伴隨海南步入加快發(fā)展的新時(shí)期，信訪工作正呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)：

1、信訪工作對(duì)象趨于多元化。國際旅游島建設(shè)戰(zhàn)略實(shí)施后，外來人員來信來訪的現(xiàn)象逐漸增多。如2010年2月份，北京、上海、四川、重慶、湖南、湖北等省市30余名購房者到省政府上訪，游客針對(duì)旅游環(huán)境的“四黑”問題的投訴等。隨著海南國際化程度的提高，來海南游玩購物的國際游客會(huì)越來越多，可能會(huì)出現(xiàn)國際來信來訪。海南信訪工作對(duì)象已超出了本地居民的范疇，范圍延伸到了全國，甚至世界其他各地居民。同時(shí)參與上訪的人員職業(yè)結(jié)構(gòu)從過去的以普通群眾和干部為主擴(kuò)大到了現(xiàn)在的各行各業(yè)人員。

2、信訪工作內(nèi)容趨于復(fù)雜化。土地水利、林業(yè)問題歷年是海南省群眾信訪反映的熱點(diǎn)問題之一，隨著國際旅游島建設(shè)的推進(jìn)，加重了這類問題的復(fù)雜性，尤其土地糾紛問題更加突出。過去由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，土地隱形價(jià)值沒有顯現(xiàn)，國際旅游島建設(shè)帶來土地價(jià)值快速上漲，一些歷史的權(quán)屬糾紛，違規(guī)征用、租用，征地補(bǔ)償款過低等問題開始凸顯，失地農(nóng)民維護(hù)自身利益訴求強(qiáng)烈。2010年上半年這類信訪6997件（人）次，占信訪總量的21.5%隨著城市建設(shè)加快，城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)，社會(huì)分配、勞動(dòng)社保、教育公平等問題呈現(xiàn)多發(fā)性態(tài)勢。

3、信訪方式趨于多元化。由于信息化程度高，溝通方便，上訪組織化趨勢明顯增強(qiáng)，信訪方式早已不在單純局限于個(gè)人的來信來訪，聯(lián)名信、匿名信、越級(jí)上訪集體上訪的現(xiàn)象明顯增多。如2009年海南省集體上訪1843批46121人次，批次和人次分別同比上升6.9%和21.3%。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)現(xiàn)代通信業(yè)的發(fā)展，網(wǎng)上信訪發(fā)展比較快，2009年網(wǎng)上信訪2030件次，同比增長85.8%；2010年上半年網(wǎng)上信訪與省長信箱信訪量3674件次，占省級(jí)來信總量的62.6%，同比上升410%。

4、群眾的維權(quán)意識(shí)明顯增強(qiáng)，信訪的形式已逐步從“申冤型”上訪向“維權(quán)型”上訪轉(zhuǎn)變。這一類信訪問題明顯增多，以至于有些群眾反映的問題，接訪人員對(duì)相關(guān)政策法規(guī)的理解把握水平還不及信訪群眾。經(jīng)濟(jì)利益訴求與權(quán)益訴求相互交織、合理要求與不合法方式相互交織、多數(shù)人的合理訴求與極少數(shù)人的不合理要求相互交織、群眾自發(fā)行為與一些黑惡勢力插手操縱相互交織，信訪工作面臨十分復(fù)雜局面，信訪工作任務(wù)繁重而艱巨。

顯然，海南發(fā)展的新形勢，社會(huì)矛盾的新趨勢，信訪對(duì)象、信訪內(nèi)容、信訪方式的新特點(diǎn)，對(duì)信訪工作都提出新的挑戰(zhàn)和要求。

建立以群眾工作統(tǒng)攬信訪工作的新機(jī)制

從本質(zhì)上講，信訪工作是群眾工作的重要組成部分。只有用群眾工作來統(tǒng)攬信訪工作，從解決群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手,從切實(shí)保障和改善民生入手，才能從根本上順應(yīng)海南新的發(fā)展形勢，把信訪工作做好。這就首先需要從組織機(jī)構(gòu)上構(gòu)建“大信訪”工作格局，為“用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作”的思路提供完善的體制機(jī)制保障。

不久前，中央召開用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，中共中央政治局常委、中央政法委書記周永康出席會(huì)議并作重要講話。周永康強(qiáng)調(diào)指出，善于做群眾工作是我們的政治優(yōu)勢，信訪工作是黨的群眾工作的重要組成部分，是送上門來的群眾工作，是最直接、最現(xiàn)實(shí)的群眾工作。許多地方信訪總量下降、信訪問題減少，在很大程度上是重視群眾工作、下功夫做好群眾工作的結(jié)果。要認(rèn)真貫徹胡錦濤總書記在黨的十七屆五中全會(huì)上關(guān)于做好新形勢下群眾工作的重要講話精神，動(dòng)真感情拿硬措施解決信訪突出問題，使信訪工作在更好地服務(wù)群眾中發(fā)揮更大作用，為實(shí)現(xiàn)“十二五”時(shí)期各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。結(jié)合海南新的形勢，破解信訪難題要從以下幾個(gè)方面入手，大膽創(chuàng)新，構(gòu)建新的大信訪工作格局：

1、構(gòu)建各級(jí)黨委群眾工作機(jī)制：各級(jí)黨委設(shè)立群眾工作部門，與政府的專司信訪工作部門（局）合署辦公,“兩塊牌子、一套人馬”，并賦予其解決群眾實(shí)際問題的“硬權(quán)力”。目前，我省各級(jí)信訪工作機(jī)構(gòu)都是同級(jí)政府辦公室內(nèi)設(shè)二級(jí)機(jī)構(gòu)，市縣信訪局局長多數(shù)為副科級(jí)，省直信訪工作機(jī)構(gòu)大多為副處級(jí),規(guī)格低，協(xié)調(diào)能力不足，“小馬拉大車”現(xiàn)象相當(dāng)突出，現(xiàn)實(shí)迫切需要提高信訪部門的權(quán)威和作用,賦予群眾工作（信訪工作）部門與其工作職責(zé)、工作要求和新的形勢任務(wù)相匹配的職能權(quán)限。

2、推行聯(lián)合接訪工作機(jī)制：建設(shè)信訪服務(wù)中心，形成“一站式接待、一條龍服務(wù)、一攬子解決”的聯(lián)合接訪工作機(jī)制。要改變過去“各掃門前雪”的信訪工作方法，深化省聯(lián)席會(huì)議成員單位領(lǐng)導(dǎo)接訪工作機(jī)制，創(chuàng)新信訪工作模式，整合行政資源，以建立“信訪服務(wù)中心”為載體，將省聯(lián)席會(huì)議成員單位等部門都請(qǐng)進(jìn)信訪服務(wù)中心大廳，各部門分別選派得力人員進(jìn)駐大廳開展聯(lián)合接訪工作。派駐接訪大廳干部由接訪大廳統(tǒng)一管理，脫離原崗全日制開展接訪工作，接訪大廳負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)系有關(guān)單位和部門，積極排查矛盾糾紛、化解各類信訪問題。初訪有關(guān)單位和部門的接待人員按照首問責(zé)任對(duì)信訪問題進(jìn)行受理、辦理和答復(fù)。同時(shí)要制定一整套的聯(lián)合接訪工作流程和制度規(guī)范，實(shí)行登記、接訪、調(diào)處、仲裁、復(fù)議、督辦等“一站式”服務(wù)，將信訪部門由“中轉(zhuǎn)站”變成“終點(diǎn)站”，由“單打獨(dú)斗”變?yōu)椤褒R抓共管”。

3、建立信訪問題立體排查機(jī)制：建立高效靈敏的縱向到底、橫向到邊、上下暢通的立體型、全方位排查網(wǎng)絡(luò)。信訪問題的排查是做好信訪工作的基礎(chǔ)。各地各部門要從建立健全信訪問題排查網(wǎng)絡(luò)入手，加大矛盾隱患排查力度，實(shí)現(xiàn)矛盾隱患的無縫排查。堅(jiān)持經(jīng)常排查和集中排查相結(jié)合，全面排查和重點(diǎn)排查相結(jié)合，特別是對(duì)群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，要進(jìn)行重點(diǎn)排查。把信訪工作的重心從事后處理轉(zhuǎn)移到事前排查化解上來，這是做到發(fā)現(xiàn)得早、化解得了、控制得住、處理得好的前提。

4、建立信訪大督查機(jī)制：在信訪局全員督辦機(jī)制和省信訪督查專員工作規(guī)則的基礎(chǔ)上，建立健全信訪督查工作機(jī)制。

一是要建立由黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，信訪部門組織實(shí)施，各職能部門共同參與的信訪督查工作機(jī)制，強(qiáng)化督查督辦權(quán)威，全力促進(jìn)信訪問題的解決。要繼續(xù)加大對(duì)信訪問題特別是重大信訪案件的督查督辦力度，提高督查工作的質(zhì)量和效率，推動(dòng)群眾信訪問題得到妥善落實(shí)。二是要建立信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究制度。對(duì)因工作原因引發(fā)的重大信訪問題，要視情節(jié)輕重對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子給予通報(bào)批評(píng)，責(zé)任單位主要領(lǐng)導(dǎo)要向上級(jí)黨委、政府做出檢查，實(shí)行誡免，對(duì)負(fù)有主要和重要責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分，以起到教育警示作用。三要建立社會(huì)聽證會(huì)制度。這樣既可突出以當(dāng)事人為主體，以面對(duì)面的形式，為信訪群眾和責(zé)任部門雙方搭建一個(gè)平等對(duì)話的平臺(tái)，變被動(dòng)接訪為主動(dòng)解決問題，又可變信訪部門唱獨(dú)角戲?yàn)橄嚓P(guān)部門相互配合，形成大信訪的格局。

5、建立和完善“大聯(lián)動(dòng)”調(diào)解機(jī)制：實(shí)施人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的大聯(lián)動(dòng)。信訪事項(xiàng)往往涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系，處理起來難度非常大，稍有不慎，就可能引發(fā)群眾上訪，甚至釀成群體性事件。用人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)化解矛盾糾紛、處理信訪問題會(huì)取得綜合效果。要進(jìn)一步健全完善“大聯(lián)動(dòng)”調(diào)解網(wǎng)絡(luò)體系，三大調(diào)解在程序上互相延伸滲透，各自發(fā)揮優(yōu)勢，形成用調(diào)解方式解決信訪問題的強(qiáng)大合力，最大限度地節(jié)約行政資源和訴訟資源，達(dá)到息訴息訪的目的。

在完善以群眾工作統(tǒng)攬信訪工作的大信訪體制機(jī)制的基礎(chǔ)上，切實(shí)落實(shí)各級(jí)各部門群眾工作、信訪工作責(zé)任，把群眾工作、信訪工作納入到各地、各部門、各單位領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系，明確責(zé)任主體，狠抓責(zé)任落實(shí)，嚴(yán)肅責(zé)任追究。◎

（作者系海南省人民政府副秘書長、海南省信訪局局長）

［編輯：何雁］