□潘省橡

（浙江省公安廳，浙江 杭州 310009）

○道路交通安全專版

改善城市交通十議

□潘省橡

（浙江省公安廳，浙江 杭州 310009）

當(dāng)前，城市交通擁堵日益突出，已成為重要的民生問題。本文從治理城市交通擁堵的重要性，創(chuàng)新城市交通管理體制與機(jī)制，制定符合城市發(fā)展的交通政策，完善靜態(tài)交通管理措施，大力發(fā)展公共交通，加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)交通組織的最優(yōu)化，全面發(fā)展智慧城市交通體系，不斷改善城市交通行車秩序，提高城市交通經(jīng)營者整體能力等十個方面對改善城市交通問題進(jìn)行思考。

城市；道路交通；擁堵；治理

主持人：陳秀和，田 禾

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和城市人口的快速膨脹，城市交通問題日益突出。交通擁堵現(xiàn)象不僅一、二線城市日趨嚴(yán)重，而且向三、四線城市甚至一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣級中心城區(qū)蔓延。城市交通擁堵作為汽車社會的“產(chǎn)物”，已成為“城市病”之首，社會關(guān)注度越來越高，公眾訴求越來越大。如何緩解城市交通擁堵不斷加劇趨勢，破解城市交通擁堵難題，這是當(dāng)前迫切需要深入研究和解決的重大現(xiàn)實問題。

一、充分認(rèn)識城市交通擁堵治理的重要性

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，工業(yè)化、城市化、市場化進(jìn)程高速推進(jìn)，機(jī)動車尤其是汽車保有量快速增長。到2011年底，我國機(jī)動車保有量達(dá)到2.24億輛，其中汽車保有量已突破1.05億輛，私人小汽車擁有量占汽車總量的80%以上，并且絕大部分集中在城市。由于機(jī)動車的快速、無序、過度增長，而相關(guān)聯(lián)的城市交通基礎(chǔ)設(shè)施增長相對緩慢，供給嚴(yán)重不足，加之交通結(jié)構(gòu)多元復(fù)雜，城市交通控制、管理失衡等，城市交通進(jìn)入了矛盾的集中爆發(fā)期。一些城市民眾出行成本大幅提高。據(jù)資料反映，全國百萬人以上50座主要城市的居民平均單行上班時間要花39分鐘；15座大城市居民每天上班

二、創(chuàng)新城市交通管理體制與機(jī)制

城市化進(jìn)程中，交通擁堵是不可回避的問題。一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的城市交通也大多經(jīng)歷了從亂到治、從堵到暢的過程，但城市交通擁堵問題仍然是一個世界性難題。城市交通擁堵是綜合性、源發(fā)性的問題，既有規(guī)劃、建設(shè)等前置原因，也有管理、執(zhí)法等后置原因，是多種原因作用的結(jié)果。在城市交通擁堵問題日趨嚴(yán)重的情況下，需要用戰(zhàn)略的、科學(xué)的眼光重新審視城市交通管理工作，探究城市交通管理體制、機(jī)制建設(shè)。權(quán)力是有邊界的。當(dāng)前城市交通管理迫切需要解決政府職能部門責(zé)權(quán)交叉、多頭管理、效率不高的問題，解決一些城市責(zé)任主體缺位、越位甚至錯位的狀況，創(chuàng)新城市交通管理體制、機(jī)制和工作模式。借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的成功經(jīng)驗，結(jié)合我國大交通體制建立的客觀條件，將城市交通管理權(quán)集中和交通執(zhí)法權(quán)分離，在大交通框架下搭建集交通規(guī)劃、交通工程、停車管理、公共運輸以及交通控制、交通信息控制服務(wù)為一體的綜合管理體制，實行城市交通管理的一體化，全面建立健全職責(zé)明晰、分工明確、高效有序的城市交通管理體制、機(jī)制。交通警察專司交通執(zhí)法、道路交通疏導(dǎo)、交通事故勘察和處理等，真正使城市交通管理回歸本源。

三、制定符合城市發(fā)展的交通政策

城市交通發(fā)展政策，決定著城市交通發(fā)展方向。制定城市交通發(fā)展政策應(yīng)當(dāng)避免重限制輕引導(dǎo)、重建設(shè)輕管理、重實施輕評估、重短期輕長遠(yuǎn)、重單向決策輕公眾參與的狀況，務(wù)求使城市交通決策民主、政策科學(xué)、對策長遠(yuǎn)。尤其是在城市規(guī)劃中，應(yīng)將交通需求作為重要元素考慮，均衡布局交通吸引發(fā)生源，避免交通量過于集中，減少中心城區(qū)交通壓力。建立健全交通影響評價機(jī)制，增強(qiáng)公眾與權(quán)威機(jī)構(gòu)的參與度，提高決策的科學(xué)性、民主性。采取科學(xué)有效的交通總量控制政策，對發(fā)展小汽車要因地、因時制宜，取其利而棄其弊。其基本策略應(yīng)該是不限制擁有，但可以通過一定的政策手段限制使用，避免路網(wǎng)和環(huán)境超出其承受能力而導(dǎo)致城市交通和環(huán)境的不斷惡化。需要指出的是，在限制私人小汽車使用的同時，要積極加快推進(jìn)公務(wù)車改革，嚴(yán)控黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位公務(wù)用車指標(biāo)，加強(qiáng)公務(wù)用車監(jiān)督管理。倡導(dǎo)并鼓勵以公交、非機(jī)動車、步行為主的綠色交通出行?？傊ㄟ^城市交通規(guī)劃和交通需求管理等導(dǎo)向作用，控制交通需求總量，緩解交通需求矛盾，使有限的交通設(shè)施得到最充分、最有效的利用。

四、完善靜態(tài)交通管理措施

城市有限的停車資源和停車需求之間的矛盾，隨著汽車的劇增而不斷加劇。一些城市的配建停車泊位數(shù)還不到本地注冊登記汽車的十分之一，大量汽車占用道路資源停放，減少了道路供給，加劇了交通擁堵，形成了惡性循環(huán)。破解停車供求矛盾，關(guān)鍵在于建立集建、管、用為一體的停車政策體系。停車場（庫）的建設(shè)必須納入城市建設(shè)的整體規(guī)劃，并有專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理。在規(guī)劃的制定過程中，應(yīng)充分考慮非常住人口、外地車對停車資源的占用，提高建設(shè)項目停車場（庫）配建比例，確保新建項目停車設(shè)施配建數(shù)量，并適當(dāng)超前。鼓勵民營企業(yè)等社會力量共同參與停車場（庫）的開發(fā)、建設(shè)和經(jīng)營，形成多元化投資渠道，逐步實現(xiàn)停車產(chǎn)業(yè)化。通過拓展社會資源，充分挖掘現(xiàn)有潛力，逐步規(guī)劃和減少路內(nèi)停車泊位，將原本緊缺的道路資源還路于行。價格杠桿是世界上大多數(shù)城市控制小汽車進(jìn)入中心城區(qū)的基本手段，也是抑制小汽車過度增長的有效方法。城市停車收費應(yīng)當(dāng)實行差別化策略，不同區(qū)域、地點和時間的價格不同，引導(dǎo)人們合理出行、停車，充分發(fā)揮靜態(tài)停車政策措施在減少汽車出行、緩解交通擁堵上的積極作用。同時，大力開發(fā)即時停車誘導(dǎo)系統(tǒng)，避免因?qū)ふ臆囄欢鵁o效占用道路資源，為公眾停車提供服務(wù)。

五、大力發(fā)展公共交通

針對我國人口密度高、城市功能集聚、土地資源稀缺的狀況，必須把大力發(fā)展公共交通作為調(diào)整交通出行結(jié)構(gòu)、削減交通總量、緩解城市交通擁堵的主要切入點和重要支撐點。但在許多城市，公共交通在城市交通中的主體地位未能確立，缺乏大運量快速公交系統(tǒng)，公交線網(wǎng)布局不科學(xué)，運行效率和服務(wù)質(zhì)量不高，公交吸引力不強(qiáng)，致使很多出行轉(zhuǎn)移到小汽車、電動自行車等私人交通中。破解城市交通擁堵的基本策略是發(fā)展公共交通，要在政策、規(guī)劃、建設(shè)以及管理上優(yōu)先考慮，使公交分擔(dān)率達(dá)到50%以上，核心區(qū)公交分擔(dān)率在60%-80%。要加快建設(shè)以軌道交通和大容量快速公交為骨干，地面公交為主體，快線、普線、支線相協(xié)調(diào)的多層次公共交通網(wǎng)絡(luò)。同時，要做好城市公共交通與其他出行方式的無縫銜接，提高公共出行的便捷性。實現(xiàn)公共交通路權(quán)和信號優(yōu)先，提高公共交通運輸工具運行速度，增強(qiáng)公共交通競爭力，吸引小汽車使用者轉(zhuǎn)變交通出行方式。加大公共財政支持力度，提高公共交通出行的經(jīng)濟(jì)性。注重公共交通與鐵路、公路、民航等對外交通之間的快速轉(zhuǎn)換，建立城市公共交通換乘停車設(shè)施，實現(xiàn)“零距離”換乘，大幅削減中心城市交通流量。

六、加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

路網(wǎng)建設(shè)與完善是解決城市交通問題的硬件保證。路網(wǎng)等級級配的不合理，就會導(dǎo)致城市道路交通功能的紊亂。在城市道路網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)中，必須改變只重視快速路和主干道網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)，而忽視城市次干道和支路網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)的現(xiàn)象，統(tǒng)籌主干網(wǎng)的建設(shè)和支路“毛細(xì)血管”的疏通，最大限度地盤活道路資源。城市交通設(shè)施建設(shè)需要對城市道路網(wǎng)容量有一個辯證的、科學(xué)的理解，道路不是修得越多越好、越寬越好，合理地分配和使用道路資源才是最根本的。在綜合考慮城市規(guī)模、形態(tài)、布局以及機(jī)動車發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)實力等因素，科學(xué)規(guī)劃建設(shè)城市快速路的同時，更多地應(yīng)當(dāng)著力解決瓶頸路和斷頭路以及各主干道之間的接駁問題，努力使城市道路網(wǎng)等級級配合理、科學(xué)。按照科學(xué)性、強(qiáng)制性和人性化要求，加強(qiáng)城市道路紅線寬度和橫斷面設(shè)計。完善的路網(wǎng)結(jié)構(gòu)還應(yīng)照顧到各個交通參與主體和各種出行方式的不同需求，要關(guān)注慢行交通，重視道路沿線人行地道、人行天橋、行人安全島等過街設(shè)施的設(shè)置，減少各種縱橫向干擾，提高交通服務(wù)水平。要嚴(yán)格執(zhí)行交通技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善道路交通標(biāo)志標(biāo)線、信號燈、交通護(hù)攔等道路交通安全設(shè)施。

七、實現(xiàn)交通組織的最優(yōu)化

由于交通源點分布不均衡、交通流不穩(wěn)定、交通元素復(fù)雜、人車相互干擾等因素造成了我國特有的混合交通，交通組織難度更大。應(yīng)當(dāng)通過現(xiàn)代控制、監(jiān)控、誘導(dǎo)、信息以及通信技術(shù)手段，綜合運用政策、資源、技術(shù)、監(jiān)管力量以及管理措施等，從戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)兩個層面組織交通，最大限度地保障車流、人流能夠快速移動。在戰(zhàn)略層面上，重點把握整個城市的交通流組織，實行不同交通流之間時空上的適度分離和均衡，如過境交通與區(qū)內(nèi)交通的分離，貨運交通與客運交通的分離，主干交通與商業(yè)交通的分離等。在戰(zhàn)術(shù)層面上，重點是通過優(yōu)化道路斷面，強(qiáng)化路口交通組織和渠化優(yōu)化，組織區(qū)域性單向交通，實施潮汐車輛、可變車道以及采取禁止性等措施，實行條塊交通組織的有效銜接，減少交通沖突點，提高道路通行能力和效率。

八、全面發(fā)展智慧城市交通體系

近年來，我國汽車保有量呈爆發(fā)式增長態(tài)勢，2007年后5年的汽車增長量比新中國成立后57年的汽車總量還多，而作為交通管理重要手段之一的信息化建設(shè)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于汽車的增長速度。解決城市交通擁堵必須大力發(fā)展智慧交通。智慧城市交通建設(shè)應(yīng)秉持“要素集成、管需平衡、綜合設(shè)計，服務(wù)大眾”的思路，將建設(shè)、管理、服務(wù)定位在如何保障交通參與者方便、快捷出行上。充分運用信息技術(shù)、計算機(jī)技術(shù)、自動控制技術(shù)、通訊技術(shù)以及感測等科技設(shè)備，為交通參與者提供包括道路狀況、出行誘導(dǎo)、停車信息誘導(dǎo)等可視、可讀、可聽的即時交通資訊，誘導(dǎo)公眾交通出行，提升路網(wǎng)服務(wù)水平。

九、不斷改善城市交通行車秩序

城市交通擁堵產(chǎn)生的原因是多方面的，交通秩序混亂是導(dǎo)致交通擁堵的一個重要原因，特別是亂停、隨意變道、不按規(guī)定車道行駛等交通陋習(xí)，擾亂了交通秩序，加劇了交通擁堵。從國內(nèi)外一些城市的管理經(jīng)驗來看，通過嚴(yán)格而科學(xué)的管理來提高公民交通素質(zhì)，遠(yuǎn)比新建道路和拓寬街道更為重要。嚴(yán)管嚴(yán)處是城市交通秩序井然的重要保障。執(zhí)法管理部門必須堅持嚴(yán)格、公正、文明、規(guī)范執(zhí)法，努力實現(xiàn)法律效果和社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。要嚴(yán)格整肅交通違法行為，堅決維護(hù)社會公平正義。加大對行人和非機(jī)動車違法行為的管理，減少交通干擾，進(jìn)一步凈化交通環(huán)境。加強(qiáng)對特種車、公務(wù)車以及軍警車輛的監(jiān)管，防止因疏于管理而產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。充分利用科技裝備進(jìn)行執(zhí)法管理，提高對違法行為的查處率和震懾力。注重建立社會化、專業(yè)化的交通安全宣傳教育體系，加大對公眾的交通安全宣傳，將交通參與者交通違法行為納入誠信系統(tǒng)，促使其不斷提高交通安全意識和法規(guī)意識。

十、提高城市交通經(jīng)營者整體能力

城市交通是集法律、政策、技術(shù)、工程、管理于一體的系統(tǒng)性工程，其中，城市交通的決策與管理十分關(guān)鍵。作為交通決策者，要做好城市交通發(fā)展的頂層設(shè)計，要堅持“以人為本”的原則，準(zhǔn)確把握城市交通發(fā)展形勢和規(guī)律，通過綜合運用科技、經(jīng)濟(jì)、行政和法律等多種手段，實施長效綜合治理。作為交通管理者（包含規(guī)劃、建設(shè)以及管理部門），要善于用改革的思維推動城市交通管理工作，用創(chuàng)新的辦法來破解城市交通擁堵難題。要通過人才引進(jìn)，加強(qiáng)與高等院校、科研機(jī)構(gòu)的合作，吸收和借鑒國內(nèi)外先進(jìn)的管理理念、機(jī)制和手段等途徑，不斷提高城市交通決策管理能力和專業(yè)化水平。同時，要加強(qiáng)交通執(zhí)法主體力量建設(shè)，不斷提高執(zhí)法機(jī)關(guān)履職能力，使其在緩解和破解城市交通問題中發(fā)揮更大的作用。

D631.5

A

1674-3040（2012）04-0094-03

2012-06-25

潘省橡，浙江省公安廳交通管理局辦公室主任。單行時間比歐洲多消耗約4.8億小時，因交通擁堵?lián)p失達(dá)10個億。交通擁堵還衍生了能源緊缺、環(huán)境污染等一系列問題，直接影響城市的可持續(xù)發(fā)展。特別是汽車每年仍以16%以上的速度增長，也就是每年新增汽車在1700萬輛以上，城市承載能力出現(xiàn)嚴(yán)重“超載”，城市交通問題將進(jìn)一步復(fù)雜化、尖銳化。交通是城市的命脈，是城市的窗口，公眾參與度高、關(guān)注度高，交通擁堵已成為最大的民生問題之一。毋庸置疑，治理城市交通擁堵已刻不容緩。

(責(zé)任編輯：華 滋)