我國海船船員適任證書的歷史沿革及履約對策

(遼寧海事局 船員考試中心，遼寧 大連 116001)

適任證書(Certificate of Competency)，簡而言之，是海事管理機構(gòu)依據(jù)海員適任考試發(fā)證的相關(guān)規(guī)定和STCW公約的相應規(guī)定向船長和參加航行和輪機值班的船員簽發(fā)的表明證書持有人有資格擔任某種職位和履行相應職能的證書，它是海員所有證書種類中分量最重、含金量最高的證書。我國對船長和高級船員實行任職資格制度由來已久，《海上交通安全法》《海商法》《船員條例》等以法律法規(guī)的形式對此作出了規(guī)定。本文詳細介紹我國不同類別適任證書的歷史沿革，并根據(jù)《1978年海員培訓、發(fā)證和值班標準國際公約馬尼拉修正案》(以下簡稱STCW 公約馬尼拉修正案)履約的新要求，提出了完善和改進我國海員適任證書的意見和建議。

一、參加航行值班和機艙值班的一般船員的適任證書

STCW 公約規(guī)則Ⅱ/6、Ⅲ/6對組成航行值班和機艙值班部分的一般船員規(guī)定了法定的最低要求。為了履行該公約，1986年4月1日，港務(wù)監(jiān)督局(1998年更名為中華人民共和國海事局，以下簡稱為部海事局)頒布了《關(guān)于辦理參加航行值班和機艙值班的一般船員值班簽證的通知》，規(guī)定凡在200總噸及以上海船上參加甲板部航行值班的一般船員和在主推進動力裝置750千瓦及以上海船上參加機艙值班的一般船員，自1986年4月28日起，由“船員服務(wù)簿”簽發(fā)機關(guān)在“主管機關(guān)簽注”欄內(nèi)辦理參加海船甲板部航行值班和機艙值班一般船員的值班簽證。這是我國首次對一般船員(普通船員)作出任職資格的規(guī)定。1990年3月28日，鑒于某些船舶參加航行值班和機艙值班一般船員尚沒有辦理簽證，港務(wù)監(jiān)督局頒布了《重申參加航行值班和機艙值班的一般船員辦理值班簽證的通知》，重申自1990年7月1日起所有200總噸及以上海船上參加航行值班和機艙值班的一般船員(水手、機工)，必須在其“船員服務(wù)簿”的“主管機關(guān)簽注”欄中進行簽證(加蓋港務(wù)監(jiān)督局統(tǒng)一制發(fā)的“值班簽證章”)。

1997年，我國海員發(fā)證政策有了新的調(diào)整。1997年11月5日，交通部發(fā)布《中華人民共和國海船船員適任考試、評估和發(fā)證規(guī)則》(交通部1997年14號令，以下簡稱“97規(guī)則”)，規(guī)定自1998年8月1日起參加航行值班和機艙值班的一般船員必須取得相應的值班水手和值班機工適任證書。這是我國首次對參加值班的普通船員作出須持有適任證書的規(guī)定，改變了以前僅要求持有“值班簽證”的做法。

為了履行STCW 公約1995年修正案及實施“97規(guī)則”，同時考慮到一些已經(jīng)持有“值班簽證”的老船員過渡的實際情況，部海事局于1998年8月5日頒發(fā)了《關(guān)于STCW 78/95公約過渡期規(guī)定的實施辦法》，規(guī)定持有值班簽證的水手、機工，如近5年內(nèi)具有不少于12個月船舶任職資歷并且安全記錄良好，可直接申請換發(fā)相應的值班水手、值班機工適任證書。2001年7月11日，部海事局根據(jù)我國履約的實際情況，印發(fā)了《關(guān)于過渡期船員培訓換證工作有關(guān)事宜的通知》，對STCW公約1995年修正案過渡期規(guī)定的實施辦法作了部分調(diào)整，規(guī)定1998年8月1日前已取得“船員服務(wù)簿”，但未按規(guī)定辦理值班簽證的船員，也可以按照《關(guān)于STCW 78/95公約過渡期規(guī)定的實施辦法》換發(fā)相應的值班水手、值班機工適任證書。

2002年1月21日，部海事局頒布實施了《中華人民共和國海船水手、機工適任培訓、考試和發(fā)證管理辦法》，進一步規(guī)范了水手、機工適任培訓、考試和發(fā)證工作。該辦法實施近10年時間，已成為水手、機工適任培訓、考試和發(fā)證工作最重要的指導性文件之一。2003年11月21日，部海事局頒布了《關(guān)于海船船員適任證書有關(guān)事項的通知》，規(guī)定自2003年11月21日起，申請值班水手或值班機工適任證書者，均應符合“97規(guī)則”及《中華人民共和國海船水手、機工適任培訓、考試和發(fā)證管理辦法》的規(guī)定，停止為1998年8月1日之前取得“船員服務(wù)簿”的船員直接換發(fā)值班水手或值班機工適任證書。

可以看出，在參加航行值班和機艙值班的一般船員的發(fā)證問題上，我國經(jīng)過了一個從無到有、從不規(guī)范到系統(tǒng)規(guī)范的過程，這也符合事物發(fā)展的一般規(guī)律；在船員持證換證問題上，采取了“老人老辦法、新人新辦法”的原則，既符合實際情況又保護老船員的利益，實現(xiàn)了過渡期的平穩(wěn)過渡。

二、傳統(tǒng)的船長、高級船員證書體系的形成

傳統(tǒng)職務(wù)船員證書體系包括甲板部、輪機部、報務(wù)部以及電機部職務(wù)船員證書。船上這四大部門職務(wù)船員證書體系不是一朝一夕形成的，而是在航運發(fā)展及航海新技術(shù)的應用中逐步形成的。我國對傳統(tǒng)的職務(wù)船員任職及持有適任證書(或者稱為職務(wù)證書)的規(guī)定由來已久。1950年7月21日，中央人民政府政務(wù)院頒布了《公務(wù)輪船船員管理暫行規(guī)定》，規(guī)定了船上高等級技術(shù)船員系指：船長，大付，二付，三付(為當時的名稱，后改稱為大副、二副、三副)，正、副駕駛，駕駛實習員，輪機長，大管輪，二管輪，三管輪，正、副司機，輪機實習員。這些船員“必須領(lǐng)有中央交通部之船員證書，始得擔任所領(lǐng)船員證書載明之職務(wù)”。可以看出，這時期沒有航區(qū)的概念，并只對甲板部、輪機部的高級技術(shù)船員實行了發(fā)證和任職制度。

1953年8月，交通部頒布了《中央人民政府交通部海上輪船鑒定暫行辦法》(以下簡稱為“53辦法”)、《出海小輪船員鑒定考試辦法》，同年9月頒布了《船舶無線電報務(wù)員證書考試暫行辦法》。這三個“辦法”是新中國成立后第一批有關(guān)船員鑒定考試的管理規(guī)定?！?3辦法”對駕駛員劃分為遠洋、近海、未滿200總噸出海小輪三類及船長、大付、二付、三付四個等級；輪機員劃分為未滿500馬力、500至2000馬力、2000馬力以上三類及輪機長、大管輪、二管輪、三管輪四個等級；船舶無線電報務(wù)員分為一等、二等及三等三個等級。職務(wù)等級證書由交通部頒發(fā)。也即通過這三個“辦法”首次劃定了航區(qū)，逐步建立并完善了船舶甲板部、輪機部以及報務(wù)部三大部門職務(wù)船員的證書體系。

此后10年時間內(nèi)，隨著國家建設(shè)發(fā)展和航運變化，船員隊伍新問題、新情況不斷出現(xiàn)，此前的船員管理法規(guī)已不能適應管理的需要。1963年12月，交通部重新制訂了《中華人民共和國輪船船員考試辦法》(以下簡稱“63辦法”)，于1964年1月1日實施?！?3辦法”規(guī)定船員職務(wù)證書適用范圍分為近海(航經(jīng)原蘇聯(lián)海參崴、朝鮮、中國沿海、越南沿海至新加坡、菲律賓附近海域)、遠洋(超出近海海區(qū))和內(nèi)河(國境以內(nèi)的江、河、湖、水庫)；在持證高級船員中增設(shè)了船舶電機員職務(wù)，并劃分為一等、二等和三等電機員。“63辦法”調(diào)整了航區(qū)，建立并逐步完善了船舶甲板部、輪機部、報務(wù)部以及電機部四大部門職務(wù)船員的證書體系，這種證書體系結(jié)構(gòu)符合當時航運的實際情況和航海技術(shù)的發(fā)展水平，并一直持續(xù)到20世紀90年代。

1966年十年動亂開始，此后10多年時間內(nèi)，船員管理工作曾一度受到干擾破壞，被迫中斷。1979年以后，為了適應船舶安全管理的需要，各地先后恢復了船員考試工作，非常有必要制定一個統(tǒng)一的辦法和標準。交通部根據(jù)當時船員隊伍的技術(shù)素質(zhì)狀況，并參照STCW公約，于1979年6月12日下發(fā)了《中華人民共和國輪船船員考試發(fā)證辦法》(以下簡稱“79辦法”)，自1979年10月1日起執(zhí)行?！?9辦法”規(guī)定的海船船員考試原則和標準與STCW公約基本保持一致?！?9辦法”確定了船長、駕駛員(大副、二副及三副)、輪機長、輪機員(大管輪、二管輪及三管輪)、電機員、船舶報務(wù)員及話務(wù)員等船員職務(wù)，并規(guī)定經(jīng)考試合格且符合船員體格檢查標準的核發(fā)交通部統(tǒng)一印制的“中華人民共和國輪船船員證書”；重新劃定船長、駕駛員、輪機長、輪機員證書適任等級；增加了“沿?！焙叫袇^(qū)域，明確了海上包括遠洋、近海(自原蘇聯(lián)海參崴經(jīng)朝鮮、中國、越南沿海至新加坡，包括日本、菲律賓附近的海域)、沿海(距離我國海岸50海里以內(nèi)的海域)。

1983年9月2日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國海上交通安全法》。該法是我國對海上安全監(jiān)督管理的一部根本大法，其中第七條規(guī)定“船長、輪機長、駕駛員、輪機員、無線電報務(wù)員、話務(wù)員，以及水上飛機、潛水器的相應人員，必須持有合格的職務(wù)證書；其他船員必須經(jīng)過相應的專業(yè)技術(shù)訓練”。這是我國首次以法律形式確立的海員發(fā)證制度，為海員任職發(fā)證管理提供了法律依據(jù)。1987年2月14日，交通部頒布了《中華人民共和國海船船員考試發(fā)證規(guī)則》(以下簡稱“87規(guī)則”)，1988年1月1日生效?！?7規(guī)則”是根據(jù)《海上交通安全法》的規(guī)定，參照有關(guān)國際公約，在總結(jié)歷年船員考試發(fā)證法規(guī)的基礎(chǔ)上，從我國海員隊伍現(xiàn)狀以及海運事業(yè)發(fā)展需要而制定的。它是新中國成立以來比較完整的考核持證船員的技術(shù)素質(zhì)、確定其任職資歷的重要法規(guī)。“87規(guī)則”進一步統(tǒng)一了全國船員考試標準，并向國際化標準邁進。在證書體系上，“87規(guī)則”較“79辦法”而言，重新劃定海上航區(qū)，即無限航區(qū)(A類)、沿海航區(qū)(B類)、近岸航區(qū)(C類)三種，取消了近海航區(qū)；將“中華人民共和國輪船船員證書”改為“中華人民共和國海船船員適任證書”。在我國海員考試、發(fā)證歷史上，“87規(guī)則”產(chǎn)生了廣泛而深遠的影響并具有重要的地位，被認為是海員考試、發(fā)證規(guī)則的“經(jīng)典之作”，其中一些做法對現(xiàn)在的海員考試和發(fā)證仍有積極的指導和借鑒作用。

三、GMDSS適任證書的產(chǎn)生

1991年5月22日，國際海事組織(IMO)通過了STCW公約1991年修正案。該修正案引入全球海上遇險和安全系統(tǒng)(GMDSS)，將“電報員”改為“無線電操作人員”，并定義為按《無線電規(guī)則》頒發(fā)的GMDSS系統(tǒng)有關(guān)適任證書的持有者；還規(guī)定了無線電操作人員發(fā)證的強制性最低要求、最低附加知識和培訓要求等內(nèi)容。根據(jù)該修正案，1993年6月15日，交通部頒布了《全球海上遇險和安全系統(tǒng)船舶無線電人員考試發(fā)證辦法》，自1993年7月1日起生效。該辦法的實施，是對“87規(guī)則”的補充和修訂，即首次在“87規(guī)則”的適任證書體系中以GMDSS證書(包括一級無線電電子證書、二級無線電電子證書、普通操作員證書以及限用操作員證書)取代船舶無線電報(話)務(wù)員證書。在1993年7月1日至1999年2月1日的過渡期內(nèi)，GMDSS證書和船舶無線電報(話)務(wù)員證書可以并存，并逐步以GMDSS證書取代船舶無線電報(話)務(wù)員證書，自1999年2月1日以后，只允許使用GMDSS證書。

四、D類適任證書的產(chǎn)生

“87規(guī)則”實施后，適任證書適用的航區(qū)總體上分為國際航線(無限航區(qū))和國內(nèi)航線(沿海航區(qū)和近岸航區(qū))，取消了近海航區(qū)。但20世紀90年代初，考慮到我國海上運輸?shù)奶攸c和具體的國情，為解決經(jīng)交通部批準的從事水產(chǎn)品國際運輸船舶船員的持證問題和當時大部分地方國營航運單位從國內(nèi)沿海運輸轉(zhuǎn)到國際運輸所遇到的船員持證問題，1993年8月4日，交通部下發(fā)了《海船船員考試發(fā)證規(guī)則近洋航區(qū)適任證書考試發(fā)證補充辦法》，在“87規(guī)則”確定的無限航區(qū)(A類)、沿海航區(qū)(B類)、近岸航區(qū)(C類)基礎(chǔ)上增加了近洋航區(qū)(D類，具體包括中國沿海在內(nèi)，并向北延伸到北緯55度，在北緯20度至北緯55度之間向東延伸到距日本東海岸50海里，向南不超過中國沿海南端，向西延伸到東經(jīng)99度的航行區(qū)域)，并規(guī)定持有遠洋或外海航區(qū)二等或三等甲類漁業(yè)船舶職務(wù)船員證書的漁船船員經(jīng)培訓、考試后，合格的換發(fā)“87規(guī)則”的近洋航區(qū)船員適任證書(簡稱D類證書)，但在證書上簽注為“水產(chǎn)品運輸船”；持有B類證書的船員經(jīng)過相應的培訓、考試后，合格的換發(fā)D類證書。由此可見，D類證書的產(chǎn)生具有特定的歷史條件，并沒有突破“87規(guī)則”的大原則和框架，仍然是對該規(guī)則的補充和完善。需要指出的是，D類證書分為商船、水產(chǎn)品運輸船兩種，且僅適用于甲板部的船長、大副、二副和三副，輪機部的輪機長、大管輪、二管輪和三管輪，不涉及報務(wù)部以及電機部船員的發(fā)證問題。1995年7月17日，港務(wù)監(jiān)督局下發(fā)了《關(guān)于近洋航區(qū)船員培訓考試發(fā)證工作若干事項的通知》，規(guī)定自1995年9月30日起不再受理漁業(yè)船員申請D類證書培訓和發(fā)證，但持有B類證書的船員仍然可以按規(guī)定申請D類證書。至此，“87規(guī)則”時期的各類船員適任證書體系已基本形成。

五、“97規(guī)則”及“04規(guī)則”框架下的適任證書體系

1995年7月7日，IMO 通過了STCW公約1995年修正案。我國根據(jù)該修正案的新標準、新要求(如功能發(fā)證的要求)，對“87規(guī)則”進行了調(diào)整和修訂，并于1997年11月5日，由交通部頒布了《中華人民共和國海船船員適任考試、評估和發(fā)證規(guī)則》(交通部令1997年第14號，簡稱為“97規(guī)則”)，自1998年8月1日起施行?！?7規(guī)則”基本保留了“87規(guī)則”的證書體系和框架，但在以下幾個方面做了大的調(diào)整。一是取消了船舶電機員適任證書；二是以GMDSS證書徹底取代船舶無線電報(話)務(wù)員證書；三是增加了值班水手、值班機工適任證書；四是保留了“無限航區(qū)”、“近洋航區(qū)”、“沿海航區(qū)”、“近岸航區(qū)”，但對后三個航區(qū)的具體區(qū)域稍做了調(diào)整，并將“87規(guī)則”確定的證書類別“A類”、“B類”、“C類”、“D類”重新調(diào)整為“甲類”、“丙類”、“丁類”、“乙類”。

2004年6月30日，交通部頒布了《中華人民共和國海船船員適任考試、評估和發(fā)證規(guī)則》(交通部令2004年第6號，簡稱為“04規(guī)則”)，自2004年8月1日起施行，至2012年3月1日廢止。在證書體系上，“04規(guī)則”并沒有對“97規(guī)則”確定的證書體系進行調(diào)整，只是對在客船、滾裝客船以及液貨船上任職的船長、高級船員的發(fā)證提高了要求和標準。

六、“11規(guī)則”框架下的適任證書體系

2011年12月8日，交通運輸部第12次部務(wù)會議通過了《中華人民共和國海船船員適任考試和發(fā)證規(guī)則》(交通運輸部令2011年第12號，以下簡稱“11規(guī)則”)，自2012年3月1日起施行?！?1規(guī)則”是新中國成立建以來交通運輸部制定的有關(guān)海員考試和發(fā)證的第7部規(guī)定，是對“04規(guī)則”的修訂。在證書體系上，“11規(guī)則”對“04規(guī)則”的證書體系進行較大的調(diào)整。

一是增加了船員職務(wù)。根據(jù)STCW公約馬尼拉修正案新的規(guī)定和要求，“11規(guī)則”調(diào)整了“04規(guī)則”中的船員職務(wù)，增加了電子電氣員、電子技工、高級值班水手、高級值班機工四個新職務(wù)。二是合并了證書航區(qū)。“11規(guī)則”將“04規(guī)則”的“無限航區(qū)”“近洋航區(qū)”“沿海航區(qū)”“近岸航區(qū)”做了適當?shù)臍w并，其中無限航區(qū)和近洋航區(qū)合并無限航區(qū)，沿海航區(qū)和近岸航區(qū)合并沿海航區(qū)。三是調(diào)整了證書等級。為了和調(diào)整后的航區(qū)相匹配，“11規(guī)則”對適任證書等級重新做了劃分，其中無限航區(qū)船長、駕駛員、輪機長和輪機員適任證書分為兩個等級：一等適任證書適用于3000總噸及以上或者主推進動力裝置3000千瓦及以上的船舶，二等適任證書適用于500總噸及以上至3000總噸或者主推進動力裝置750千瓦及以上至3000千瓦的船舶。無限航區(qū)值班水手、值班機工適任證書僅有一個等級，即適用于500總噸及以上或者主推進動力裝置750千瓦及以上的船舶。沿海航區(qū)船長、駕駛員、輪機長和輪機員適任證書分為三個等級，一等、二等適任證書的劃分與無限航區(qū)的相同，三等適任證書適用于未滿500總噸或者主推進動力裝置未滿750千瓦的船舶。沿海航區(qū)值班水手、值班機工適任證書分為兩個等級，其中一等適用于500總噸及以上或者主推進動力裝置750千瓦及以上的船舶，二等適任證書適用于未滿500總噸或者主推進動力裝置未滿750千瓦的船舶。高級值班水手、高級值班機工適任證書僅有一個等級，即適用于500總噸及以上或者主推進動力裝置750千瓦及以上的船舶。電子電氣員和電子技工適任證書僅有一個等級，即適用于主推進動力裝置750千瓦及以上的船舶?！?1規(guī)則”框架下的適任證書體系詳見表1。

表1 適任證書職務(wù)、航區(qū)、等級對應表

七、完善適任證書的建議

根據(jù)STCW公約馬尼拉修正案的規(guī)定，值班水手、高級值班水手，值班機工、高級值班機工、電子機工可以持有培訓合格證，且證書可以長期有效。但依據(jù)《船員條例》的規(guī)定負責航行值班的船員應當取得相應的適任證書，且適任證書的有效期不超過5年。顯然，在證書名稱和證書有效期問題上國內(nèi)立法和國際公約的規(guī)定不一致，國內(nèi)立法在先，而國際公約的修訂在后，國內(nèi)立法滯后于國際公約的變化。《船員條例》屬于國務(wù)院的行政法規(guī)，其修訂程序復雜，修訂歷程較長，短時間內(nèi)無法完成修訂工作，不能滿足履約的急迫需要。因此，在既要履行國際公約，又要服從國內(nèi)立法程序和權(quán)限需要的情況下，“11規(guī)則”采取了折中STCW 公約馬尼拉修正案中證書長期有效的規(guī)定和《船員條例》中適任證書名稱的規(guī)定的辦法，作出了“我國締結(jié)或者加入的國際公約對普通船員適任證書有效期有特別規(guī)定的，按照其規(guī)定執(zhí)行”的規(guī)定。該規(guī)定的含義是我國對值班水手、高級值班水手，值班機工、高級值班機工、電子機工采取簽發(fā)適任證書的形式，但證書有效期為長期有效。盡管如此，“11規(guī)則”根據(jù)形勢發(fā)展的需要，突破了《船員條例》關(guān)于適任證書有效期不超過5年規(guī)定。因此，建議根據(jù)國際公約的新變化，盡快啟動《船員條例》的修訂程序，對參加航行值班的普通船員作出取消持有適任證書的硬性規(guī)定，或者作出“按照我國締結(jié)或者加入的國際公約的規(guī)定執(zhí)行”的靈活性規(guī)定，以保持國內(nèi)立法與國際公約的一致。

[1] IMO.1978年海員培訓、發(fā)證和值班標準國際公約馬尼拉修正案[M].大連：大連海事大學，2011.

[2] 中華人民共和國海事局.海事法規(guī)匯編(1949—1999)：下冊[M].北京：人民交通出版社，2000.

[3] 中華人民共和國海事局.海事法規(guī)匯編(2003)[M].北京：人民交通出版社，2004.

[4] 中華人民共和國海事局.海事法規(guī)匯編(2004)[M].北京：人民交通出版社，2005.

[5] 大連海監(jiān)志[M].大連：大連出版社，1995.