龍長(zhǎng)安

(安徽工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，安徽 馬鞍山，243002)

中國(guó)自古就有所謂的“兩橛政治”基礎(chǔ)，當(dāng)中央權(quán)威強(qiáng)勢(shì)時(shí)，國(guó)家維持大一統(tǒng)的政治局面；一旦圣君賢相去位，中央控制力減弱之際，地方勢(shì)力就開(kāi)始主導(dǎo)國(guó)家政治生活。由于地理環(huán)境的幅員遼闊和山河的阻隔，鄉(xiāng)土中國(guó)的基層社會(huì)人們的生存結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出明顯的地域性，而鄉(xiāng)土地域觀念一旦與地域性經(jīng)濟(jì)利益配合，很快就會(huì)形成政治上的地方主義。強(qiáng)調(diào)地方利益對(duì)于中央的重要性和特殊性與由此而來(lái)的政治自主性，即否認(rèn)中央政府的權(quán)威，這正是地方主義的核心內(nèi)容。聯(lián)省自治是一種由省自治到國(guó)家聯(lián)邦的國(guó)家民主統(tǒng)一構(gòu)建模式，地方自治成為其中第一步，但由于其切合地方主義的內(nèi)容，既能表現(xiàn)出對(duì)地方利益的尊重，又能在某種程度上被視為凸現(xiàn)對(duì)中央政府的抗拒，成為最具有號(hào)召力的一步。地方主義和聯(lián)邦主義的結(jié)盟成為推動(dòng)聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)發(fā)生、發(fā)展的重要推動(dòng)力，但是地方主義者和聯(lián)邦論者彼此的立場(chǎng)不盡相同，最終的目標(biāo)也不相同。深入分析二者的主張、理念及其短暫結(jié)盟歷史，有助于探究聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)失敗的本質(zhì)原因，也可以了解當(dāng)時(shí)中國(guó)政局無(wú)法克服的發(fā)展困局。

一、地方主義與聯(lián)邦主義的聯(lián)系

辛亥革命結(jié)束后不久，獨(dú)立各省各自為政的局面形成的是某種松散的聯(lián)邦制國(guó)家形式。各省軍政首長(zhǎng)的權(quán)力不是來(lái)自中央的任命，而是來(lái)自其駕馭的軍隊(duì)忠誠(chéng)和支持，以及本省官紳認(rèn)同，這一切，使得省區(qū)獨(dú)立意識(shí)植根地方主政者的政治思維當(dāng)中。所以，當(dāng)袁世凱的集權(quán)主義政策推行時(shí)，馬上遭遇到地方分權(quán)派的抵制，“二次革命”的爆發(fā)在某種程度上為袁世凱打擊地方主義，加強(qiáng)中央集權(quán)提供了機(jī)會(huì)。雖然地方主義遭受重大打擊，但省并未完全失去對(duì)于中央的牽制力。當(dāng)作為省立法機(jī)關(guān)與民意機(jī)關(guān)——省議會(huì)的取消，遭遇到學(xué)者和士紳的強(qiáng)烈反對(duì)，作為強(qiáng)調(diào)主張地方分權(quán)與自治，反對(duì)專(zhuān)制與獨(dú)裁的聯(lián)邦論也大量出現(xiàn)。歐內(nèi)斯特指出：“認(rèn)為各省自治較之中央集權(quán)更加有利于中國(guó)的民族主義，這種觀點(diǎn)在清末在相當(dāng)范圍內(nèi)得到傳播。大多數(shù)省革命后以完全自治的姿態(tài)出現(xiàn)，它們無(wú)意放棄其自然增長(zhǎng)了的特權(quán)，包括指揮省的軍隊(duì)、截留稅收、挑選地方和省的官吏?！诘胤街髁x心中，統(tǒng)一和自治這兩項(xiàng)要求可以熔合在聯(lián)邦制結(jié)構(gòu)中。”[1](237)聯(lián)邦論理論的宣傳彌補(bǔ)了這一時(shí)期政治斗爭(zhēng)的需要。護(hù)國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)與勝利，使強(qiáng)勢(shì)集權(quán)主義崩潰，而省也再次獲得勢(shì)力集結(jié)的集會(huì)，同時(shí)為地方軍閥的割據(jù)造就機(jī)會(huì)。后袁世凱時(shí)期的北洋系的分裂更造成中央政局的混亂，直系、皖系和奉系對(duì)于北京政權(quán)的爭(zhēng)奪，引發(fā)地方持續(xù)不斷的戰(zhàn)爭(zhēng)。段祺瑞“毀法”又導(dǎo)致各省“護(hù)法”獨(dú)立，南北政府對(duì)立形成后，處于政治斗爭(zhēng)的需要，各省的地方主義沖動(dòng)也未完全受控制。由清末沿襲而來(lái)的省區(qū)意識(shí)和地方主義，從民初到軍閥政治時(shí)代繼續(xù)呈現(xiàn)出頑強(qiáng)的政治生命力，而中央與地方的關(guān)系，在一系列政治時(shí)局演化中，如政治復(fù)辟、政黨斗爭(zhēng)、國(guó)會(huì)和約法存廢及戰(zhàn)和紛爭(zhēng)，依舊模糊不清，中央與地方的權(quán)限并未走向憲政規(guī)范之路。李劍農(nóng)、唐德昌、楊端六等人倡議的聯(lián)邦論再次成為思想界的熱點(diǎn)，密切聯(lián)系國(guó)情，考慮聯(lián)邦制在中國(guó)推行的可能性成為宣傳重點(diǎn)。

清末民初和軍閥時(shí)期被廣泛宣揚(yáng)的聯(lián)邦制理論在幾個(gè)方面開(kāi)始與地方主義進(jìn)行溝通：首先，在理論宣傳上將聯(lián)邦制與各省獨(dú)立自治相聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)省自治獨(dú)立遠(yuǎn)勝于建立集權(quán)制的中央。如林可彝指出，雖然中國(guó)的省區(qū)規(guī)模和復(fù)雜程度都勝于歐洲國(guó)家，但是以省為單位的自謀發(fā)展，則比歷來(lái)的中央集權(quán)國(guó)家有兩大方面的優(yōu)點(diǎn)：第一，由省的內(nèi)部觀察，自治省的范圍既狹，則政府對(duì)社會(huì)狀態(tài)的認(rèn)識(shí)一定比較接近人民生活實(shí)際，在謀人民幸福更能積極；第二，由省的外部觀察，省區(qū)之間的交流密切，有利于成功經(jīng)驗(yàn)相互的模仿，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的進(jìn)步。[2]其次，強(qiáng)調(diào)中國(guó)在國(guó)情條件上具備建立聯(lián)邦制條件。從中國(guó)國(guó)情基礎(chǔ)來(lái)看，筑山醉翁指出：“我國(guó)省之建制，為國(guó)家政治基礎(chǔ)，歷史沿襲已久，省制觀念為國(guó)人所習(xí)慣，且省之為政治團(tuán)體，征之歷史及現(xiàn)在情勢(shì)，均有聯(lián)邦之資格。雖歷代沿襲之形式，偶有變更，而其凝結(jié)牢固之精神，固毫不可易。匪如汲土為型，于原質(zhì)分量，任為增減分合，以揉合之，即能受范而無(wú)間。固吾所取以聯(lián)邦之單位者，即以現(xiàn)在之省為最宜，固不必疆析而里分也。”[3]即聯(lián)邦制為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一和平之手段。再次，以省區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)條件作為實(shí)施聯(lián)邦制的合理依據(jù)。聯(lián)邦論者所舉理由有如下：其一，客觀上中國(guó)已成分立之勢(shì)，無(wú)論南北各省，久已各自為政，中央政府徒有統(tǒng)一虛名，號(hào)令不出都門(mén)一步。[4]其二，中國(guó)人雖然沒(méi)有國(guó)家觀念，但具有強(qiáng)烈的鄉(xiāng)土觀念，熟悉本地建設(shè)，“利用這一點(diǎn)來(lái)創(chuàng)造聯(lián)邦，也很便利”。[5]其三，“以現(xiàn)在情形論，全國(guó)未得確定之中心點(diǎn)。將來(lái)各省慮難相下，聯(lián)邦可以息爭(zhēng)”。[6](322)第四，將文化及地域觀念引入到聯(lián)邦制形成的條件中，使聯(lián)邦制與地域性政治情感發(fā)生聯(lián)系。如章士釗認(rèn)為：“聯(lián)邦之各邦，原為獨(dú)立之國(guó)家，一切組織，悉遵國(guó)家原理而成，其中種族、風(fēng)氣、宗教、情感種種，邦雖不同，一旦以政治之必要，聯(lián)為一邦，勢(shì)必不能舉其種族、風(fēng)氣、宗教、情感種種不同處，受治于一種法律之下。以此之故，各邦不得不保持一部分法律上之獨(dú)立，而與中央平分立法之權(quán)焉，于是立法分權(quán)之一名詞，隨聯(lián)邦制度以出現(xiàn)。”[7](574)聯(lián)邦制理論的宣傳從各個(gè)方向論證著與省區(qū)之間的聯(lián)系，推動(dòng)著省區(qū)意識(shí)和地方主義的進(jìn)一步發(fā)展。

聯(lián)省自治理論與地方主義的這種密切聯(lián)系，一方面為聯(lián)邦制理論的推行找到了文化和政治基礎(chǔ)，但另一方面，地方主義具有的自立自保自決的特性，卻又可能導(dǎo)致狹隘性省民心理。地方主義在不斷地為聯(lián)邦制理論進(jìn)行中國(guó)化的改造的同時(shí)，也制約著聯(lián)邦聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)的進(jìn)一步發(fā)展。因此聯(lián)邦論在與地方主義發(fā)生聯(lián)系的同時(shí)，二者不同的政治目標(biāo)的沖突也日益明顯，而這種沖突與省民自決主義在中國(guó)的傳播有莫大關(guān)系。省民自決主義既為聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)提供一定的思想資源和輿論環(huán)境，也同時(shí)帶來(lái)人民對(duì)于聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)的誤解。“一戰(zhàn)”后關(guān)于民族自決的學(xué)說(shuō)與理念，在20世紀(jì)初被引入到中國(guó)，為地方分權(quán)的理論提供了充足的支持。民族自決理念的核心在于否定國(guó)家的唯一統(tǒng)治權(quán)，而強(qiáng)調(diào)多元政治主權(quán)論，高一涵在引用英國(guó)學(xué)者巴克(E.Barker)觀點(diǎn)時(shí)指出：“各種國(guó)家，不但是真正的聯(lián)邦國(guó)，就是單一國(guó)，在性質(zhì)上都是聯(lián)合的(Federal)，也就是說(shuō)不是絕對(duì)單一不可分割的，因而聯(lián)邦國(guó)內(nèi)自然是可以將權(quán)分給各分子邦的。”[8]1920年10月間，廣東教育界所發(fā)表的《粵人治粵宣言》，也充分表達(dá)了這種民族自決的世界潮流，該宣言說(shuō)：“自歐戰(zhàn)告終，人民自決，已成為今日世界最大潮流，如愛(ài)爾蘭，如菲律賓……如朝鮮或?yàn)楦接够驗(yàn)橹趁竦?，莫不急圖自決，國(guó)內(nèi)如湘如鄂如蘇如川，近皆繼續(xù)提倡自治，是以人民樂(lè)利，當(dāng)聽(tīng)人民自謀，故粵人治粵，實(shí)為今日解決粵事之不二法門(mén)，即桂省賢哲之士當(dāng)亦能見(jiàn)及，蓋以世界潮流所趨，逆者必?cái)?。”[9](130)受民族自決思潮的影響，1920年，毛澤東在上?！稌r(shí)事新報(bào)》也發(fā)表《湖南人再進(jìn)一步》文章，倡導(dǎo)湖南自治，“怎樣廢去督軍，建設(shè)民治，乃真湖南人今后應(yīng)該積極注意的大問(wèn)題”；“湖南人素有一點(diǎn)倔強(qiáng)性、反抗性和破壞性，可惜太缺乏一點(diǎn)建設(shè)的才?！袊?guó)民治的總建設(shè)，二十年內(nèi)完全無(wú)望。二十年只是準(zhǔn)備期。準(zhǔn)備不在別處，只在一省一省的人民各自先去解決(廢督裁兵、教育事業(yè))。假如這回湖南人做了個(gè)頭，陜西、福建、四川、安徽等有同樣情形的省隨其后，十幾年二十年后，便可合起來(lái)得到全國(guó)的總解決了”。[10](483?484)這種糅合民治與自決精神的“門(mén)羅主義”成為地方主義的代名詞，同時(shí)也成為聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)的重要思想來(lái)源。

自治的真義在于人民能自行處理地方事務(wù)，表現(xiàn)在政治運(yùn)作上，是人民能自行組織機(jī)構(gòu)選任代表來(lái)推動(dòng)地方事務(wù)，即由共同體代表來(lái)控制共同體的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)事務(wù)，而與省籍無(wú)關(guān)。但是隨著“本省人治本省”觀念的極端發(fā)展，由省建國(guó)主張開(kāi)始被提及，這不但將省自治運(yùn)動(dòng)引向歧路，而使聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)和聯(lián)邦制理論給國(guó)人造成疑懼。聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)中雖也有章士釗“造邦”的主張，但“造邦”是要將各省造成邦，最終實(shí)現(xiàn)建立聯(lián)邦國(guó)的目的，即“由造邦而邦聯(lián)，由邦聯(lián)而聯(lián)邦，由聯(lián)邦而統(tǒng)一?！盵11]按著聯(lián)邦主義的看法，“自治”與“分裂”風(fēng)馬牛不相及。自治是完全正當(dāng)?shù)?，要維持統(tǒng)一就必須尊重各地的自治。一旦使用武力來(lái)消滅自治實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，統(tǒng)一便失去了合法性。聯(lián)省自治派一再表示，他們所追求的只是自治與聯(lián)邦主義，這種政治體制的改變無(wú)礙于國(guó)家的統(tǒng)一。因此劉軍寧指出，按照聯(lián)邦主義的政治構(gòu)想，如果能夠真正在中國(guó)先從體制上建立各省自治的小型自治共同體，而且逐漸把屬于地方的治權(quán)交還給地方，同時(shí)把政黨與國(guó)家、政黨與軍隊(duì)分家，然后逐步舉辦選舉，培養(yǎng)“人民”對(duì)于民主和自由的信念，徹底保障新聞自由、基本人權(quán)，那么，在此基礎(chǔ)上就可以組成由自治的省構(gòu)成的永久性的聯(lián)邦制國(guó)家。[12]而由省建國(guó)的主張，把國(guó)家裂為二十七個(gè)分立小國(guó)，則將使國(guó)家永無(wú)統(tǒng)一之日。顯然兩者所追求的精神是完全不同。這種由省建國(guó)的主張的出現(xiàn)，一方面反映了當(dāng)時(shí)地方主義在當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)的強(qiáng)烈影響力，另一方面也說(shuō)明，以聯(lián)邦制為藍(lán)圖建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家的途徑中，國(guó)家認(rèn)同和地域主義的張力很難保持平衡，省區(qū)意識(shí)的發(fā)展可能會(huì)偏離或突破國(guó)家認(rèn)同的界限。雖然這種主張由于沒(méi)有得到一般人的支持，實(shí)際上也絕無(wú)實(shí)現(xiàn)的可能，而很快消失在歷史之中。但這種理解導(dǎo)致各省出現(xiàn)了或多或少的門(mén)羅主義傾向，這使得部分國(guó)人對(duì)于聯(lián)邦論的宣傳和聯(lián)省自治實(shí)踐的目的產(chǎn)生強(qiáng)烈異議。

二、省憲法與地方主義

民初與北洋軍閥時(shí)期的憲政，是近代中國(guó)民主發(fā)展曲折而又反復(fù)的時(shí)期。這其中既包含著國(guó)人對(duì)于憲政強(qiáng)國(guó)夢(mèng)想的追求，更是各派政治斗爭(zhēng)在制憲上的反映。這一時(shí)期頻繁修憲，各派政治勢(shì)力為了自己的利益，圍繞制憲權(quán)展開(kāi)激烈的權(quán)力斗爭(zhēng)。袁世凱上臺(tái)后，國(guó)民黨和北洋派都不滿(mǎn)足于由兩派分享政權(quán)的局面，各自提出對(duì)政權(quán)的要求。袁世凱在制憲斗爭(zhēng)中，允許國(guó)會(huì)制定憲法，固然是迫于當(dāng)時(shí)的形勢(shì)，但更重要的是他希望以此取代束縛手腳的《臨時(shí)約法》，使其獨(dú)裁統(tǒng)治合法化；處于在野黨地位的國(guó)民黨等政治勢(shì)力，則企圖通過(guò)制憲實(shí)現(xiàn)政治權(quán)力的再分配。特別是在宋教仁被刺，政黨內(nèi)閣理想破滅后，國(guó)民黨賴(lài)以“法律解決”南北爭(zhēng)端的途徑只有制憲了。正如進(jìn)步黨議員吳宗慈所指出的：“其時(shí)臨時(shí)總統(tǒng)袁世凱對(duì)于臨時(shí)約法束縛極感不便，思于憲法根本糾正。國(guó)民黨以國(guó)基初奠，袁世凱野心躍躍，亦思于憲法嚴(yán)厲預(yù)防之?！盵13](40)1914年3月18日，新約法會(huì)議上宣布廢除《臨時(shí)約法》，代之于《中華民國(guó)約法》(“袁記約法”)，“袁記約法”雜采美國(guó)、日本和歐洲大陸各國(guó)憲法，最偏重行政權(quán)的條文，再加上別出心裁、獨(dú)自創(chuàng)作的集權(quán)制度，以實(shí)現(xiàn)其“一人政治”主義。這種逆潮流而動(dòng)的制憲舉措顯然得不到國(guó)人的支持。而繼袁世凱死后，作為國(guó)家統(tǒng)一象征的正式憲法成為雖然在草案中被反復(fù)討論，但隨著政黨斗爭(zhēng)與軍閥政治的加劇，而成為難以實(shí)現(xiàn)的夢(mèng)想。北洋軍閥的迭起執(zhí)政，無(wú)論是張勛、段祺瑞還是徐世昌，都拒絕恢復(fù)作為民國(guó)象征的《臨時(shí)約法》，南北政府的對(duì)峙更是使國(guó)家的制憲事業(yè)陷入長(zhǎng)期的停滯階段。

但這種停滯顯然不符合國(guó)民對(duì)于國(guó)家憲法的期盼，孫潤(rùn)宇議員的觀點(diǎn)就很具有代表性，他認(rèn)為，憲法一定，則國(guó)家一切事宜均有軌道可以遵循，政治亦有標(biāo)準(zhǔn)以為依據(jù)。既有一定之軌道及一定之標(biāo)準(zhǔn)，然后始有明確之批評(píng)。若無(wú)憲法，則無(wú)軌道無(wú)標(biāo)準(zhǔn)，政治之良否，國(guó)民亦無(wú)從辨別。[13](290)在國(guó)家處于事實(shí)上的分裂、統(tǒng)一無(wú)望的情況下，聯(lián)省自治口號(hào)的提出，無(wú)疑為國(guó)家的統(tǒng)一指明了發(fā)展的三步走路徑：省自治、聯(lián)省自治、聯(lián)邦制國(guó)家。朱希祖指出：“聯(lián)省自治之議，實(shí)由反對(duì)中央集權(quán)而起。省自定憲法，自設(shè)政府，自舉長(zhǎng)官，而自治之。再聯(lián)省而組織一國(guó)家，即變單一式的國(guó)家，而為聯(lián)邦式的國(guó)家。變單一的政府制，而為兩重的政府?！盵14]既然中央制憲的長(zhǎng)期得不到結(jié)果，退而求其次，先完善省自治未嘗不是一種良好辦法。李愚廠指出：“以縣為自治區(qū)，仍在省長(zhǎng)監(jiān)督之下，人民參政范圍極為狹小，并不能牽制中央，縱令中央吸收各省權(quán)利，各省仍無(wú)力抵抗，雖有省議會(huì)，然處于軍民兼治之下，仍不能擁護(hù)民權(quán)。……今決定由集權(quán)之被治省改為分權(quán)制下之自治省，在國(guó)家仍不失指臂之助力，在個(gè)人卻不便為地盤(pán)之攘奪，此省自治所以易于縣自治也?！盵15](641)而完善省自治則必須制定省憲法，通過(guò)省憲法推進(jìn)國(guó)憲建設(shè)，明晰中央與地方的權(quán)限，實(shí)現(xiàn)保障民權(quán)之目的，一步步把國(guó)家納入到聯(lián)邦制國(guó)家的軌道。聯(lián)省共和的要件之一就是要在制定省憲的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)省區(qū)自治，省憲法成為省區(qū)自治的法理依據(jù)。正如胡適所指出：“六十年來(lái)，中央的權(quán)限一天天的縮小，地方的自覺(jué)一天天的增加；到了辛亥革命軍起，‘省的獨(dú)立’遂成一件歷史的事實(shí)?！欢婇y分封之后，仍舊不能滅除各省獨(dú)立的趨勢(shì)?！覀儾辉敢庥靡粌蓚€(gè)簡(jiǎn)單的公式來(lái)解釋那復(fù)雜的政治問(wèn)題。但我們從歷史事實(shí)上看起來(lái)，不能不說(shuō)‘用集權(quán)形式的政治組織，勉強(qiáng)施行于這最適于集權(quán)政治的中國(guó)’，是中國(guó)今日軍閥割據(jù)的一個(gè)大原因。我們可以進(jìn)一步說(shuō)：根據(jù)于省自治的聯(lián)邦制，是今日打倒軍閥的一個(gè)重要武器。”[16]既能打破集權(quán)政治與軍閥割據(jù)，又能實(shí)現(xiàn)民主政治的進(jìn)步，基于憲政意義上的省區(qū)自治被聯(lián)邦論者寄予很大期望，而在聯(lián)省自治過(guò)程中要求制定省憲的運(yùn)動(dòng)也就理所當(dāng)然了。

通過(guò)憲法明確中央與地方的關(guān)系，在“天壇制憲”時(shí)也曾被提及，而至舊國(guó)會(huì)恢復(fù)時(shí)，鑒于袁世凱之專(zhuān)權(quán)教訓(xùn)，“省制入憲”成為制憲討論重點(diǎn)話(huà)題。呂復(fù)在制憲會(huì)議上就從學(xué)說(shuō)、歷史、國(guó)情和政治四個(gè)角度闡釋省制度入憲的理由，例如，從學(xué)說(shuō)上來(lái)看，國(guó)家領(lǐng)土遼闊，風(fēng)土各異，如取集中政府制度，則中央對(duì)于地方制度可任意以通常法律變更或廢止之，而因利害關(guān)系，必然導(dǎo)致地方與中央政府時(shí)起沖突，為保障地方勢(shì)力，必須將省制入憲。而從國(guó)情上觀之，中國(guó)人具有冒險(xiǎn)自治之精神，這種優(yōu)秀精神如能得到法律保障，必然會(huì)促進(jìn)國(guó)家勢(shì)力強(qiáng)大?！耙来死碛?，省制為國(guó)民自治最高團(tuán)體，如能在憲法上規(guī)定，得其保障，自能強(qiáng)固不待言矣?！盵13](287?288)但是研究系主則張省制須以普通法律定之，萬(wàn)不可參入憲法。湯化龍認(rèn)為：“國(guó)家對(duì)于省制之良窳以為尚待試驗(yàn)，無(wú)一定之信仰心，今正在初步研究時(shí)代，倘貿(mào)然定入憲法，是對(duì)于憲法為不忠，亦即對(duì)于國(guó)民為不忠也。”[13](291)“省制入憲”愿望最后在督軍團(tuán)的干憲行動(dòng)下成為泡影，使國(guó)家失去了一次通過(guò)法律明確省制地位機(jī)會(huì)。中央與地方關(guān)系長(zhǎng)期處于非憲法化的狀態(tài)下，這一方面導(dǎo)致武力集權(quán)主義盛行，另一方面也造就地方主義的再次發(fā)展。在自保、自主心態(tài)下，地方士紳希望通過(guò)省憲法避免軍閥戰(zhàn)亂對(duì)財(cái)產(chǎn)的破壞，對(duì)省憲的支持最終目的在于結(jié)束軍閥割據(jù)局面。而地方小軍閥更希望在省憲法下為自己的割據(jù)披上合法性外衣，也積極倡導(dǎo)省憲。如1922年湖南軍閥趙恒惕發(fā)表的《與曹吳商榷國(guó)是書(shū)》強(qiáng)調(diào)指出：“至于吾國(guó)之聯(lián)邦憲法，應(yīng)由何道而成。在吾湘于法統(tǒng)中斷之時(shí)，已制省憲，但求將來(lái)國(guó)憲之容納，所謂先省憲而后國(guó)憲者，本為事實(shí)。若謂必待各省皆有省憲，而后可制國(guó)憲，竊恐河清難矣。但當(dāng)國(guó)憲未成立以前，謂各省必不可制省憲，亦未免近于拘泥?！盵17]制定省憲法的倡議經(jīng)學(xué)者提出后，得到地方政治實(shí)力派的強(qiáng)力支持，這導(dǎo)致參與聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)的省份均把制定省憲作為實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦的重要內(nèi)容。“是國(guó)人所爭(zhēng)者，明明以省為單位，所謂大規(guī)模之省自治是也。夫嚴(yán)格論之，此種自治問(wèn)題，實(shí)即地方政府對(duì)于中央政府之分治問(wèn)題，或?yàn)閯澐中姓^(qū)域與地方長(zhǎng)官權(quán)限之問(wèn)題?！盵18]從已制定出的省憲法來(lái)看，體現(xiàn)了對(duì)政治權(quán)力的制約和法治精神的弘揚(yáng)，對(duì)民眾的政治參與和地方政治體系的建立起到了實(shí)驗(yàn)性和示范性作用。但是也必須看到，省憲法的制定也具有對(duì)抗中央政府的意圖，在實(shí)際效果上，由于與地方軍閥的既得利益和武力相沖突，省憲法“對(duì)各省的政治發(fā)展，并未發(fā)生多少積極性的作用”，[19](490?491)最后都成為一紙?zhí)撐摹?/p>

三、地方主義與構(gòu)建聯(lián)邦國(guó)的困境

中國(guó)自清末以來(lái)的維新求變過(guò)程，在很大程度上是一個(gè)政體選擇過(guò)程。聯(lián)省自治與戊戌變法的一個(gè)重大區(qū)別在于，戊戌維新運(yùn)動(dòng)所追求的制度母本是以明治日本和和英國(guó)為模型的“君主立憲”政體；而聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)的目的是建立以美國(guó)和瑞士等國(guó)為模型的“聯(lián)邦共和”政制。聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)參照的是當(dāng)時(shí)的西方那些實(shí)行聯(lián)邦制的國(guó)家，如美國(guó)、加拿大、瑞士等國(guó)，它們都是“統(tǒng)一”“地方分權(quán)”“地方自治”的國(guó)家，而不是“分裂”“中央集權(quán)”“地方獨(dú)立”的國(guó)家。聯(lián)邦主義是一種由下而上構(gòu)成的政治秩序，其特點(diǎn)是個(gè)人的自主，地方在分治基礎(chǔ)上的自治，國(guó)家由成員體與公民參與的政治。但是學(xué)者所倡導(dǎo)的這種聯(lián)邦建國(guó)的主張要從理論成為實(shí)踐，地方主義成為其重要的推動(dòng)力。地方軍閥是地方軍政的實(shí)力派，而地方紳商則是社會(huì)名流的中堅(jiān)分子，作為地方主義的代表者，地方紳商要通過(guò)省自治獲得和平發(fā)展的機(jī)會(huì)，同時(shí)削弱軍閥的軍事統(tǒng)治；地方軍閥更是要求自固權(quán)位、獲得割據(jù)的法理依據(jù)來(lái)對(duì)抗中央，這一切都能在省區(qū)自治和省憲法的框架下獲得肯認(rèn)，學(xué)者、士紳和地方軍閥獲得暫時(shí)的結(jié)盟。時(shí)論指出：“聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)的勃興，其主要關(guān)鍵，全在西南方面軍人，與不滿(mǎn)于現(xiàn)政府的名流政客之相互的聯(lián)合。易言之，聯(lián)治派之所以能如此聲勢(shì)赫赫，實(shí)由于擁有實(shí)力者，與宣傳這主義者互為表里與互相利用所致。……前者之所以贊成聯(lián)治，在希望割據(jù)分治，不受中央的管轄，而實(shí)際足以牽制中央。后者之所以鼓吹聯(lián)治，其動(dòng)機(jī)固不一，而其中一部分人想利用聯(lián)治的旗幟，為公開(kāi)的活動(dòng)，以攻擊現(xiàn)政府，攫取政權(quán)，要亦不可諱言。二者目光不同，途徑各異，不過(guò)為一時(shí)的利害關(guān)系，互為呼應(yīng)共同活動(dòng)而已?！盵20]

地方主義對(duì)民主政治運(yùn)動(dòng)的支持和保護(hù)，在客觀上為爭(zhēng)取民主憲政的斗爭(zhēng)提供了一個(gè)較為有利的環(huán)境和較為廣闊的活動(dòng)空間，為民主政治思想的傳播和一切進(jìn)步階級(jí)政黨的政治參與提供了一種可能。但聯(lián)邦主義的最終落腳點(diǎn)在于“國(guó)”，地方主義則在于“省”，目標(biāo)的沖突在聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)中不斷表現(xiàn)出來(lái)：地方紳商階層和學(xué)者在日后制憲上對(duì)于省憲內(nèi)容與制憲權(quán)的爭(zhēng)執(zhí)，在實(shí)質(zhì)上阻礙著省憲運(yùn)動(dòng)的發(fā)展；倡言自治的地方軍閥，在內(nèi)心也并不愿受省憲法的束縛，即使省憲實(shí)行，也就并無(wú)實(shí)際成效可言。因此堅(jiān)瓠批評(píng)省自治運(yùn)動(dòng)“幾為武人政客攫奪政權(quán)，添一號(hào)召之新名詞焉”。[21]雖然紳商也有借自治反對(duì)軍閥專(zhuān)制的目的，但是在“軍?紳政權(quán)”模式中，地方軍閥的政治取向代表著地方主義的基本價(jià)值面?；诘胤街髁x的共同態(tài)度，地方紳商與地方軍閥也在省憲運(yùn)動(dòng)中不斷聯(lián)合，地方紳商甚至把軍閥作為推進(jìn)省憲的主要依靠力量，民主政治的精神和利益在相互沖突中不斷喪失，使省憲最終淪為軍閥控制下的工具。

要從省自治走向聯(lián)省自治，最后到聯(lián)邦式國(guó)家，聯(lián)邦制理論在中國(guó)需要更多的支持條件，例如地方自治的成熟、國(guó)民較高的政治素質(zhì)、政治妥協(xié)的機(jī)制構(gòu)建和對(duì)于憲法的尊重等等，而這一些在當(dāng)時(shí)的中國(guó)都是缺乏的。這也決定著作為外來(lái)理論的聯(lián)邦制，在中國(guó)傳統(tǒng)地方主義的配合下，20世紀(jì)初的聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)只能進(jìn)行在省一級(jí)政府中。而事實(shí)上的軍閥割據(jù)存在，不但使聯(lián)邦制理論在中國(guó)的推行遭遇到被嚴(yán)重誤解的命運(yùn)，更使地方主義面臨自己發(fā)展的尷尬：雖然尊重已經(jīng)形成的地方利益是正當(dāng)?shù)?，但在?guó)家分裂的情勢(shì)下，依舊過(guò)分強(qiáng)調(diào)地方利益，這不但使其成為國(guó)家分裂不自覺(jué)的幫兇，更使憲政意義下的地方分權(quán)體制很難得到正式的確立。而“由于沒(méi)有儒教，沒(méi)有以儒教為基礎(chǔ)起雙重作用的紳士，地方主義就退化為軍閥主義”。[22](51)地方主義對(duì)于民主政治的消極影響也逐漸凸現(xiàn)，王續(xù)添指出，地方主義對(duì)于民主政治之害，歸根到底，取決于這種政治意識(shí)的主體不是民主政治思想。[23]其“自治”“自?！薄白灾鳌币庾R(shí)算不上一種政治思想，而應(yīng)看作是政治實(shí)用主義，其載體的地方集團(tuán)基本上也不能視為民主力量，而是政治保守主義。最有實(shí)力的地方軍閥與士紳成為憲制推行的主要力量，注定了聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)始終無(wú)法走出其發(fā)展的困境。

四、結(jié)語(yǔ)

在大一統(tǒng)觀念極其濃厚的中國(guó)，地方作為中央的附屬，其合法性來(lái)自中央認(rèn)可，而不是憲法性規(guī)定，因地方主義而形成的獨(dú)立地方政治意識(shí)已轉(zhuǎn)變?yōu)榕c中央的對(duì)立意識(shí)。地方政治集團(tuán)在反對(duì)中央的“統(tǒng)一”和“集權(quán)”的同時(shí)，紛紛以“地方分權(quán)”或“地方自治”相標(biāo)榜，即非“由中央分權(quán)于地方”，而為“地方分權(quán)于中央”，儼然將省作為獨(dú)立的政治實(shí)體，體現(xiàn)了地方主義觀念的極端性。因此，聯(lián)省自治時(shí)期的中國(guó)政治問(wèn)題更重要的已經(jīng)不是中央與地方權(quán)限大小問(wèn)題，事實(shí)上的軍閥割據(jù)已經(jīng)成為中國(guó)民主政治發(fā)展的最大障礙。孫中山指出：“以中國(guó)各省之土地與人民，皆比世界各小國(guó)為大而且多；故各省之自治，可不依附中央而有獨(dú)立之能力。中國(guó)此時(shí)最可慮者，乃在各省藉各自治，實(shí)行割據(jù)，以啟分崩之兆耳。故聯(lián)省自治之所以不適于今日之中國(guó)耳?！寥缃袢罩Q(chēng)為聯(lián)省自治者，如果成立，則其害：上足以脫離中央而獨(dú)立，下足以壓抑人民而武斷；適足為野心家假其名而行割據(jù)之實(shí)耳。”[24](1491)顯然，僅憑立憲設(shè)計(jì)和正式的法律規(guī)定并不足以保障民主的實(shí)現(xiàn)，更重要的是各種社會(huì)性因素相互作用的合力以及作為其結(jié)果的基本共識(shí)。聯(lián)邦的整合程度取決于諸多憲法性規(guī)定之間互動(dòng)的方式，包括中央與地方的選舉結(jié)構(gòu)，全國(guó)性立法機(jī)構(gòu)中的代表結(jié)構(gòu)，聯(lián)邦政府對(duì)地方政府所具有的權(quán)威以及行政首腦的立法權(quán)。成功的憲政主義運(yùn)動(dòng)必須在自由、民主以及法治之間維持一種適當(dāng)均衡，必須形成制度性妥協(xié)的機(jī)制，以為通過(guò)省憲和省自治就能把中國(guó)納入聯(lián)邦國(guó)家，只會(huì)成為聯(lián)邦論者一廂情愿的想法。

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