□ 李宓斯

在中國，事業(yè)單位作為履行政府職能的一類特殊公共組織，是社會事業(yè)的主要組織載體。建國以來，事業(yè)單位對我國社會發(fā)展做出了很大貢獻，并伴隨著政治發(fā)展的過程不斷變革，2011年我國事業(yè)單位分類改革全面鋪開。在學術界，研究事業(yè)單位的學者和著作眾多，一些機構還成立了專門的課題組。這些研究大多集中在對事業(yè)單位管理體制及其改革的探討上，得出了許多有價值的成果。但在發(fā)生學的意義上，研究關于事業(yè)單位的任何問題，都要首先了解其發(fā)生的機制和條件，而目前對這一本源問題的學術研究并不多，只是零散的見于一些學者的著作中。因此，筆者認為，了解事業(yè)單位的涵義和性質，研究其發(fā)生機制和存在的現實基礎，對合理定位事業(yè)單位職能、推動事業(yè)單位管理體制改革，具有一定的理論和現實意義。

一、事業(yè)單位的涵義和性質:概念的解析

研究事業(yè)單位的發(fā)生，首先遇到的問題就是:什么是“事業(yè)單位”?它有什么特性?只有從內涵和外延上清楚界定“事業(yè)單位”，進而分析其特征，才能明確本文的研究對象，為進一步的研究提供邏輯起點。

(一)事業(yè)單位的涵義

“事業(yè)單位”是一個頗具中國特色的稱謂，在國外并沒有相對應的名詞。在稱謂上比較接近的是“公立公益行政機構”(法國《拉魯斯大百科全書》);在職能上，事業(yè)單位所涵蓋的范圍大致包括了西方語境下所指稱的公法行政實體、非營利組織、第三部門、社會團體、政府性企業(yè)等概念?！兑捉洝分袑Α笆聵I(yè)”一詞的闡釋是“舉而措之天下之民，謂之事業(yè)”，[1](P228)也就是說，“事業(yè)”就是為天下人民辦事情，其本質是公益性質的。

據學者考證，我國的官方文件中首次使用“事業(yè)單位”一詞是在1955年第一次全國人大二次會議《關于1954年國家決算和1955年國家預算報告》中，此后“事業(yè)單位”這一概念在不同時期的官方文件中，有過不同界定。60年代對事業(yè)單位的表述，主要集中在經費來源、所有制性質以及勞動成果的表現形式等幾個方面。到了80年代，對事業(yè)單位不再通過經費來源來界定，在表述上更加強調其活動的性質和目的。90年代以后，隨著國民經濟的發(fā)展和事業(yè)單位數量的增加，對事業(yè)單位的新的界定開始注重其在社會生活中的獨立地位，并著重從設立宗旨、舉辦主體、活動性質等幾個方面進行表述。在1998年4月國務院頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》中，規(guī)定“本條例所稱事業(yè)單位，是指國家為了社會公益的目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織”。

除了政策、文件中的界定，近年來一些學者也試圖從理論角度對“事業(yè)單位”進行描述。雖然學界沒有形成一致的定義，但這些觀點指出了事業(yè)單位的一些特征。第一，“事業(yè)單位”是一個中國特有的約定俗成的概念，特指我國從事事業(yè)活動的一類社會公共組織。這一概念是在我國政治發(fā)展的實踐中形成的，對非政府組織、企業(yè)組織、群眾團體等社會公共服務型事業(yè)組織的一種概括。[2](P209)第二，事業(yè)單位的活動領域相對穩(wěn)定，以教育、科技、文化、衛(wèi)生等為主。正是其活動領域的穩(wěn)定性，使事業(yè)單位在長期的發(fā)展過程中形成了特定的活動空間，從而維持了組織特征的連續(xù)性，并由此形成了一個具有中國特色的社會領域:“事業(yè)域”。[3](P5)第三，事業(yè)單位是非營利、非政府和非企業(yè)性的組織。事業(yè)單位的具體性質和職能不同于政府;其活動性質、活動目的和成立條件等又不同于企業(yè)。第四，事業(yè)單位的核心特征是服務。這一特征從計劃經濟時代一直保持至今?！胺铡币馕吨聵I(yè)單位是提供服務的、持續(xù)性運作的實體性組織。

綜上所述，所謂事業(yè)單位是國家為了社會公益目的舉辦的、代表國家履行公共服務職能的、具有獨立法人地位的，主要從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的實體性社會公共服務組織。作為事業(yè)單位，必須同時具備三個條件:一是由各級政府依法設立;二是承擔社會公共服務職能;三是資金主要由政府供給。正是這三個條件規(guī)定了事業(yè)單位的特性。

(二)事業(yè)單位的性質

1.一種特殊的社會公共組織

在性質上，事業(yè)單位屬于社會公共組織的范疇。所謂公共組織，廣義的解釋就是在一個國家的特定地域社會中，以維護和實現公共利益為目的，按照一定法律程序建立起來的，擁有法定的或者授予的公共權力，并承擔相應公共責任的組織實體。[4](P7)在此，可以從事業(yè)單位作為一種社會公共組織的普遍性和特殊性兩方面來理解其性質。就普遍性而言，事業(yè)單位具有公共組織的一般特征:事業(yè)單位以追求公共利益為基本價值取向;其活動受政治因素影響較大并帶有一定的公益性;擁有一定的公共權力并承擔相應的公共責任;組織活動受到高度的公共監(jiān)督等。就特殊性而言，事業(yè)單位又區(qū)別于一般的公共組織:事業(yè)單位所提供的產品基本是教科文衛(wèi)體等具體事務，帶有很強的服務性;事業(yè)單位所從事的活動是政府職能的延伸和具體化，與政府有著密切的關系;事業(yè)單位本身屬于非權力機構，不能對某一領域的事務直接實施行政管理;事業(yè)單位在人員構成上以專業(yè)技術人員為主要成分，業(yè)務骨干一般都是具有一定技術水平的專家。

2.在政府與企業(yè)之間

具體地，事業(yè)單位是作為既非政府又非企業(yè)的第三方存在的，因此可以通過事業(yè)單位與政府組織和企業(yè)組織的比較來進一步明確其特性。事業(yè)單位與政府組織的區(qū)別在于:其一，性質不同。政府組織是代表國家行使行政權力的機構，事業(yè)單位是從事某一特定領域社會服務活動的實體組織。其二，職能不同，政府機關的職能是依法管理國家和社會事務，而事業(yè)單位的職能主要是提供某種服務以滿足人民的文化、生活需求。事業(yè)單位與企業(yè)組織的區(qū)別在于:第一，活動性質不同。企業(yè)組織是從事商品生產、流通和服務性經營活動，以生產物質產品為勞動成果的組織。事業(yè)單位則是從事非生產性活動，以生產精神產品和知識產品為主要勞動成果的組織。第二，活動目的不同。企業(yè)的生產活動是以營利為目的;事業(yè)單位從事的服務活動是為了社會公益目的，必須把社會效益放在首位。第三，成立條件不同。企業(yè)必須依法登記取得企業(yè)法人資格才能從事生產經營活動;事業(yè)單位是依批準設立的，目前絕大部分由國家出資建立，大多數為行政單位的下屬機構，也有一部分由民間建立，或由企業(yè)集團建立，這都需要相關審批部門的批準。

總之，事業(yè)單位是依批準設立的、從事社會公益服務的、非營利性的社會公共組織。事業(yè)單位是政府權力的衍生物但又不能直接行使行政管理職能，是一些國家機構的分支;提供社會產品和服務但不以營利為目的，從事的是公益性活動。因此，事業(yè)單位的性質是非常特殊的。

二、事業(yè)單位發(fā)生的學理分析

事業(yè)單位作為一種組織實體，必然有其發(fā)生機制，即是什么原因和條件導致了事業(yè)單位的產生。這構成了事業(yè)單位的存在依據。從公共經濟學的角度出發(fā)，事業(yè)單位可以看作是生產或提供某些社會產品和服務的部門，在此意義上，事業(yè)單位的產出——事業(yè)產品就具有了一定的研究價值。為此，筆者運用公共產品理論來分析事業(yè)產品及其性質，從理論上推演出:我國范圍廣闊的事業(yè)域和事業(yè)產品特殊的生產與提供方式催生了事業(yè)單位的發(fā)生。

(一)事業(yè)產品及其性質

事業(yè)單位作為一類社會公共服務組織，其所從事的活動，無論是精神產出還是物質產出，從公共經濟學的角度分析，都可以視作一種產品，我們將這種產品稱為事業(yè)產品。

經濟學將包括實物產品和服務產品在內的所有社會產品按性質分為私人產品、公共產品和介于兩者之間的準公共產品。按照薩繆爾森的定義，所謂公共產品就是所有成員集體享用的集體消費品，全體社會成員可以同時享用該產品;而每個人對該產品的消費，都不會導致其他人對該產品消費的減少。[5](PP56－57)這就指出了區(qū)分公共產品和私人產品的兩個基本標準——非排他性和非競爭性。同時具有“非排他性”和“非競爭性”的產品稱為純粹的公共產品;同時具備“競爭性”和“排他性”的產品為私人產品;還有一些產品，具有有限的競爭性和局部的排他性，即所謂準公共產品。

事業(yè)產品并不是一個嚴格的經濟學概念，而是在中國的語境下的一個特有稱謂。由于事業(yè)單位的活動涉及諸多領域，故而事業(yè)產品的范圍也十分廣泛。事業(yè)產品種類繁多、性質各異，并不能簡單地以“非排他性”和“非競爭性”為標準加以定性。實際上，事業(yè)產品包含了公共產品、私人產品和準公共產品三種類型。事業(yè)產品既有義務教育、基礎研究、環(huán)境保護、公共衛(wèi)生防疫等公共產品;也包括具有正外部性、市場機制不能充分提供的準公共產品，如成人教育、高等教育、應用研究、非基本醫(yī)療等;還包括屬于私人消費的私人產品，如企業(yè)培訓、文化娛樂、家庭教育、職業(yè)化的競技體育等。需要指出的是，這樣的劃分并不絕對，一項事業(yè)產品具體屬于哪種類型，是與一個國家的經濟發(fā)展水平和政府職能范圍等因素相聯系的，比如高等教育在我國屬于準公共產品，但在一些福利國家如瑞典等就屬于公共產品。

因此，事業(yè)產品實際上是一個由公共事業(yè)產品、準公共事業(yè)產品和私人事業(yè)產品組成的混合產品。它是一類特殊的社會產品，在不同的國家和同一國家的不同發(fā)展階段，有著不同的內涵、包括不同的范圍。

(二)我國事業(yè)產品的范圍

考察我國事業(yè)產品的范圍，首先要明確我國事業(yè)單位活動的基本領域、履行的基本職能。國家發(fā)改委地區(qū)經濟司司長范恒山將我國現有的事業(yè)單位分為三類:一是直接承擔政府行政職能、為政府服務的事業(yè)單位，主要從事的是監(jiān)管、資質認證、質檢及機關后勤服務等類的活動;二是承擔公共事業(yè)發(fā)展職能、為社會服務的事業(yè)單位，主要從事的是科教文衛(wèi)等社會事業(yè)和與公共基礎設施建設、公用事業(yè)服務相關的活動;三是承擔著中介溝通職能、為市場和企業(yè)提供服務的事業(yè)單位，主要從事的是咨詢、協調一類的活動。[6]概括起來，我國有行政支持類、經營服務類和社會公益類三大領域的事業(yè)單位。

相應地，三類事業(yè)單位所提供的事業(yè)產品各有側重:行政支持類事業(yè)單位一般隸屬于政府，是政府權力的衍生物，推動著公共產品的生產和公共服務的提供，主要協助政府提供公共物品，以滿足社會日益增長的公共消費需求。社會公益類事業(yè)單位則主要從事科教文衛(wèi)和基礎設施、公用事業(yè)等社會公益服務活動，不履行行政管理職能，其產出更多的是具有不完全“非競爭性”和“非排他性”的準公共產品。而經營服務類事業(yè)單位則具有更多的私人組織性質，通過發(fā)揮其溝通、咨詢職能，保證市場機制的良好運行，因此它提供的事業(yè)產品主要是私人性質的。

由此可以看出，我國事業(yè)產品的范圍十分廣泛，既是政府的政策范圍，也是第三部門的活動空間，還是市場在其中能夠扮演重要角色的廣闊舞臺。公共產品、準公共產品和私人產品都可以被包含在我國事業(yè)產品的范疇之中，無論是義務教育、基礎研究、公共衛(wèi)生防疫，還是高等教育、基礎設施、非基本醫(yī)療，以及企業(yè)培訓、職業(yè)發(fā)展等，在我國都屬于事業(yè)產品，這與我國社會的基本現實情況具有一定的關聯性。

(三)我國事業(yè)產品的供給與事業(yè)單位的發(fā)生

如前所述，我國事業(yè)產品的內涵較為復雜，而事業(yè)單位管理體制正是為了保證事業(yè)產品的有效供給而作出的一種制度安排。那么，在建國后我國特殊的政治和經濟體制下，屬于我們所指稱的“事業(yè)產品”范圍內的社會產品是如何生產和提供的?在這種“生產—供給”模式下，怎樣催生了事業(yè)單位的發(fā)生?

市場機制、政府機制和社會機制是現代社會物質文化生產和提供的三種基本的制度安排，三者各有優(yōu)劣。在純粹市場經濟中，一般不區(qū)分生產和提供，因為此時消費者和提供者往往是合二為一的。比如，消費者去超市買食品，他并不直接與生產食品的企業(yè)打交道，超市成為了生產者和消費者的中介。但超市并不是食品的提供者，因為最終決定是否購買的是消費者本人，因而在一定意義上消費者自己為自己提供物品，單個消費者實際上也是提供者。然而，公共產品需要區(qū)分生產和提供，這是由其公益性所決定的，公共產品的提供者和消費者往往是分離的。所謂“生產是指物理過程，據此公益物品或服務得以成為存在物，而提供則是消費者得到產品的過程。與提供相關的是為公益物品或者服務融資以及使用或者消費公益物品或服務，與此不同，與生產相關的是組合各種要素或者投入物來創(chuàng)造產出。”[7](P183)

在公共經濟學的意義上，事業(yè)產品可以是公共生產，也可以是非公共生產;可以是政府提供，也可以是市場提供或者混合提供。有學者根據事業(yè)產品生產和提供方式的不同，將事業(yè)產品的生產和提供方式劃分為六種組合模式。[8]

以上六種組合幾乎涵蓋了事業(yè)產品生產和提供的所有模式。國外在生產和提供我們所指稱的“事業(yè)產品”時，根據各自情況一般選擇一種或者幾種模式。但我國在相當長的一個歷史時期內，上述生產和提供方式并沒有得到自由的組合，而是基于體制和現實的原因，強制性地采取了公共生產、公共提供的單一模式，即政府組織生產、政府負責提供。事業(yè)產品的生產和提供都被納入到了高度集中的政治經濟體制中，按照國家計劃生產事業(yè)產品，并免費提供給社會公眾。

在這種“生產—供給”模式下，政府既要負責提供——做出與消費、融資、安排生產與監(jiān)督有關的決策，又要負責生產——將各項投入變成產品或服務。同時，我國事業(yè)產品所包含的范圍又是十分廣闊的，這就導致政府的職能范圍和服務領域也應當十分廣闊。顯然，模式上的單一性和范圍上的廣泛性之間存在著嚴重的不對等。那么，政府要想僅僅通過公共生產、公共提供的方式滿足人民對眾多事業(yè)產品的需求，就必須設立一些輔助性機構來延伸政府職能，以協助政府完成事業(yè)產品的生產和提供，于是事業(yè)單位產生了。

三、事業(yè)單位發(fā)生的現實基礎

事業(yè)單位在中國的發(fā)生，除了學理上的誘發(fā)機制外，還有著深刻的社會現實原因。事實上，國外雖沒有“事業(yè)單位”這個稱謂，但其所涉及的各個行業(yè)和活動領域都存在。一般而言，國外在處理我國事業(yè)單位所承擔的這部分社會事務時，大致有三種途徑:政府直接組織的方式、政府間接組織的方式和政府出資購買營利性市場主體產品和服務的方式。[9]但在中國，建國以后幾乎所有的社會事業(yè)都被囊括進了政府的活動范圍之內，究其現實原因，主要有以下幾個方面。

(一)制度因素

1949年建國以后，我國逐漸建立起以公有制和計劃經濟體制為特征的高度集權的政治和經濟體制，學者孫立平將這一體制下的中國社會稱為“總體性社會”。在傳統(tǒng)政治體制的制約下，中國的各項“事業(yè)”均被視為政治活動而非經濟活動或社會活動，對社會事業(yè)實行高度集中的管理體制，政府是“全能主義”的。這樣，原本可以由其他組織承擔的一些事務全部被納入政府的職能范圍中，由政府直接組織。但實際上，政府職能發(fā)揮作用的范圍并不足以承擔諸多的社會事務，那么事業(yè)單位作為政府職能的一種衍生物而產生就十分必要了。

同時，事業(yè)單位的產生是與當時的計劃經濟體制相適應的。在計劃經濟體制下，通過行政手段配置社會資源是一個基本特征，而國家的各項事業(yè)資源，也是通過各種行政化方式加以配置和利用的，從而形成了非社會化的資源配置方式。[10]因此，在計劃經濟時代，我國的事業(yè)單位是作為行政系統(tǒng)的一部分而產生和存在的，既是行政執(zhí)法的機構，又是利用公共資源、直接生產公共產品和公共服務的微觀組織。并且，由于所有制結構的單一化和事業(yè)活動的非產業(yè)化，就從制度上抑制了其他組織興辦社會“事業(yè)”的可能性，形成了事業(yè)主體的國營化特征。

(二)經濟因素

事業(yè)單位在中國的產生也是當時經濟發(fā)展水平的需要。新中國成立之初，百廢待興，經濟發(fā)展程度遠遠落后于西方發(fā)達國家，擺在人民政府面前的是一個“爛攤子”。經濟的發(fā)展不足以滿足人民日益增長的物質文化需求，加之體制上的限制，僅有的為數不多的市場主體無法充分承擔起提供社會產品的責任。許多在市場經濟中屬于經濟行為，可以由市場機制配置的資源、由企業(yè)組織生產的產品，對于我國的經濟組織來說，卻并不具備這樣的實力。在當時的經濟發(fā)展程度下，社會中的經濟主體沒有能力去興辦學校、醫(yī)院、科研機構等大型的社會事業(yè)，或者即使興辦，對于大多數貧困的人民群眾而言，是沒有能力去“付費”的。

另一方面，建國初期的中國，并沒有一個健康有序的市場秩序和完善的經濟活動規(guī)則。在國外，有很多企業(yè)以商業(yè)運作的方式從事教育、科學、文化、衛(wèi)生、社會服務等事業(yè)活動，比如美國的影視文化。因為發(fā)達市場經濟國家的經濟秩序和規(guī)范已經比較成熟和穩(wěn)定，能夠為市場中的營利性組織承擔社會事業(yè)提供一個良好的運作環(huán)境。但在當時的中國，既沒有成熟的產業(yè)和運作方式，也沒有有利的運作環(huán)境。所以，由政府興辦事業(yè)單位來承擔起諸多的社會事業(yè)在特殊時期的中國是必然選擇。

(三)社會因素

最后，按照“國家—社會”二元分析框架，在改革開放以前，我國“國家”與“社會”并未分離，“社會”不是一個相對獨立的領域，“強國家、弱社會”的模式長期存在。社會結構是總體性的而非分化性的，社會整合是行政性的而非契約性的。國家機制、社會機制以及市場機制各自作用的領域沒有明確的界限，并且國家機制長期占據著較為強勢的地位。當時，社會中除了政治權力外，還沒有分化出多層次的社會權力，社會的力量很弱小，更不存在“國家和家庭之間的一個中介性的社團領域，這一領域由同國家相分離的領域所占據，這些組織在同國家的關系上享有自主權并由社會成員自愿結合而形成，以保護或增進他們的利益或價值”。[11]

在這樣的社會狀況下，中國的“社會”的成長是緩慢而且艱難的，社會的自我組織能力和自我維持功能都非常微不足道，不足以在公共生活中發(fā)揮其應有的作用，也就無法進而產生西方意義上的非營利組織和志愿組織等“第三部門”。政府、市場、社會的互動關系網絡沒有形成，無法承擔起公共事業(yè)管理的職能，更不可能實現三者的協同運作。從而客觀上使政府在一定的歷史階段內占據公共事業(yè)管理的主體地位，幾乎成為社會事業(yè)唯一的承擔者。在這種情況下，政府自然會設立事業(yè)單位等一些輔助性機構，來維持整個社會的正常運轉。

四、結 語

總之，事業(yè)單位的發(fā)生是提供事業(yè)產品的需要，也是我國現實國情的產物，其存在和發(fā)展使一定歷史階段內我國公共事務的管理更為有效。隨著經濟體制改革的深入和政治體制改革的開展，我國政治、經濟和社會較建國之初都發(fā)生了巨大的變化，主要體現在市場經濟的發(fā)展和市場機制的健全、政治體制的完善和政府職能的轉變、社會結構形態(tài)的變化和“社會”的分離。而另一方面，我國社會事業(yè)發(fā)展卻相對滯后，一些事業(yè)單位功能定位不清晰、機制不靈活，影響了公共服務的供給和資源的優(yōu)化配置?，F實表明，事業(yè)單位的定位、職能和運作機制已經不能完全適應我國社會的發(fā)展，因此，事業(yè)單位改革勢在必行。2011年，這項改革已經全面鋪開，涉及126萬個機構、4000余萬人。筆者認為，當前事業(yè)單位的改革和發(fā)展，主要在于轉變政府職能、明確事業(yè)單位功能定位;創(chuàng)新政府管理方式、完善政府投入機制;同時，積極促進社會力量參與公共服務。未來事業(yè)單位的發(fā)展，將在進一步明晰國家、市場和社會三者關系的基礎上，更加凸顯其公益屬性，逐步淡化行政屬性和經營屬性。通過推進分類改革，真正建立起“功能明確、運行高效、治理完善、監(jiān)督有力”的事業(yè)單位管理體制。

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