□梁成浩

（中共紹興市越城區(qū)委政法委員會(huì)，浙江 紹興 312000）

群體性事件和政府信息公開關(guān)聯(lián)度分析

□梁成浩

（中共紹興市越城區(qū)委政法委員會(huì)，浙江 紹興 312000）

群體性事件發(fā)生后，有的能被控制在一定范圍內(nèi)，有的最后卻失控，這在很大程度上是因?yàn)樘幚矸绞降牟煌ＪЭ氐娜后w性事件，不少與當(dāng)?shù)卣Х桨儆?jì)掩蓋真相，或是遲延公布或公布虛假信息有關(guān)。從政府信息公開的視角入手，要減少群體性事件的發(fā)生率，必須健全政府信息公開機(jī)制；正確引導(dǎo)合理利用輿論；完善公眾利益表達(dá)渠道；加快政府信息公開立法；嚴(yán)格政府信息公開監(jiān)督。

群體性事件；信息公開；政府行為；關(guān)聯(lián)度分析

近幾年來，在處理群體性事件的實(shí)踐中，有的群體性事件能被控制在一定范圍內(nèi)，有的最后卻失控，這在很大程度上是因?yàn)樘幚矸绞降牟煌ＪЭ氐娜后w性事件，不少與當(dāng)?shù)卣Х桨儆?jì)掩蓋真相，或是遲延公布或公布虛假信息有關(guān)。

一、群體性事件和政府信息公開的內(nèi)在聯(lián)系

群體性事件是指由某些社會(huì)矛盾引發(fā)，特定或不特定人員臨時(shí)聚合形成的群體，以人民內(nèi)部矛盾的形式，通過沒有合法依據(jù)的規(guī)模性聚集，表達(dá)自身訴求和主張，或直接爭取和維護(hù)自身利益，或發(fā)泄對社會(huì)和政府不滿，從而對社會(huì)穩(wěn)定造成負(fù)面影響的各類事件。一般群體性事件都有以下特點(diǎn)。

（一）參與主體多元化。據(jù)對近年來發(fā)生的群體性事件調(diào)查，參與主體有在職工人、下崗職工、失地農(nóng)民、拆遷安置戶、外來民工等，其中以弱勢群體居多。

（二）利益訴求主導(dǎo)化。絕大多數(shù)群體性事件的起因都有一定的合理性，并以此提出利益訴求。但這些利益訴求一開始往往被有關(guān)部門或當(dāng)?shù)卣`解，或被無期限拖延，從而激化矛盾，引發(fā)沖突，最后釀成群體性事件。

（三）事件內(nèi)容復(fù)雜化。群體性事件的復(fù)雜性主要表現(xiàn)在因果關(guān)系的多元化，矛盾不僅癥結(jié)多，且背后常常涉及錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系。在信息不公開情況下，群體性事件的參與者往往會(huì)受虛假信息和謠言影響，從而群情激動(dòng)，有的甚至采取偏激或?qū)剐袨椤?/p>

（四）沖突性質(zhì)漸變化。目前，之所以將群體性事件定性為人民內(nèi)部矛盾，因其表現(xiàn)雖然激烈，社會(huì)影響大，但一般不具有反社會(huì)或以顛覆政府為目的，具有非敵對性。但群體性事件如被國內(nèi)外敵對分子利用，最后演變成打、砸、燒事件，那么其定性亦隨著發(fā)生變化，就不再是人民內(nèi)部矛盾。

據(jù)對近年來發(fā)生的群體性事件分析，其形成的軌跡大致為：社會(huì)矛盾積聚—→違規(guī)群體形成—→情景因素催化—→社會(huì)控制失效?？梢哉f其中的每一環(huán)節(jié)都與信息是否公開有關(guān)。信息起著重要的鏈接作用。如果有關(guān)部門和當(dāng)?shù)卣畯囊婚_始就及時(shí)主動(dòng)公開相關(guān)信息，對輿論和傳聞進(jìn)行管理、引導(dǎo)，控制流言傳播，防止信息失真，就可大大減少群體性事件發(fā)生的可能性，從而有效地維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。

二、政府信息公開視角下的群體性事件誘因分析

綜上所述，政府信息公開對于疏導(dǎo)和化解群體性事件起著關(guān)鍵性的作用。然而，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，由于一些地方政府在處理群體性事件的過程中往往采取封鎖消息、掩蓋事實(shí)真相，或信息公開失真、不及時(shí)，結(jié)果反而加劇了群體性事件的發(fā)生和發(fā)展。

（一）政府信息公開機(jī)制缺位。

1.信息不公開——助長反體制意識(shí)，導(dǎo)致發(fā)生群體自救行為?！懊窨墒褂芍豢墒怪?，這種專制思想在某些地方領(lǐng)導(dǎo)身上還不同程度存在著，他們認(rèn)為只有自己是高貴者，群眾都是下里巴人，根本不想把掌握的信息公開。有的對上級(jí)機(jī)關(guān)的政務(wù)公開要求，采取上有政策下有對策，行動(dòng)遲緩，“等、靠、脫”現(xiàn)象嚴(yán)重，最后不是信息被“貪污”，就是依然我行我素。不少群體性事件的萌芽狀態(tài)，長期無人問津，或處于法治的死角，一個(gè)重要原因就在于此。結(jié)果，一方面是民眾無休止地等待，另一方面則失去了解決問題的最佳時(shí)機(jī)，從而使民眾喪失對政府的信任，受害者心理失衡，助長了反體制意識(shí)，使原本處于萌芽狀態(tài)的群體性事件進(jìn)一步發(fā)展。例如，2008年6月28日，甕安之所以發(fā)生暴動(dòng)，正是信息不透明所致。

2.信息公開失真——誘發(fā)謠言盛行，導(dǎo)致產(chǎn)生群體性激怒行為。按照信息傳播理論，群體性行為是一種有信息傳播影響的非組織行為，其信息是來自非組織的渠道——流言和謠言。正是流言和謠言的傳播，引導(dǎo)了一致認(rèn)識(shí)和共同情緒的產(chǎn)生，從而導(dǎo)致產(chǎn)生群體性激怒行為。在經(jīng)濟(jì)生活中，政府信息公開失真（信息欺騙、信息貪污），就會(huì)導(dǎo)致交易不公平，為機(jī)會(huì)主義行為打開方便之門。政治生活中，政府信息傳播失真就可能導(dǎo)致民眾非制度化的政治參與，沖擊政治穩(wěn)定。社會(huì)生活中，信息傳播失真導(dǎo)致流言盛行，引發(fā)政府公信力危機(jī)，更容易導(dǎo)致群體性事件。

3.信息公開不及時(shí)——公開滯后性，誘發(fā)不穩(wěn)定因素。遲到的政府信息公布，導(dǎo)致的結(jié)果必然是大道消息不暢通，小道消息滿天飛，引發(fā)民眾恐慌。例如，吉林化工廠爆炸事件、哈爾濱水污染事件。特別是后者，由于官方?jīng)]有公布原因，致使市面上傳言為地震，引發(fā)市民恐慌，社會(huì)秩序一度混亂。而停水原因真正公布后，市民反而不再恐慌，秩序井然?？梢姟按蠖鄶?shù)矛盾是在時(shí)間的遲滯當(dāng)中發(fā)酵的，及時(shí)本身就意味著主動(dòng)”。信息公開不及時(shí)，導(dǎo)致公開滯后性，更容易誘發(fā)矛盾激化。政府在面對群體性事件相關(guān)信息時(shí)如果能及時(shí)公布相關(guān)信息，尤其是敏感信息，則會(huì)起到意想不到的預(yù)警和良性的導(dǎo)向作用。

4.信息不對稱——比例失衡，導(dǎo)致群體性對政府政策的誤解。政府是最主要的信息生產(chǎn)者、使用者和發(fā)布者。按理講，除了極個(gè)別的信息出于保密的考慮不易公開外，政府的絕大多數(shù)信息都可以公開。但有的單位出于部門利益和個(gè)人利益的考慮，許多涉及民眾利益的規(guī)范性文件，被這些單位作為“紅頭文件”、“內(nèi)部規(guī)定”而不予以公開；或者只公開次要的信息，重要信息不公開。民眾與政府處于信息不對稱狀態(tài)。這種信息資源的不對稱性使民眾不可避免地陷于信息上的無知，從而對政府的政策產(chǎn)生誤解或不信任。

（二）政府信息公開標(biāo)準(zhǔn)失范。

1.政府信息公開內(nèi)容不規(guī)范。各地政府信息公開內(nèi)容缺乏統(tǒng)一的規(guī)范性設(shè)置，缺乏具體法律依據(jù)。又由于各地發(fā)展?fàn)顩r不同，及對政務(wù)公開理解不同，導(dǎo)致各地政府信息公開的范圍和內(nèi)容差異很大。有些地方政府只公開部分信息或只公開次要信息；有的該公開的不公開，不該公開的卻公開了。這樣，不明就里的百姓更容易受到誤導(dǎo)，而為利益進(jìn)行自救的受害者就更易激怒，從而使矛盾更加激化。

2.政府信息公開程序不規(guī)范?，F(xiàn)階段，我國政府信息公開程序上存在的問題在于非法定性現(xiàn)象特別嚴(yán)重。政府主動(dòng)公開的信息一般都以黨委或政府文件的形式出現(xiàn)，未進(jìn)入立法程序。由于一些政府官員缺乏良好的政府信息公開程序意識(shí)，導(dǎo)致政府信息公開往往流于形式，效率低下，甚至出現(xiàn)反效應(yīng)。比如，對群眾請?jiān)浮⑷罕娦旁L等群體性行為采取不聞不問的態(tài)度，或是對相關(guān)信息進(jìn)行更改后轉(zhuǎn)告，或是敷衍欺騙，甚至粗暴對待信訪群眾，非法剝奪公民的合法權(quán)利。對群體性事件的回應(yīng)閃爍其詞，或在民眾依法申請信息公開時(shí)拒絕其申請或設(shè)卡為難。

3.政府信息公開立法缺位。目前，政務(wù)公開靠行政權(quán)力推動(dòng)，缺乏健全系統(tǒng)的法制基礎(chǔ)?，F(xiàn)在雖已頒布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《中華人民共和國政府信息公開條例》，但僅有這兩部單項(xiàng)法律是不夠的。由于法律運(yùn)行效力的不確定性，法律不能窮盡一切事件的規(guī)制。而復(fù)雜多變的群體性事件中，政府信息公開面臨的挑戰(zhàn)難以想像。例如，國企改革中相關(guān)的法律法規(guī)及配套的措施沒有及時(shí)到位，致使國有資產(chǎn)損失嚴(yán)重，工人利益得不到切實(shí)的保障，導(dǎo)致工人、企業(yè)和政府的矛盾加劇。由于缺乏完善健全的法制基礎(chǔ)，民眾無法利用法律武器保護(hù)自己的合法權(quán)益，致使部分民眾另辟途徑，或是集群行為或是個(gè)人暴力，從而使社會(huì)穩(wěn)定受到影響。

三、政府信息公開制度的建構(gòu)和完善

針對上述分析，筆者認(rèn)為應(yīng)著手從整體上構(gòu)建合理的機(jī)制，盡可能減少和消除群體性事件的發(fā)生，一旦發(fā)生了，也要盡可能減緩其對社會(huì)穩(wěn)定造成的不良影響。

（一）健全政府信息公開機(jī)制。一個(gè)社會(huì)只有信息越公開，社會(huì)自主能力、承受能力才會(huì)越高，社會(huì)才會(huì)更加穩(wěn)定。所以，應(yīng)更新觀念，逐步建立健全系統(tǒng)的政府信息公開機(jī)制，構(gòu)建制度型政府，做到信息披露公開化、合法化、規(guī)范化。比如應(yīng)在各級(jí)政府和政府的各個(gè)部門建立新聞發(fā)言人制度、問責(zé)制等。比如，對需要自上而下公開的信息不及時(shí)公開、通報(bào)的行為不及時(shí)通報(bào)，以及需要自下而上反饋的信息有層層過濾弄虛作假的，要依法進(jìn)行懲罰。

（二）正確引導(dǎo)輿論。面對群體性事件，政府不能武斷下結(jié)論，要具體問題具體分析，合理利用輿情，引導(dǎo)輿論，要充分利用輿論平緩民怨。正如“云南孟連事件”發(fā)生后，在現(xiàn)場主持工作的省委副書記李紀(jì)恒所言：“謠言止于真相。一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府，沒有什么可以向公眾隱瞞的?！鄙鐣?huì)需要的是陽光型政府，民眾在享有知情權(quán)的基礎(chǔ)上才可能更理性地分析自己的行為，從而采取制度內(nèi)合法的方式解決問題。所以，一旦發(fā)生了群體性事件，政府一方面要依法在第一時(shí)間向社會(huì)發(fā)布簡要信息，隨后發(fā)布初步核實(shí)情況，以及政府應(yīng)對的措施等。另一方面，要充分利用大眾傳媒，如各類新聞媒體做好正面宣傳教育。

（三）完善公眾利益表達(dá)渠道。絕大多數(shù)群體性事件發(fā)生的根本性原因在于群眾無法找到與職能部門或政府進(jìn)行溝通的渠道，政府和群眾之間缺乏協(xié)商機(jī)制。因此政府應(yīng)堅(jiān)持信息公開原則，增加與群眾溝通的渠道，健全群眾利益的表達(dá)機(jī)制，保證弱勢群體能自由表達(dá)自己的利益訴求，讓民怨、民冤有個(gè)宣泄、申訴的地方。目前，應(yīng)繼續(xù)深化政治協(xié)商制度、人民信訪制度以及基層群眾自治制度的改革，積極有序地?cái)U(kuò)大公眾的政治參與權(quán)，有效建立體制內(nèi)多元順暢的利益訴求渠道，引導(dǎo)不同階層、利益群體以理性、合法的形式表達(dá)利益要求，并及時(shí)回應(yīng)民眾的訴求。

（四）加快政府信息公開立法。要減少乃至消除群體性事件，政府信息公開必須要有完整、系統(tǒng)的法律規(guī)范來保證。目前，與之配套的只有《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《政府信息公開條例》等零散的單行法規(guī)。為此，應(yīng)從立法層面上，制定一部系統(tǒng)完備的關(guān)于政府信息公開的法律，構(gòu)建信息公開機(jī)制，約束政府行為，明確各方權(quán)利義務(wù)，將相關(guān)政策納入法制軌道，使政府執(zhí)政行為有法可依。

（五）嚴(yán)格政府信息公開監(jiān)督。政府行為本身就是一種權(quán)力運(yùn)用的過程，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的規(guī)律。構(gòu)建現(xiàn)代公民社會(huì)，就必須對權(quán)力實(shí)行制約和監(jiān)督。具體來說，就是要構(gòu)建政府信息公開監(jiān)督管理機(jī)制，保證權(quán)力在陽光下運(yùn)行，并依法運(yùn)行。只有這樣，才能更好地促使政府職能部門克服有法不依、不公開行政的弊端，從而減少群體性事件的體制因素和涉法性行為失范的可能性。

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1674-3040（2012）03-0069-03

2012-04-20

梁成浩，中共浙江省紹興市越城區(qū)委政法委員會(huì)副書記。

（責(zé)任編輯：尤煒祥）