●潘克森

深刻認(rèn)知防止利益沖突的廉政智慧以驅(qū)動(dòng)反腐倡廉的制度創(chuàng)新

●潘克森

本文在總結(jié)防止利益沖突的廉政啟示和我國(guó)具體實(shí)踐的基礎(chǔ)上，從建立立法體制、確保有效監(jiān)督、強(qiáng)化教育措施、營(yíng)造文化氛圍和提升網(wǎng)絡(luò)媒體監(jiān)督功能等方面探索防止利益沖突的制度創(chuàng)新。

防止利益沖突；廉政智慧；反腐倡廉；制度創(chuàng)新

利益沖突，已經(jīng)在世界范圍內(nèi)引起了廣泛關(guān)注，治理和防止利益沖突被公認(rèn)是維護(hù)政府清廉、預(yù)防公職人員腐敗的一項(xiàng)重要措施。重視防止利益沖突的理論研究，深刻認(rèn)知防止利益沖突的廉政智慧以驅(qū)動(dòng)反腐倡廉的制度創(chuàng)新，是當(dāng)前提高反腐倡廉建設(shè)科學(xué)化水平的有效途徑。

一、防止利益沖突的廉政啟示

（一）防止利益沖突的域外視角。所謂“利益沖突”，就是指公職人員所代表的公共利益與其自身所具有的私人利益之間的沖突。防止利益沖突，通俗的說(shuō)法就是阻隔和預(yù)防利益沖突問(wèn)題的發(fā)生。從域外的視角看，西方對(duì)利益沖突問(wèn)題的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了重視行政與政治之間的利益沖突、行政行為與行政責(zé)任之間的利益沖突，再到公共權(quán)力與私人利益之間的利益沖突三個(gè)階段。而真正使用“利益沖突”這一概念始于第二次世界大戰(zhàn)期間，“特別是在美國(guó)‘水門事件’后，美國(guó)的學(xué)校、醫(yī)院、科研機(jī)構(gòu)等部門也日益關(guān)注工作人員的職業(yè)倫理問(wèn)題，紛紛制定了防止利益沖突的法律法規(guī)。此后，西方國(guó)家興起了研究利益沖突等倫理問(wèn)題的熱潮?！盵1]可以說(shuō)“水門事件”是利益沖突真正成為一個(gè)廉政理論問(wèn)題的標(biāo)志。現(xiàn)代美國(guó)的反腐敗機(jī)制在很大程度上就是圍繞“利益沖突”這個(gè)概念建立起來(lái)的。“美國(guó)人把利益沖突看作是最重要的腐敗源泉，利益沖突的存在還會(huì)威脅到公眾對(duì)政府官員決策客觀性的信心?！盵2]美國(guó)人在防治腐敗方面有兩個(gè)重要的基本假設(shè):“一個(gè)是人性惡，任何人無(wú)論有多么高的道德水平，都會(huì)受到私人利益的誘惑，因此僅僅靠道德教育是不能防止腐敗的；另一個(gè)是反腐敗不僅要依靠事后懲罰，更重要的是要依靠事前阻止，即：不造成利益沖突的可能性?！盵3]為此美國(guó)政府制定了許多“資格限制”、“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”、“退休冷卻期”、“出售財(cái)產(chǎn)”和“行為限制”等防止利益沖突的法律法規(guī)。加拿大政府專門制定了防止利益沖突的《利益沖突法》、《公務(wù)員利益沖突與離職后行為準(zhǔn)則》、《加拿大公共服務(wù)的價(jià)值與倫理規(guī)范》等法律和規(guī)范，較全面地規(guī)定了公務(wù)員廉潔行政、防止利益沖突的原則和要求，提出了解決利益沖突的措施和辦法。此外，英國(guó)、德國(guó)、日本、韓國(guó)、新加坡、中國(guó)香港等國(guó)家或地區(qū)制定了防止利益沖突的法律規(guī)范對(duì)公職人員進(jìn)行規(guī)制，并設(shè)立專門機(jī)構(gòu)受理。這些廉政舉措有力推動(dòng)所在國(guó)廉政建設(shè)特別是公職人員廉潔從政的情勢(shì)。

（二）防止利益沖突的廉政啟示。1.利益沖突是普遍的客觀存在。只要存在公權(quán)和私權(quán)、公利和私利，總會(huì)發(fā)生矛盾和沖突，特別當(dāng)公權(quán)、公利在沒(méi)有任何制衡的情況下，絕對(duì)的權(quán)力就一定產(chǎn)生絕對(duì)的腐敗。2.防止利益沖突是世界性的命題。聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織也非常重視利益沖突問(wèn)題，正在通過(guò)國(guó)際立法來(lái)防止利益沖突的發(fā)生。2003年10月31日第58屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》中就明確使用“利益沖突”這個(gè)廉政用語(yǔ)，其中第七條第四款就規(guī)定：“各締約國(guó)均應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國(guó)法律的基本原則，努力采用、維持和加強(qiáng)促進(jìn)透明度和防止利益沖突的制度?！蔽覈?guó)已于2005年10月加入該公約，這些公約內(nèi)容對(duì)我國(guó)廉政建設(shè)和反腐敗工作同樣適用。3.現(xiàn)在國(guó)際上普遍認(rèn)同有效防止利益沖突的內(nèi)容主要有：財(cái)產(chǎn)申報(bào)、利益回避、禮品登記、限制兼職、限制經(jīng)商、離職后從業(yè)限制、防范信息兜售等行為。而世界通用和常見(jiàn)利益沖突限制有：（1）回避。上自國(guó)家元首，下至一般公職人員，不管是任職還是公務(wù)活動(dòng)，凡可能對(duì)公職人員或眷屬帶來(lái)或造成優(yōu)惠的情況都應(yīng)當(dāng)避免，其中特別是公務(wù)員更應(yīng)回避。（2）財(cái)產(chǎn)申報(bào)。任職之初，公職人員應(yīng)向有關(guān)部門書(shū)面報(bào)告?zhèn)€人及其直系親屬的財(cái)產(chǎn)、股票、社會(huì)兼職等情況，廉政監(jiān)管部門要對(duì)申報(bào)內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)審查，如發(fā)現(xiàn)可能構(gòu)成實(shí)際或潛在利益沖突的資產(chǎn)，都要依法進(jìn)行處理。（3）離職限制。防范公職人員退休或辭職后到私營(yíng)單位“發(fā)揮余熱”，由此可能帶來(lái)新的利益沖突。（4）資產(chǎn)處理。如果擁有的個(gè)人財(cái)產(chǎn)與繼續(xù)所履行的公權(quán)可能發(fā)生真實(shí)或潛在的沖突，公職人員可選擇賣掉資產(chǎn)或隱名信托出去，即由政府安排其資產(chǎn)委托給本人不知名的他人經(jīng)營(yíng)。總之，不管是從國(guó)際反腐敗接軌的角度，還是從我國(guó)反腐倡廉的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，我們都應(yīng)該深入研究防止利益沖突的有關(guān)內(nèi)容或法律法規(guī)問(wèn)題。

二、當(dāng)前對(duì)防止利益沖突的認(rèn)知

（一）對(duì)我國(guó)防止利益沖突的解讀。2000年1月3日中央紀(jì)委第四次全會(huì)提出“?。ú浚?、地（廳）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶、子女，不準(zhǔn)在該領(lǐng)導(dǎo)干部管轄的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)從事可能與公共利益發(fā)生沖突的經(jīng)商辦企業(yè)活動(dòng)”[4]。這是我國(guó)最早提出并使用“利益沖突”一詞。2009年9月18日黨的十七屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問(wèn)題的決定》中提出要“建立健全防止利益沖突制度，完善公共資源配置、公共資產(chǎn)交易、公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制”。2010年1月18日《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》（以下簡(jiǎn)稱《廉政準(zhǔn)則》）的頒布施行說(shuō)明黨和國(guó)家已經(jīng)進(jìn)一步將“利益沖突”理論在實(shí)踐中具體化和規(guī)范化?！读?zhǔn)則》詳細(xì)規(guī)定了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部從政行為八大方面的“禁止”，提出了52個(gè)“不準(zhǔn)”，其中有的條款著重體現(xiàn)了防止利益沖突的精神。

（二）深化防止利益沖突的認(rèn)知。從防止利益沖突的角度而言，容易產(chǎn)生腐敗的不外乎有兩種公權(quán)力：一種是顯性腐敗，一種是隱性腐敗。

就顯性腐敗來(lái)說(shuō)，一是個(gè)體的顯性腐敗。已由法律法規(guī)和不斷出臺(tái)的黨紀(jì)政紀(jì)等法規(guī)性文件來(lái)規(guī)范、約束和處罰。二是部門利益的團(tuán)體腐敗，這似乎還是法律法規(guī)的盲點(diǎn)。所謂部門利益，就是政府相關(guān)部門擁有的一種偏離了公共利益的不正當(dāng)?shù)男F(tuán)體利益，那些帶有行業(yè)壟斷性質(zhì)的“政府部門擁有廣泛的行政權(quán)力和公共資源，具有分割社會(huì)財(cái)富的特權(quán)和便利，一旦缺少相應(yīng)的監(jiān)督或者制衡，極易背離公共利益，異化為謀取個(gè)人利益的工具?！盵5]特別在行使公權(quán)力的過(guò)程中國(guó)家的整體利益會(huì)不知不覺(jué)地被侵蝕，公權(quán)力會(huì)異化為部門謀取私利的顯性的工具，這是一種打著為“公眾服務(wù)”光鮮面孔下更為普泛和隱秘的群體性“利益沖突”。如審批權(quán)、許可權(quán)、罰沒(méi)權(quán)、收費(fèi)權(quán)、配額分配權(quán)等直接干預(yù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和分割社會(huì)財(cái)富的權(quán)力，極易被公開(kāi)演變?yōu)閭€(gè)人或小團(tuán)體尋租的機(jī)會(huì)。

從隱性腐敗來(lái)講，一是職位權(quán)力腐敗，主要發(fā)生在具有自由裁量的行政職能和職權(quán)的公共資源配置、公共資產(chǎn)交易、公共產(chǎn)品生產(chǎn)等領(lǐng)域，若沒(méi)有實(shí)體性或程序性規(guī)范和公開(kāi)的制度制約，那么地位越高就意味著自由拍板的裁量權(quán)就越大，由利益沖突引發(fā)的腐敗概率就越高，這多半是一種隱性的個(gè)體腐敗，相關(guān)的法律法規(guī)已作相應(yīng)規(guī)制。二是企事業(yè)或壟斷行業(yè)的公職人員利用自己掌握的職業(yè)資源和權(quán)力謀取私利，即通俗的說(shuō)法是一種靠山吃山靠水吃水的“利益沖突”現(xiàn)象。如醫(yī)療衛(wèi)生部門的醫(yī)藥購(gòu)銷中的商業(yè)賄賂、醫(yī)療服務(wù)中的處方回扣、收取紅包等利益沖突。且這些利益沖突行為日趨復(fù)雜化、隱蔽化、智能化，急切需要用切實(shí)可行的防止利益沖突的法律法規(guī)和制度來(lái)進(jìn)行規(guī)制、約束和處罰。

三、探索和推動(dòng)防止利益沖突制度創(chuàng)新

（一）建立健全防止利益沖突的立法體制。制度建設(shè)具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，防止利益沖突的制度建設(shè)既是黨和國(guó)家法制建設(shè)的重要方面，又是反腐倡廉建設(shè)的重要保障。不論是顯性的還是隱性的利益沖突，不論是職位權(quán)力還是職業(yè)權(quán)力的利益沖突，不論是群體性還是個(gè)性化的利益沖突，當(dāng)務(wù)之急，就是要參照國(guó)際上許多國(guó)家通行的有效的做法，結(jié)合我國(guó)傳統(tǒng)文化的背景和立法實(shí)踐，盡快制定專門的“防止利益沖突”法律或法規(guī)，也就是說(shuō)除在刑法、行政法和其他部門法中規(guī)定有關(guān)懲治和預(yù)防“利益沖突”的專項(xiàng)內(nèi)容外，再制定獨(dú)立的、綜合性的和單行的“防止利益沖突法”，哪怕是先制定“防止利益沖突條例”等法規(guī)先予試行，試行到一定的時(shí)候再上升為法律。因?yàn)橹挥蟹煞ㄒ?guī)才能從法理和實(shí)踐上，保證上自國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人，下至普通的公職人員，包括企事業(yè)單位所有“吃皇糧”的公職人員都能一視同仁地或透明度很高地實(shí)施“回避”、“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”、“離職限制”、“限制三公消費(fèi)”和“資產(chǎn)處理”等防止利益沖突的規(guī)定和措施，唯此才能從根本上解決以往防止利益沖突的措施事實(shí)上已存在“推不動(dòng)”的問(wèn)題。

（二）確保利益沖突問(wèn)題得到有效的監(jiān)督。我國(guó)目前已形成由黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督組成的具有中國(guó)特色的監(jiān)督體系。在這個(gè)監(jiān)督體系中既有剛性監(jiān)督，又有柔性監(jiān)督，還有亦剛亦柔的監(jiān)督。而“防止利益沖突”的法律法規(guī)體系一旦確立，就要把其清晰的、明確的和可操作性的法律精神貫徹到各個(gè)監(jiān)督主體中去，使各監(jiān)督主體既相對(duì)獨(dú)立，又密切配合，從而形成“防止利益沖突”的整體合力，特別要指定專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)確保利益沖突問(wèn)題得到有效的監(jiān)督和防范。比如“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”是“終端治腐”的一項(xiàng)行之有效的措施，為此我們就要在制度上從申報(bào)主體、申報(bào)范圍、申報(bào)種類、受理機(jī)構(gòu)、資料公開(kāi)和責(zé)任追究等方面作出科學(xué)的界定和規(guī)制，確保它的實(shí)施能使公職人員的財(cái)產(chǎn)公開(kāi)和透明，使他們的非法財(cái)產(chǎn)沒(méi)有“隱匿之處”。

（三）探索有效防止利益沖突的教育制度。公權(quán)與私利是兩種不同性質(zhì)的權(quán)利，努力避免各種現(xiàn)實(shí)或潛在的利益沖突，防止公權(quán)私用、公權(quán)尋租和以權(quán)謀私，這是一個(gè)負(fù)責(zé)任政府清正廉潔的最起碼的先決條件。公平正義、不貪不沾和服務(wù)于人民既是公職人員賴以存在的基礎(chǔ)，也是其必須追求的價(jià)值取向。實(shí)際上，防止利益沖突不只是形而下的諸如“禁止”或“不準(zhǔn)”之類的操作層面的問(wèn)題，而更多寄寓了一種形而上的崇高的道德倫理和價(jià)值追求，既涵蓋了廉政道德、廉政理念、廉政教育、廉政文化等眾多內(nèi)容，又涉及到必須依靠法律法規(guī)制約、輿論監(jiān)督和超前防范等領(lǐng)域的制度作為保障體系。腐敗往往是首先從思想防線突破的，因此對(duì)公職人員防止利益沖突的教育必須從“入檻”那天甚至要從“娃娃”抓起，要為公職人員道德立法，要探索有效防止利益沖突的教育制度，做到“以德育人”和“以德育官”，使公職人員深刻理解公器或公權(quán)只能公益公用，只能為民服務(wù)，絕不能私用、更不能用來(lái)謀私。特別應(yīng)該借鑒美國(guó)、加拿大、德國(guó)、韓國(guó)和日本等國(guó)制定的《公職人員道德法》或《公務(wù)員道德法》等法律法規(guī)，在財(cái)產(chǎn)申報(bào)、禮品收受、職權(quán)行使、兼職、退休等涉及利益沖突等問(wèn)題上，從法律制度層面對(duì)公職人員的道德倫理提出更高要求，有效堵塞公權(quán)私用、公權(quán)尋租和以權(quán)謀私的通道，把可能發(fā)生的利益沖突減少到最低限度。

（四）營(yíng)造一種防止利益沖突的文化氛圍。廉政文化具有潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲和潛移默化的作用，具有無(wú)聲的吸引力、感召力、滲透力和心理調(diào)控功能，它能凝聚和團(tuán)結(jié)廣大人民群眾進(jìn)行黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)。如果我們能以海納百川的包容和平和的心態(tài)不斷挖掘和篩選優(yōu)秀的文化因子，再有機(jī)地吸納和融合外來(lái)行之有效的“利益沖突”的廉政文化智慧，借助“他山之石”肯定可以“攻玉”。而要從根本上防止利益沖突不僅要教育我們的公職人員恪盡職守、廉潔奉公，還要不斷地在全社會(huì)營(yíng)造一種人人都能自覺(jué)防范利益沖突的濃厚的文化氛圍。只有這樣，才能在社會(huì)轉(zhuǎn)型中盡量減少和阻隔公權(quán)借助市場(chǎng)尋租的情況。

（五）提升網(wǎng)絡(luò)傳媒社會(huì)管理的監(jiān)督功能。人民群眾始終是反腐倡廉不竭的力量源泉。當(dāng)然人民群眾通過(guò)傳統(tǒng)的信訪舉報(bào)和新聞媒體披露來(lái)對(duì)“利益沖突”進(jìn)行監(jiān)督，這不失是一種重要的手段和途徑，但全面提升網(wǎng)絡(luò)傳媒社會(huì)管理的監(jiān)督功能更是當(dāng)前不可忽視的重要渠道，因?yàn)槔鏇_突既然是公權(quán)部門和公職人員最容易產(chǎn)生腐敗的重要源頭，那么公權(quán)部門及其公職人員在行使人民賦予的權(quán)力時(shí)，公開(kāi)透明是民眾得以衡量權(quán)力正當(dāng)性的最重要依據(jù)，而陽(yáng)光操作是公信力的最佳載體?；ヂ?lián)網(wǎng)興起和普及為人民群眾監(jiān)督多了一條更加快捷、更加便利和更加隱秘的通道，即便低門檻開(kāi)放式的網(wǎng)絡(luò)媒體是一把雙刃劍，難免有時(shí)存在良莠不齊的情況，但只要做到依法有序引導(dǎo)和運(yùn)用得當(dāng)，正確和理性地去對(duì)待和辨識(shí)網(wǎng)絡(luò)的反腐線索，就能推動(dòng)和促進(jìn)公權(quán)部門和公職人員在行使權(quán)力時(shí)必須依法陽(yáng)光運(yùn)作，這就發(fā)揮了現(xiàn)代科技全天候、不間斷、無(wú)邊界和實(shí)時(shí)性的監(jiān)督功用，從而迫使公職人員不敢、不能和不想腐敗。

[1]莊德水.利益沖突視角下的腐敗與反腐敗[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（12）：21-24.

[2][3]周琪.從解決利益沖突著手反腐敗[N].中國(guó)新聞周刊，2006-06-05.

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[5]石亞軍，施正文.我國(guó)行政體制改革中的“部門利益”問(wèn)題[J].中國(guó)行政管理，2011（5）：7.

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1009-928X（2011）12-0027-03

作者系江西省科學(xué)院黨組成員，江西省紀(jì)委駐科學(xué)院紀(jì)檢組長(zhǎng)，研究員

■責(zé)任編輯：胡中良