論民事行政訴訟檢察監(jiān)督體制的獨立化發(fā)展

楊 奕

在我國的訴訟監(jiān)督中，受 “重刑輕民”傳統(tǒng)司法理念的影響，偵查監(jiān)督、刑事訴訟監(jiān)督一直受到重視，而民事行政訴訟檢察監(jiān)督則長期處于訴訟監(jiān)督的邊緣狀態(tài)。從內(nèi)部機構(gòu)組成來看，民事行政訴訟檢察監(jiān)督部門的合署辦公是中央及地方檢察監(jiān)督部門的工作常態(tài)。隨著法治社會的發(fā)展，在訴訟爆炸的司法大背景下，民事行政訴訟檢察監(jiān)督體制的合一化結(jié)構(gòu)及其在檢察部門內(nèi)部的傳統(tǒng)職能定位，都無法適應(yīng)民事行政審判工作的需求，民事行政訴訟檢察監(jiān)督體制的獨立化發(fā)展已成為當(dāng)前民事行政檢察部門的迫切要求。

一

民事行政訴訟檢察監(jiān)督是憲法和法律賦予檢察機關(guān)的重要職責(zé)，檢察機關(guān)規(guī)范和強化對各級民事行政審判、調(diào)解、執(zhí)行等活動的監(jiān)督，對促進司法公平與效率起到護航作用。近年來，各級民事行政檢察監(jiān)督部門在積極開展檢察監(jiān)督工作方面取得了一定成績，但是，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，民事行政訴訟檢察監(jiān)督也遇到了許多困難，其中民事訴訟檢察監(jiān)督與行政訴訟檢察監(jiān)督的不平衡發(fā)展，即行政訴訟檢察監(jiān)督工作開展之不足，成為需要攻克的首要難題。

從實踐來看，目前，各級檢察機關(guān)都是民事行政訴訟檢察工作合署辦公，在處理案件時也是民事行政案件不分，適用同一辦案規(guī)則。實際上，二者除了現(xiàn)行法定的抗訴這種監(jiān)督手段相同外，在監(jiān)督對象、監(jiān)督方式、監(jiān)督功能、訴訟運行原理等方面均有較大區(qū)別。從2003—2007年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，全國檢察系統(tǒng)民事行政檢察部門共計提出64 351件抗訴案件，其中行政抗訴案件僅占全部抗訴案件數(shù)的3．7%［1］（P18），約為2 381件。該數(shù)據(jù)表明，在我國司法審判過程中客觀存在著大量的民事申訴案件，實際上，這一巨大的審查任務(wù)已經(jīng)使檢察監(jiān)督部門高負荷運轉(zhuǎn)，而民事行政訴訟檢察監(jiān)督的合署辦公必然會嚴重影響行政訴訟檢察監(jiān)督工作的正常運轉(zhuǎn)和專業(yè)化水平，不利于對行政訴訟案件的有效監(jiān)督。

綜觀我國民事行政檢察監(jiān)督工作二十年的發(fā)展，可以發(fā)現(xiàn)，無論是在立法、理論研究層面還是在實務(wù)工作中，民事訴訟檢察監(jiān)督工作的成果都更為突出，處于良性、強勁的發(fā)展態(tài)勢。相比較而言，行政訴訟檢察監(jiān)督工作則未受到足夠重視，總體表現(xiàn)為監(jiān)督力度嚴重不足、從業(yè)人員專業(yè)素養(yǎng)不高，遠不能適應(yīng)司法實踐對行政訴訟檢察監(jiān)督的客觀要求。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：其一，在法律依據(jù)上，《行政訴訟法》關(guān)于檢察機關(guān)對于行政訴訟的法律監(jiān)督之規(guī)定較為原則，使得檢察機關(guān)在對行政訴訟活動進行法律監(jiān)督時缺乏可操作性的程序和具體的法律依據(jù)，尤其是在監(jiān)督對象和監(jiān)督方式上，各級檢察機關(guān)的認識存在較大差異；其二，從案件數(shù)量上看，與民事訴訟申訴案件相比，行政訴訟申訴案件數(shù)量相對較少，使得行政訴訟檢察監(jiān)督案件的數(shù)量相較于民事訴訟檢察監(jiān)督案件的數(shù)量也略顯不足；其三，在機構(gòu)設(shè)置上，全國檢察系統(tǒng)的民事行政檢察部門絕大多數(shù)是合署辦公，在民事申訴案件數(shù)量巨大且人員配備不足的條件下，檢察機關(guān)對行政訴訟活動進行法律監(jiān)督的時間和精力必然受到限制，這也是客觀上造成行政訴訟檢察監(jiān)督案件數(shù)量較少的主要原因；其四，從操作程序上看，各級檢察機關(guān)在對行政訴訟活動進行法律監(jiān)督時，由于缺乏明確的法律依據(jù)，實踐中往往參照執(zhí)行民事訴訟檢察監(jiān)督的程序及規(guī)范，無法反映行政訴訟檢察監(jiān)督與民事訴訟檢察監(jiān)督在性質(zhì)、訴訟原理、運行規(guī)律等方面的差異，更不能體現(xiàn)行政訴訟檢察監(jiān)督矛盾沖突的本質(zhì)。［2］

從本質(zhì)上看，相較于民事訴訟檢察監(jiān)督中檢察院與法院在對立中求統(tǒng)一的固有矛盾，行政訴訟檢察監(jiān)督則表現(xiàn)為對這種固有矛盾的轉(zhuǎn)移。因行政訴訟檢察監(jiān)督中增加了檢察機關(guān)與行政機關(guān)間的矛盾沖突，且這種矛盾的對立性要遠大于檢察機關(guān)與法院之間的固有矛盾，加之檢察機關(guān)與法院在這一不斷推進的動態(tài)過程中有著共同的立場——控制行政權(quán)的膨脹，這使得檢察院和法院之間的矛盾得以弱化，相對強化了檢察機關(guān)對行政權(quán)力的監(jiān)督。檢察機關(guān)對行政權(quán)力的這種監(jiān)督更能體現(xiàn)行政訴訟檢察監(jiān)督中權(quán)力控制的本質(zhì)屬性，即檢察機關(guān)對審判機關(guān)獨立審判、行政機關(guān)依法行政兩項權(quán)力的控制。綜上所述，在行政訴訟檢察監(jiān)督中，由于行政權(quán)極易膨脹，客觀上形成了原告、法院及檢察機關(guān)三者共同一致與其相抗衡的局面。而檢察機關(guān)在民事行政訴訟檢察監(jiān)督中的不同作用，直接導(dǎo)致了兩項制度的諸多不同點，這是實現(xiàn)民事訴訟檢察監(jiān)督與行政訴訟檢察監(jiān)督獨立化發(fā)展的根本原因，也是本文研究的重點。

二

我國 《民事訴訟法》第14條規(guī)定：人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督。《行政訴訟法》第10條規(guī)定：人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督?！睹袷略V訟法》和 《行政訴訟法》又分別規(guī)定，人民檢察院對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。這些是人民檢察院對民事訴訟和行政訴訟進行法律監(jiān)督的法律依據(jù)。筆者認為，改革和完善民事行政訴訟檢察監(jiān)督體制的首要任務(wù)是比較民事訴訟檢察監(jiān)督制度與行政訴訟檢察監(jiān)督制度的異同，分析兩種制度在監(jiān)督對象、監(jiān)督功能、監(jiān)督方式、訴訟原理、處理申訴問題等方面的差異。

（一）監(jiān)督對象：對民事審判和行政訴訟活動進行法律監(jiān)督

檢察機關(guān)在民事行政訴訟檢察監(jiān)督中的監(jiān)督對象存在差異：民事訴訟檢察監(jiān)督的對象是民事審判；而行政訴訟檢察監(jiān)督的對象是行政訴訟。也就是說，后者還包括對當(dāng)事人訴訟活動的監(jiān)督。

對于民事訴訟，人民檢察院僅對人民法院的審判活動實行法律監(jiān)督，不監(jiān)督當(dāng)事人的訴訟活動。其原因首先在于，民事訴訟是私權(quán)糾紛引起的訴訟，當(dāng)事人在私權(quán)領(lǐng)域擁有在法律規(guī)定范圍內(nèi)進行處分的權(quán)利，檢察權(quán)作為公權(quán)力，不宜對當(dāng)事人的私權(quán)進行干預(yù)。其次，如果當(dāng)事人在民事訴訟中有不當(dāng)行使處分權(quán)的行為，則會受到審判權(quán)的監(jiān)督，檢察機關(guān)不必直接進行監(jiān)督；如果審判權(quán)監(jiān)督不當(dāng)或者怠于監(jiān)督，檢察機關(guān)則可以通過對審判活動的監(jiān)督來使其糾正，所以根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，在立法層面上，檢察機關(guān)僅對人民法院的民事審判活動進行監(jiān)督。①在民事訴訟的監(jiān)督對象上，湯維建教授主張應(yīng)予以強化，認為人民檢察院對當(dāng)事人所享有的訴權(quán)，也應(yīng)具有法律監(jiān)督權(quán)。其原因主要在于：訴和審判權(quán)是一對矛盾，監(jiān)督審判權(quán)在邏輯上就包含了監(jiān)督訴權(quán)。審判權(quán)除了具有獨立實體功能——作出裁判外，就是對訴訟過程行使程序指揮權(quán)，這其中就包含了對訴權(quán)的監(jiān)督和對訴權(quán)的保障。如果當(dāng)事人濫用訴權(quán)，法院應(yīng)行使審判權(quán)加以制止。如果法院應(yīng)制止而未制止或者雖然制止但卻制止不力，則人民檢察院可以行使法律監(jiān)督權(quán)。此時，人檢察院的法律監(jiān)督權(quán)從形式上看是針對法院的審判權(quán)，但實質(zhì)上卻是針對當(dāng)事人的訴權(quán)。參見湯維建： 《論中國民事行政檢察監(jiān)督制度的發(fā)展規(guī)律》，載 《政治與法律》，2010（4）。

而行政訴訟與之不同，根據(jù) 《行政訴訟法》第10條的規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督。換言之，對于行政訴訟，人民檢察院不僅對人民法院的審判活動實行監(jiān)督，而且對當(dāng)事人的訴訟活動也要實行監(jiān)督。之所以如此，主要是因為行政訴訟與民事訴訟存在著以下三個方面的不同：（1）行政訴訟是關(guān)于行政權(quán)這種公權(quán)力行使是否合法的爭議，當(dāng)事人無權(quán)就行政權(quán)行使問題進行處分，法院也不得進行自由裁量，只能嚴格依照法律評判；（2）在行政訴訟中，當(dāng)事人雙方地位不平等，被告作為公權(quán)力機關(guān)，很容易對處于弱勢的原告形成壓力，使其對自己的權(quán)利作出一些不符合內(nèi)心真意的處分；（3）在我國目前，行政權(quán)一權(quán)獨大，并且還有著不斷膨脹的趨勢，即使審判權(quán)也難以與之抗衡。針對上述情況，檢察機關(guān)可以通過對行政訴訟當(dāng)事人訴訟活動的監(jiān)督，實現(xiàn)對行政權(quán)制約的強化。綜上所述，相較于民事訴訟檢察監(jiān)督而言，行政訴訟檢察監(jiān)督的對象要更為廣泛，監(jiān)督的范圍也更為全面。［3］（P2）

總體而言，我國現(xiàn)行法律對民事訴訟檢察監(jiān)督對象的規(guī)定可以概括為 “有限監(jiān)督說”，對行政訴訟檢察監(jiān)督對象的規(guī)定可概括為 “全方位監(jiān)督說”。從法律的角度看，民事訴訟法的規(guī)定確實屬于 “有限的監(jiān)督”，但從實際的監(jiān)督效果來看，“全方位監(jiān)督”顯然更為有利。綜觀我國當(dāng)前的司法實踐，民事訴訟中當(dāng)事人濫用訴權(quán)的現(xiàn)象普遍存在，其不斷蔓延的原因之一就在于檢察監(jiān)督權(quán)對當(dāng)事人行使訴權(quán)的監(jiān)督不足。

（二）功能定位：監(jiān)督功能與保障功能

檢察機關(guān)對民事審判、行政訴訟的監(jiān)督，彰顯出的首要功能即為監(jiān)督功能。民事審判、行政訴訟具有專業(yè)性強的特點，因此，對民事審判、行政訴訟的監(jiān)督也需要由專門機關(guān)和專門人員來進行。由檢察機關(guān)對民事審判、行政訴訟進行監(jiān)督，既是由檢察機關(guān)的性質(zhì)和職能決定的，也是增強監(jiān)督效力的重要保障。據(jù)不完全統(tǒng)計，由人民法院再審審結(jié)的抗訴案件中，以改判、調(diào)節(jié)、撤銷原判、發(fā)回重審等方式變更原裁判的達80%左右。這一數(shù)字充分表明，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督功能，對于維護司法公正、保障當(dāng)事人合法權(quán)益具有積極的作用。

檢察機關(guān)在民事訴訟檢察監(jiān)督和行政訴訟檢察監(jiān)督中的不同功能表現(xiàn)在：對民事訴訟的監(jiān)督主要是針對法院的審判活動；而在行政訴訟中除此監(jiān)督功能外，還發(fā)揮著對法院依法獨立行使審判權(quán)、原告依法獨立行使訴權(quán)的保障功能。如前所述，行政訴訟檢察監(jiān)督基于其監(jiān)督對象范圍的廣泛性，使得排除行政干預(yù)成為法律授予檢察機關(guān)行政訴訟監(jiān)督權(quán)的基本目的之一，因此，檢察機關(guān)在行政訴訟中應(yīng)當(dāng)擔(dān)負起監(jiān)督和保障的雙重責(zé)任。

檢察監(jiān)督權(quán)對審判權(quán)和訴權(quán)的保障功能是通過監(jiān)督行政訴訟被告來實現(xiàn)的。具體而言，檢察機關(guān)對作為行政訴訟被告的行政機關(guān)的監(jiān)督制約機制主要表現(xiàn)在兩個方面：（1）督促行政機關(guān)依法履行訴訟義務(wù)。在行政執(zhí)法中，行政機關(guān)是國家和社會利益的代表，無論其是違法行政還是違反訴訟義務(wù)導(dǎo)致敗訴，都會給國家和公共利益造成損害，同時也會降低行政公權(quán)力的權(quán)威。從這一角度看，行政訴訟被告不履行訴訟義務(wù)就等于失職。為督促行政機關(guān)通過積極履行訴訟義務(wù)，維護社會公共利益和行政公信力，法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定行政機關(guān)不履行訴訟義務(wù)的法律責(zé)任。行政訴訟被告不履行訴訟義務(wù)的，由檢察機關(guān)提請有權(quán)機關(guān)追究其法律責(zé)任。（2）監(jiān)督行政機關(guān)對違法行政行為承擔(dān)法律責(zé)任?！缎姓V訟法》第56條規(guī)定：人民法院在審理行政案件中，認為行政機關(guān)的主管人員、直接責(zé)任人員違反政紀的，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)材料移送該行政機關(guān)或者其上一級行政機關(guān)或者監(jiān)察、人事機關(guān)，認為有犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)材料移送公安、檢察機關(guān)。據(jù)此，人民法院在行政訴訟中不僅擔(dān)負著裁決行政爭議的審判職責(zé)，而且有提請追究違法行政法律責(zé)任的義務(wù)。但 《行政訴訟法》第56條的規(guī)定在實踐中執(zhí)行得并不好，而是由檢察機關(guān)通過對行政訴訟活動的全面監(jiān)督客觀上承擔(dān)該職責(zé)。從理論層面看，提請追究法律責(zé)任的性質(zhì)應(yīng)屬于追訴權(quán)，這與人民法院所具有的審判權(quán)性質(zhì)不符，實際上開啟追訴程序更符合檢察機關(guān)的職能與權(quán)限。從實踐層面看，是否應(yīng)當(dāng)追究政紀責(zé)任要待法院判決終結(jié)時才可進行審查判斷，而通常將作出判決視為人民法院審判程序結(jié)束的標(biāo)志，然后，由檢察機關(guān)根據(jù)人民法院的移送或者當(dāng)事人的申請，對人民法院依法作出的撤銷判決、確認違法判決和賠償判決進行核實判斷，對于應(yīng)當(dāng)追究有關(guān)主體行政責(zé)任的，啟動相關(guān)追究程序。這樣，既發(fā)揮了司法機關(guān)協(xié)同解決問題的能力，又彰顯了審慎啟動追究程序、保障行政公職人員依法履行職責(zé)的要求。［4］（P26）檢察機關(guān)的法律監(jiān)督不僅在于對人民法院審判活動和當(dāng)事人訴訟活動的監(jiān)督，還在于通過這樣一種監(jiān)督機制，將檢察權(quán)能和審判權(quán)能統(tǒng)一起來，即以司法權(quán)之權(quán)威形成對行政權(quán)的有效制約，進而實現(xiàn)對審判權(quán)和訴權(quán)的有力保障。［5］（P135）

（三）監(jiān)督方式：從抗訴到支持起訴、提起公訴

《民事訴訟法》和 《行政訴訟法》都規(guī)定了檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)以抗訴方式對民事審判、行政訴訟活動進行監(jiān)督。這里的 “抗訴”是指審判監(jiān)督程序中的抗訴。從健全民事行政訴訟檢察監(jiān)督方式角度看，對于這種抗訴程序應(yīng)當(dāng)堅持并進一步完善。在近年來的檢察實踐中，檢察機關(guān)也發(fā)揮能動司法的功能，創(chuàng)造出了一些有效的監(jiān)督方式，如檢察意見、檢察建議、糾正違法通知、起訴、參與訴訟等監(jiān)督方式。

1．就 “抗訴”而言，兩者在抗訴標(biāo)準(zhǔn)上有所不同

從立法層面看，現(xiàn)行民事訴訟檢察監(jiān)督中的抗訴標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)在新 《民事訴訟法》第187條的規(guī)定中，即應(yīng)該包括第179條所列舉的十三項再審事由；而 《行政訴訟法》的規(guī)定則體現(xiàn)在第64條之規(guī)定中。①《行政訴訟法》第64條：人民檢察院對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。最高人民檢察院 《關(guān)于印發(fā) 〈最高人民檢察院關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法第六十四條的暫行規(guī)定〉的通知》要求：人民檢察院按照審判監(jiān)督程序?qū)σ焉У男姓袥Q、裁定提出抗訴時，應(yīng)當(dāng)查明：（一）判決、裁定是否已經(jīng)生效；（二）事實是否清楚、證據(jù)是否充分；（三）審判活動是否合法；（四）判決、裁定是否違反法律、法規(guī)規(guī)定。雖然行政訴訟法從立法層面賦予檢察機關(guān)對法院 “違反法律、法規(guī)規(guī)定的生效裁判”提出抗訴的權(quán)力，但該法沒有具體規(guī)定應(yīng)當(dāng)提出抗訴的具體情形。實踐中，行政案件的具體抗訴理由通常參照舊 《民事訴訟法》第185條的規(guī)定執(zhí)行。

對比來看，由于民事訴訟法新近修改，所以就抗訴標(biāo)準(zhǔn)而言，規(guī)定更為具體，可操作性更強；而行政訴訟法由于制定較早，鑒于當(dāng)時立法水平的限制，其規(guī)定較為抽象。從實踐來看，即使在民事訴訟法未修改前，各級民事行政檢察監(jiān)督部門針對行政案件提起抗訴時，往往也更多運用或者借鑒民事審判監(jiān)督程序中的規(guī)定，致使行政訴訟監(jiān)督制度的特殊使命和監(jiān)督功能被長期忽視。由于現(xiàn)行法律，尤其是行政訴訟法，對檢察機關(guān)提出抗訴的理由、各個抗訴理由之間的關(guān)系以及它們各自的適用條件沒有作出明確規(guī)定，各地檢察機關(guān)對法定抗訴理由適用標(biāo)準(zhǔn)的理解不盡相同，造成司法實踐中提起抗訴情形的混亂。對公民、組織的行政訴訟權(quán)利，特別是起訴權(quán)，未能給予特殊保護，對行政訴訟中法院審判的獨立性也未予以充分關(guān)注。可以說，自行政訴訟制度產(chǎn)生以來，行政審判活動受行政機關(guān)非法干預(yù)的問題就一直存在，這也是法律授予檢察機關(guān)行政訴訟監(jiān)督權(quán)的重要原因。

民事案件和行政案件的抗訴理由、抗訴標(biāo)準(zhǔn)問題，是民事行政檢察監(jiān)督體制中一個極具現(xiàn)實意義的問題，對這一問題的深入研究，有利于民事行政訴訟檢察監(jiān)督制度的健康發(fā)展，對于落實兩種制度各自的監(jiān)督功能也具有十分重要的現(xiàn)實意義。

2．支持起訴為民事訴訟檢察監(jiān)督所獨有

關(guān)于支持起訴， 《民事訴訟法》第15條規(guī)定：機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。從這一規(guī)定來看，此處的 “機關(guān)”應(yīng)當(dāng)包括檢察機關(guān)，因此，在民事訴訟中包括檢察機關(guān)支持起訴①關(guān)于支持起訴制度的存廢和價值問題，江偉教授認為檢察機關(guān)支持起訴，既須慎議，更須慎行。首先，民事訴訟法關(guān)于支持起訴的規(guī)定，是在社會干預(yù)理論指導(dǎo)下確立的，是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物。當(dāng)前，我國社會主義市場經(jīng)濟體制已基本確立，強調(diào)主體平等和對當(dāng)事人處分權(quán)的尊重。檢察機關(guān)對民事訴訟當(dāng)事人一方的支持，容易造成訴訟地位的不平等，易產(chǎn)生以公權(quán)干預(yù)私權(quán)乃至司法不公的印象。其次，民事訴訟法規(guī)定支持起訴制度時，我國尚不存在法律援助制度?，F(xiàn)在我國已基本建立起一套比較完善的法律援助制度。支持起訴機制設(shè)定的目的，在很大程度上可以通過法律援助制度來實現(xiàn)。再次，強調(diào)主體平等和尊重當(dāng)事人處分權(quán)，也不能忽視社會上還存在弱勢群體，對檢察機關(guān)支持起訴制度的探索和試點也是需要的。就目前的探索而言，以將支持起訴的對象限定為弱勢群體為宜，例如婦女、兒童、下崗失業(yè)人員、外來打工人員和貧困地區(qū)的農(nóng)民等。參見江偉、張慧敏、段厚?。骸睹袷滦姓z察監(jiān)督改革論綱》，載 《人民檢察》，2004 （3）。的監(jiān)督方式。

就行政訴訟而言，從立法上無法找到支持起訴制度的直接依據(jù)，這是本文將支持起訴作為兩者區(qū)分點的法律基礎(chǔ)。但是，從行政訴訟的特點來看，公民、法人的行政起訴權(quán)更容易受到侵犯，行政案件受理難實質(zhì)上也是由行政權(quán)威對公民訴權(quán)的不正當(dāng)干涉引起的。因此，將支持起訴制度引入行政訴訟中，通過對行政訴權(quán)的保障使行政訴訟的門檻更容易邁過，將是行政訴訟檢察監(jiān)督制度進一步完善的突破口，在修訂 《行政訴訟法》時應(yīng)該就此予以落實。

3．檢察機關(guān)提起公訴之條件：寬嚴有別

檢察機關(guān)在提起民事訴訟與行政訴訟時有不同的條件要求，充分體現(xiàn)了寬嚴相濟的檢察政策導(dǎo)向。具體而言，檢察機關(guān)提起行政訴訟的條件是違法行政行為損害國家和社會公共利益之時，而民事訴訟除此條件外，還必須限于無其他主體發(fā)動訴訟的場合。

在民事訴訟中，如果檢察機關(guān)對民事法律關(guān)系過多干預(yù)，則與民法私權(quán)自治、契約自由的基本精神相背離。另外，為了抑制私權(quán)濫用而設(shè)置的檢察機關(guān)提起民事訴訟的機制，同樣也有著被濫用的可能。因此，應(yīng)將檢察機關(guān)提起民事訴訟的范圍嚴格限定在為維護國家利益和社會公共利益的范圍內(nèi)。

在行政訴訟中，檢察機關(guān)起訴的條件則不同，當(dāng)違法行政行為損害國家和社會公共利益時，檢察機關(guān)基于其法律監(jiān)督職責(zé)和權(quán)力制約的要求，應(yīng)當(dāng)提起行政訴訟，即使有其他主體發(fā)動訴訟，檢察機關(guān)也不得放棄職責(zé)。從利益驅(qū)動的角度看，其他主體純?yōu)楣嫣崞鹦姓V訟的可能性較小，如果行政行為在損害私益的同時也損害了公益，其他主體對公益的關(guān)注也是弱于對私益的關(guān)注。因此，就需要檢察機關(guān)提起行政公訴，主張公益。此時，檢察機關(guān)和其他主體的主張不同，前者是主張公益，后者是主張私益，所以二者并不重合，可以并存。

（四）訴訟原理：當(dāng)事人地位平等與行政公權(quán)獨大之別

從訴訟原理來看，民事訴訟與行政訴訟的性質(zhì)、特點和運行原理均不相同。其中最本質(zhì)的區(qū)別在于，民事法律關(guān)系的主體處于平等地位，而行政法律關(guān)系的主體地位則不具有平等屬性，由此導(dǎo)致民事訴訟檢察監(jiān)督與行政訴訟檢察監(jiān)督具有不同的運行原理。［6］（P112）

行政訴訟的本質(zhì)是人民法院對行政行為合法性的審查評判。在行政訴訟中，作為被告的行政機關(guān)不必再向原告提出實體方面的主張，因為通常在行政執(zhí)法過程中，行政機關(guān)在作出具體行政行為的同時已經(jīng)要求行政行為的相對方依法作出相應(yīng)行為。因此，在行政訴訟中，行政機關(guān)一方的訴訟主張只需圍繞其在行政執(zhí)法過程中所作出的具體行政行為是否具備合法性而展開，針對行政訴訟而言，行政機關(guān)不具有起訴、反訴的權(quán)利。在行政訴訟法律關(guān)系中，基于行政訴訟的本質(zhì)內(nèi)容，作為行政訴訟被告的行政機關(guān)成為整個訴訟的焦點，訴訟雙方爭議的不是具體的權(quán)利而是行政行為本身是否合法。與民事訴訟中實行的雙方當(dāng)事人訴訟權(quán)利平等原則不同，為了使行政訴訟中的雙方的訴訟法律地位平等，行政訴訟實行的是當(dāng)事人訴訟權(quán)利平衡原則。從實際運行情況來看，行政訴訟中的雙方之權(quán)利義務(wù)也是不對等的。由于在行政執(zhí)法關(guān)系中，行政訴訟的原告地位相對較弱，是受到行政執(zhí)法行為影響和干涉的當(dāng)事一方，其權(quán)利行使在行政訴訟中仍可能受到行政權(quán)力的不當(dāng)干涉，因此，需要強化原告一方的訴訟權(quán)利，使行政訴訟被告承擔(dān)更多的訴訟義務(wù)，以此來保障原告訴訟權(quán)利的正常行使。比如：在行政訴訟中，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，且不得在訴訟中自行向原告和證人收集證據(jù)，原告享有提出停止執(zhí)行的權(quán)利等。此外，在行政訴訟中，行政機關(guān)不得處分行政職權(quán)，法律禁止行政機關(guān)出于訴訟勝負或其他動機，放棄、交換法律賦予的行政管理職權(quán)和訴訟權(quán)利。這是行政訴訟的又一項基本原則。在這一原則的指導(dǎo)下，法院審理行政案件通常不得適用調(diào)解，行政機關(guān)改變原具體行政行為，原告同意并申請撤訴的，要經(jīng)人民法院裁定準(zhǔn)許。與此不同，民事訴訟遵循當(dāng)事人平等原則，允許當(dāng)事人自由行使反訴、調(diào)解、撤訴等訴訟權(quán)利。這些訴訟原理上的差異都將成為民事行政檢察監(jiān)督體制獨立化發(fā)展的催化劑。

（五）申訴中對待各方當(dāng)事人的態(tài)度：各有側(cè)重

對于民事訴訟中的申訴，檢察機關(guān)對雙方當(dāng)事人應(yīng)該平等對待，這主要源自于民事訴訟發(fā)生在平等主體之間的特點，雙方當(dāng)事人可以比較充分地行使自己的申訴權(quán)利。而行政訴訟基于訴訟主體地位客觀上的不平等，在對待申訴問題時應(yīng)該更多地關(guān)注行政訴訟中原告的申訴事由。在民事訴訟中，雙方當(dāng)事人的訴權(quán)在生效裁判形成的過程中能夠得到充分的保護，即使對生效裁判不服，也可以比較自由地通過再審申請的方式使自己的利益訴求得到充分實現(xiàn)。而行政訴訟則不同，由于行政權(quán)的威懾作用，當(dāng)事人不敢或者不愿通過申訴的方式使自己遭受的不平等待遇通過審判監(jiān)督程序得到糾正，這就使得檢察機關(guān)抗訴的案件來源受到限制。如果有原告方針對行政案件提出申訴，那么，這些訴求往往也是當(dāng)事人經(jīng)過充分利益權(quán)衡后的選擇，因此，這類案件的申訴理由更需要檢察機關(guān)予以關(guān)注。

對于行政機關(guān)而言，法院在行政訴訟中判決撤銷或者確認違法的是其具體行政行為或行政事實行為，而不是其法定職權(quán)。在行政行為的證據(jù)不充分或程序不合法的情況下，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)敗訴后果，必要時應(yīng)重新作出具體行政行為。但是，有的行政機關(guān)在敗訴之后，不是首先立足于依法重新作出具體行政行為，而是意圖通過申請抗訴來掩蓋自己的錯誤。鑒于此，行政抗訴制度應(yīng)當(dāng)對行政訴訟被告和原告采取不同的政策：側(cè)重為行政訴訟原告一方提供救濟。一方面，檢察機關(guān)要積極關(guān)注涉及公民、組織重大權(quán)益和重大社會公益的行政裁判。同時，根據(jù)訴訟經(jīng)濟原則，對于公民、組織申請抗訴的僅僅涉及較小數(shù)額財產(chǎn)權(quán)益的行政裁判，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機關(guān)不予抗訴的裁量權(quán)。另一方面，對于行政機關(guān)的抗訴申請，如果行政機關(guān)可以在不違反 《行政訴訟法》第55條，即 “人民法院判決被告重新作出具體行政行為的，被告不得以同一事實和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為”的情況下重新作出具體行政行為，檢察機關(guān)則沒有必要為其提供抗訴的救濟方式。只有在行政訴訟被告無法重新作出具體行政行為，即行政機關(guān)無法自力救濟的情況下，檢察機關(guān)才有必要為其提供抗訴的救濟方式。［7］（P26）

三

從當(dāng)前我國的民事行政訴訟檢察監(jiān)督工作來看，由于立法層面的先天性缺陷，致使實踐中存在著監(jiān)督方式單一、對象不明確、程序不統(tǒng)一等問題，成為制約民事行政訴訟檢察監(jiān)督制度進一步發(fā)展的瓶頸，亟待改革與完善。盡管歷經(jīng)二十年的開拓和努力，民事行政訴訟檢察監(jiān)督工作已經(jīng)從無到有、由弱變強逐漸為社會所認識和接受，但理論上的分歧和實踐中的困境仍然顯而易見，如何在現(xiàn)有背景下不斷發(fā)展和強化民事行政訴訟檢察監(jiān)督工作仍是一個十分嚴峻的話題。

隨著 “全國檢察機關(guān)第二次民事行政檢察工作會議”的召開，民事行政訴訟檢察監(jiān)督工作已經(jīng)成為各級檢察機關(guān)工作的重點。筆者認為，民事行政訴訟檢察監(jiān)督體制獨立化發(fā)展的現(xiàn)實意義主要表現(xiàn)在以下四個方面：

第一，正如馬克思所言，專業(yè)化是社會進步的表現(xiàn)。民事行政訴訟檢察監(jiān)督體制的合一化只是民事行政訴訟檢察監(jiān)督的初級階段，當(dāng)前改革和完善民事行政檢察監(jiān)督體制已勢在必行，民事與行政訴訟檢察監(jiān)督的獨立化已成為一種發(fā)展趨勢，我們必須順應(yīng)這一歷史發(fā)展潮流。

第二，全國檢察系統(tǒng)民事行政檢察部門的專業(yè)化分工指日可待。隨著 “全國部分地區(qū)檢察機關(guān)行政檢察工作座談會”的召開，民事行政檢察機構(gòu)的分設(shè)已經(jīng)提上議事日程，從最高人民檢察院到基層檢察機關(guān)，都將逐漸開展對民事行政檢察機構(gòu)的分設(shè)工作，例如，可將原民事行政檢察部門分設(shè)為 “民事監(jiān)督處”和 “行政監(jiān)督處”等。事實上，法院的行政審判機構(gòu)早已單獨設(shè)立，培養(yǎng)了一大批行政法律的專業(yè)干部乃至專家級人才，在客觀上已經(jīng)具備了兩者獨立發(fā)展的條件，這也意味著從機構(gòu)設(shè)置上實行專業(yè)化分工已經(jīng)具備了現(xiàn)實可行性。

第三，依法治國的方略要求檢察機關(guān)在監(jiān)督和促進行政機關(guān)依法行政方面發(fā)揮積極作用，人民群眾對此寄予了厚望。當(dāng)前，行政爭議越來越多，案件數(shù)量逐年遞增，有些地方矛盾還很突出，現(xiàn)實中環(huán)境污染、醫(yī)療衛(wèi)生、煤礦安全等事故的接連發(fā)生，反映了地方行政部門的失職和瀆職。這些現(xiàn)實情況迫切需要檢察機關(guān)積極介入到行政案件之中。從實踐來看，地方檢察機關(guān)通過檢察建議和行政執(zhí)法監(jiān)督通知書的方式，客觀上已經(jīng)營造了對行政執(zhí)法機關(guān)實行監(jiān)督的良好環(huán)境。

第四，從更深層意義上來看，通過對民事行政訴訟檢察監(jiān)督機構(gòu)的分設(shè)，可逐步建立起完善的行政訴訟檢察監(jiān)督制度，而這也將有利于進一步實現(xiàn)向 “行政檢察監(jiān)督”的擴展，最終實現(xiàn)檢察機關(guān)對行政機關(guān)行政行為的直接監(jiān)督。

民事行政訴訟檢察監(jiān)督作為檢察監(jiān)督理論的重要內(nèi)容，它的存在是世界各國檢察機關(guān)的通例，而民事行政訴訟檢察監(jiān)督體制的獨立化發(fā)展則是我國現(xiàn)行檢察監(jiān)督體制的必然選擇，是落實黨中央將強化法律監(jiān)督作為司法體制改革重要內(nèi)容的根本出路。

［1］王鴻翼：《談民事行政檢察權(quán)的配置》，載 《河南社會科學(xué)》，2009（2）。

［2］徐日丹：《全國部分地區(qū)檢察機關(guān)行政檢察工作座談會召開》，載 《檢察日報》，2010－09－28。

［3］湯維建：《論中國民事行政檢察監(jiān)督制度的發(fā)展規(guī)律》，載 《政治與法律》，2010（4）。

［4］［7］張步洪：《略論完善行政訴訟檢察監(jiān)督制度》，載 《人民檢察》，2004（4）。

［5］劉春玲：《行政訴訟檢察監(jiān)督改革二題》，載 《河北法學(xué)》，2004（5）。

［6］邵明：《民事爭訟程序基本原理論》，載 《法學(xué)家》，2008（2）。