論檢察機(jī)關(guān)與社會管理創(chuàng)新的關(guān)系

文◎向芙蓉

論檢察機(jī)關(guān)與社會管理創(chuàng)新的關(guān)系

文◎向芙蓉*

當(dāng)前，社會管理以及創(chuàng)新提升到一個(gè)高度，說明傳統(tǒng)的社會管理理念和模式與新形勢下經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的迫切需求還存在著不小差距。檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，從檢察權(quán)的權(quán)力屬性上來講，能否成為社會管理及創(chuàng)新的主體，在社會管理中處于什么地位，應(yīng)該發(fā)揮怎樣的作用積極推進(jìn)社會管理創(chuàng)新，一直是討論的熱點(diǎn)話題。本文從厘清檢察機(jī)關(guān)與社會管理創(chuàng)新的關(guān)系出發(fā)，探討檢察機(jī)關(guān)在社會管理中的職能定位，討論檢察機(jī)關(guān)如何立足檢察職能、積極推進(jìn)社會管理創(chuàng)新。

一、檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的必然性

一般而言，社會管理是指行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，而檢察機(jī)關(guān)是司法機(jī)關(guān)，依據(jù)公權(quán)法定原則，檢察機(jī)關(guān)參與社會管理沒有法律授權(quán)，能否行使行政權(quán)的部分職能，是理論上爭議的焦點(diǎn)，也是行文的基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，這是一個(gè)理解的廣度和深度的問題，權(quán)力的“合法性”，是指某一事物具有被承認(rèn)、被認(rèn)可、被接受的規(guī)范性基礎(chǔ)，至于具體基礎(chǔ)是習(xí)慣、法律還是道德，則要視實(shí)際情況而定。［1］檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的發(fā)揮程度，有賴于檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)配置是否能夠滿足完成法律監(jiān)督任務(wù)的需求。［2］可以說，檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新有其必然性，筆者認(rèn)為有以下兩個(gè)原因：

（一）社會管理內(nèi)涵的多元化趨勢

黨的十七大報(bào)告提出“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”,即是對傳統(tǒng)觀念的創(chuàng)新，也從而使社會管理的內(nèi)涵呈現(xiàn)了多元化的趨勢。社會管理創(chuàng)新也逐漸成為檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)的重要內(nèi)容、發(fā)揮職能作用的重要領(lǐng)域，更是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該承擔(dān)的重要社會責(zé)任。

1．社會管理主體的多元化趨勢。傳統(tǒng)的觀念通常簡單地強(qiáng)調(diào)政府是唯一正當(dāng)主體，社會管理通常只表現(xiàn)為政府對于社會管控和治理。但隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是發(fā)展到如今紛繁復(fù)雜、高度文明的時(shí)代，而我們國家又處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期、社會矛盾凸顯期，社會管理領(lǐng)域出現(xiàn)了很多新問題，單靠政府的調(diào)控不能解決很多問題，所以只有借助全社會的力量，解決傳統(tǒng)意義上的社會管理無法解決和觸及的問題。由此，社會管理的主體就不可能僅局限于政府。整個(gè)社會需要各種社會組織、個(gè)體等各方面成員的參與，對社會的經(jīng)濟(jì)、政治和文化事務(wù)的統(tǒng)籌管理發(fā)揮多方面的合力。政府具有掌管全社會管理資源的優(yōu)勢，要對一個(gè)主體多元化的管理體系統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)直接管理與間接管理相結(jié)合，從而使全社會共同參與的社會管理形成一個(gè)有序組合、良性運(yùn)行的有機(jī)整體。社會管理主體外延的擴(kuò)大本身也是社會管理創(chuàng)新的一個(gè)具體內(nèi)容，檢察機(jī)關(guān)作為權(quán)力機(jī)關(guān)體系中不可或缺的一環(huán)，對在新形勢下的社會管理體系有著特殊的意義。

2．社會管理手段的多元化趨勢。取決于社會管理主體的多元性，不同主體進(jìn)行社會管理的手段方式方法也不同，具有多樣性。尤其是社會管理是一項(xiàng)變化的系統(tǒng)工程，變化的經(jīng)濟(jì)社會形勢需要各種手段去調(diào)控，如政治的、經(jīng)濟(jì)的、法律的、文化的手段，不管是社會管理還是對其創(chuàng)新都又依賴于不同思想、意見和利益訴求的表達(dá)、交流、撞擊和解決，都需要實(shí)現(xiàn)由單一的行政手段向綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政、教育等手段轉(zhuǎn)變，社會管理方式的創(chuàng)新也會不斷提高全社會社會管理的能力。

（二）檢察權(quán)對社會管理的輻射性

從傳統(tǒng)意義上講，檢察機(jī)關(guān)長期行使法律監(jiān)督權(quán)，不具備典型的社會管理特征，所以從來就不是典型的社會管理主體。但檢察工作本身又確實(shí)體現(xiàn)了社會管理及創(chuàng)新的職能，檢察業(yè)務(wù)的屬性、對象、領(lǐng)域使得法律監(jiān)督的過程本身就成為了檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的過程，檢察機(jī)關(guān)實(shí)行法律監(jiān)督對社會管理具有輻射性。

1.執(zhí)法辦案的社會管理屬性。應(yīng)該說，執(zhí)法辦案是檢察機(jī)關(guān)間接參與社會管理的形式。間接參與即檢察機(jī)關(guān)通過具體個(gè)案的妥善解決，在微觀層面上達(dá)到化解社會矛盾、恢復(fù)被破壞的社會秩序的效果，為社會管理創(chuàng)造良好的法制環(huán)境，以維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，促進(jìn)社會在穩(wěn)定有序的狀態(tài)中不斷發(fā)展。［3］這是檢察機(jī)關(guān)參與社會管理的一種價(jià)值體現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)具有三大塊職能：通過批準(zhǔn)（或決定）逮捕、審查起訴等各類危害社會治安的嚴(yán)重刑事犯罪，從而影響社會關(guān)系的各個(gè)層次和領(lǐng)域，具有社會管理的屬性；通過查辦職務(wù)犯罪尤其是瀆職犯罪，對社會管理領(lǐng)域公權(quán)力的實(shí)施進(jìn)行剛性監(jiān)督，防止國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守，更能促進(jìn)法治政府的建設(shè)和公務(wù)人員依法廉潔從政，通過重大責(zé)任事故的介入調(diào)查，促進(jìn)相關(guān)企業(yè)將安全生產(chǎn)措施落到實(shí)處，職務(wù)犯罪的預(yù)防具有控制犯罪的社會管理性質(zhì)，維護(hù)權(quán)力的穩(wěn)定，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供風(fēng)清氣正的環(huán)境；通過訴訟過程中對偵查機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)等主體進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)公正廉潔執(zhí)法，維護(hù)社會公平正義，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。三大塊基本職能通過執(zhí)法辦案打擊犯罪、控制犯罪，監(jiān)督公權(quán)力依法運(yùn)行，使執(zhí)法辦案成為一種特殊的間接式的社會管理。

2．法律監(jiān)督職能的寬泛性。法律監(jiān)督不等同于訴訟監(jiān)督，所以也就不局限于“三大訴訟”的監(jiān)督的范圍。這可以從兩個(gè)方面來理解。一是立法權(quán)問題，最高人民檢察院制定司法解釋等規(guī)范性文件的職責(zé)和權(quán)力，能為社會管理提供普遍遵行的規(guī)則，這是司法權(quán)從制度上對社會管理進(jìn)行規(guī)范，具有管理屬性。二是檢察機(jī)關(guān)不僅對偵查機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動進(jìn)行監(jiān)督，這些主體本身也是監(jiān)督的對象，這些主體如公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、看守所等本身就是典型的社會管理主體，筆者認(rèn)為，對社會管理主體的監(jiān)督本身也是一種社會管理。

3．檢察職能延伸具有管理屬性。這屬于對社會進(jìn)行直接管理的問題，檢察機(jī)關(guān)在原來的職能范圍中，實(shí)現(xiàn)職能的雙向延伸：一是職能向前延伸，如參與社會綜合治理，開展法制宣傳增強(qiáng)公民法制觀念，預(yù)防和減少違法犯罪，體現(xiàn)了控制犯罪的社會管理職能；二是職能向后延伸，如參與社區(qū)矯正，探索刑事和解制度，通過檢察建議建議有關(guān)單位完善制度加強(qiáng)內(nèi)部制約、監(jiān)督，都是事后對犯罪的矯正，體現(xiàn)了改造的社會管理職能。

二、檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的適度性

最高人民檢察院于2011年8日出臺了《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能參與加強(qiáng)與創(chuàng)新社會管理的意見》，提出了總體思路和基本原則，明確要立足于執(zhí)法辦案參與社會管理創(chuàng)新。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)要立足職能、緊扣職能、準(zhǔn)確定位，堅(jiān)持參與社會管理創(chuàng)新的適度性，?可以從以下三個(gè)方面思考。

（一）依法參與的原則

檢察工作推進(jìn)社會管理創(chuàng)新，必須堅(jiān)持憲法定位，這是檢察機(jī)關(guān)的立身之本。如前所述，公權(quán)法定，檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新，就要依法而為。社會管理主體本身不遵守法律的行為將引起其它社會利益主體效仿，便得法律的尊嚴(yán)無從維護(hù)，法律的崇高地位無從保證，創(chuàng)新不但不能達(dá)致到加強(qiáng)社會管理，反而可能導(dǎo)致社會處于更加不確定的無序狀態(tài)。［4］推進(jìn)社會管理創(chuàng)新的立足點(diǎn)、切入點(diǎn)在于依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，既不能游離于監(jiān)督職能工作之外，又不能越俎代庖進(jìn)行行政事務(wù)，要不缺位、不錯(cuò)位、不越位，堅(jiān)持適度性，不能隨意創(chuàng)制和亂作為。如要在方式方法上仔細(xì)遴選，科學(xué)取舍，對通過行政手段、道德手段能解決的問題不宜介入，對依靠社會組織和當(dāng)事人自治能化解的矛盾不宜啟動訴訟程序，在管理、服務(wù)的過程中必須保持適度的消極性、被動性，不能不能隨意地?cái)U(kuò)大檢察權(quán)。［5］

（二）服務(wù)與管理并重的原則

社會管理創(chuàng)新不是管得更多，而是管得更好，所以要注重檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的手段，檢察機(jī)關(guān)要確保充分發(fā)揮對加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的司法保障功能，更要注重疏導(dǎo)性工作的使用。檢察機(jī)關(guān)要改變重打擊輕保護(hù)的理念，服務(wù)與管理并重。筆者認(rèn)為，有以下兩個(gè)原因：

1．由檢察職能謙抑性決定。檢察權(quán)的謙抑性源于刑法的謙抑性，檢察機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督中需要體現(xiàn)謙抑性，要對人的主體性地位、公序良俗給予足夠的尊重。所以檢察機(jī)關(guān)在社會管理創(chuàng)新中不能有太過于擴(kuò)張的趨勢，在管理、服務(wù)的過程中必須保持適度的消極性，而通過一些柔性的執(zhí)法加強(qiáng)對社會的調(diào)節(jié)作用。如寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策、“兩擴(kuò)大、兩減少”的精神的運(yùn)用，就是在執(zhí)法辦案和社會管理之間找到一種柔性的平衡，努力尋找檢察工作在整個(gè)社會改革和發(fā)展過程中的助力點(diǎn)。

2．從服務(wù)與管理的關(guān)系考慮。管理與服務(wù)是密切聯(lián)系的兩個(gè)重要概念，是可以相互轉(zhuǎn)化的。開展社會管理創(chuàng)新工作，首先是管理理念上的創(chuàng)新，凸現(xiàn)司法工作對整個(gè)社會生活中的服務(wù)作用。如服務(wù)大局，也是充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)服務(wù)黨和國家大局的職能；又如對侵犯知識產(chǎn)權(quán)犯罪的打擊，同時(shí)也為知識產(chǎn)權(quán)提供了良好的刑法保障。檢察機(jī)關(guān)還要進(jìn)一步優(yōu)化現(xiàn)有的工作方法和模式，要樹立服務(wù)與管理并重的觀念，從而真正彰顯檢察機(jī)關(guān)在社會管理中不可替代的作用。

（三）協(xié)調(diào)一致原則

檢察機(jī)關(guān)并不像行政機(jī)關(guān)、黨群組織及其它社會組織一樣直接對行政相對人、組織成員等的行為或者相關(guān)社會關(guān)系進(jìn)行規(guī)劃、控制，而均需要通過與其它機(jī)關(guān)的配合協(xié)調(diào)，通過制發(fā)檢察建議、提供咨詢等方式參與社會管理，以達(dá)到完善社會管理的目的，這是檢察機(jī)關(guān)參與社會管理的一個(gè)重要特點(diǎn)。［6］檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督往往體現(xiàn)在對特定法律監(jiān)督程序的發(fā)動，必然要與其他被監(jiān)督主體進(jìn)行有效互動，如通過檢察建議書，對社會管理領(lǐng)域違法執(zhí)行公權(quán)力但尚未構(gòu)成職務(wù)犯罪的行為進(jìn)行柔性監(jiān)督，并沒有強(qiáng)制力，需要對方的自動參與。我們始終強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)不是社會管理的典型主體，就源于檢察機(jī)關(guān)在參與社會管理創(chuàng)新的過程中，需要協(xié)調(diào)好各種關(guān)系，這關(guān)系到檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新價(jià)值定位的效果的問題。檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與其它社會管理主體尤其是司法行政機(jī)關(guān)的聯(lián)系，建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制，配合的程序也決定了檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的深度、廣度和力度。

三、檢察機(jī)關(guān)如何參與社會管理創(chuàng)新

立足職能是檢察機(jī)關(guān)參與加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的根本定位，?檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案，從根本上說，就是解決矛盾沖突、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、修復(fù)社會關(guān)系，也是檢察機(jī)關(guān)參與社會建設(shè)、促進(jìn)社會管理創(chuàng)新的基本途徑。

（一）發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案的基礎(chǔ)性作用

執(zhí)法辦案是履行一切檢察職能的本源和歸宿，也是新時(shí)期檢察機(jī)關(guān)積極參與社會管理創(chuàng)新的基礎(chǔ)性工作。如依法打擊影響社會和諧穩(wěn)定的刑事犯罪，全面貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，營造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境；突出查辦管理創(chuàng)新領(lǐng)域的職務(wù)犯罪，深入開展個(gè)案預(yù)防、行業(yè)預(yù)防和專項(xiàng)預(yù)防，推進(jìn)懲防一體化建設(shè)，營造廉潔高效的政務(wù)環(huán)境；強(qiáng)化訴訟監(jiān)督在督促的保障社會管理中的作用，改進(jìn)監(jiān)督方式方法，不斷增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，從而營造公平正義的法治環(huán)境。

（二）延展法律監(jiān)督領(lǐng)域

檢察機(jī)關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法履行法律賦予的職責(zé)，還應(yīng)當(dāng)通過適當(dāng)拓寬檢察工作職能，積極參與社會管理創(chuàng)新。延展法律監(jiān)督領(lǐng)域，是以檢察監(jiān)督權(quán)內(nèi)涵為基礎(chǔ)，對原有檢察效力沒有或者無法涉及和觸及的行政管理領(lǐng)域，通過檢察監(jiān)督、檢察建議等方式，達(dá)到參與和促進(jìn)社會管理創(chuàng)新的目的。如探索行政執(zhí)法監(jiān)督，對行政管理中存在的漏洞和問題，通過檢察建議、糾正意見等形式督促依法行政；探索民事行政公訴，避免公共利益得到損害；推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法信息共享平臺建設(shè)，加強(qiáng)刑事司法和行政執(zhí)法的銜接和互動；建立對重大安全責(zé)任事故、重大環(huán)境污染事件、食品安全案件同步介入調(diào)查、聯(lián)動的工作新格局。

（三）不斷完善檢察機(jī)關(guān)自身工作

1．推進(jìn)履行職能方式的創(chuàng)新。既要依法堅(jiān)持過去行之有效的手段和方法，加大執(zhí)法辦案力度，也要與時(shí)俱進(jìn)，尋找重點(diǎn)、有的放矢，創(chuàng)造性地推動工作，如推行檢務(wù)公開，認(rèn)真做好不立案、不捕不訴、不抗訴案件的釋法說理工作，化解矛盾，促使當(dāng)事人服判息訴；認(rèn)真廣泛開展送法“進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)農(nóng)村”活動，有效保障社會管理的法治化；關(guān)系個(gè)案后的各個(gè)因素，努力促進(jìn)執(zhí)法辦案效果的最優(yōu)化，力爭達(dá)到執(zhí)法效果的最佳和最大化。

2．內(nèi)部資源的整合。檢察機(jī)關(guān)參與和促進(jìn)社會管理創(chuàng)新，還依賴于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的創(chuàng)新，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)通過整合內(nèi)部資源，優(yōu)化職權(quán)和資源配置，統(tǒng)籌形成合力，增強(qiáng)推進(jìn)社會管理創(chuàng)新的有效性和高效性。如優(yōu)化各業(yè)務(wù)職能，將檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的一些管理職責(zé)相近的職能進(jìn)行整合，避免因分工過細(xì)，而使統(tǒng)籌難度加大；強(qiáng)化大信訪機(jī)制，充分發(fā)揮各部門化解社會矛盾的合力；構(gòu)建大預(yù)防格局，將職務(wù)犯罪預(yù)防工作與查辦工作有機(jī)結(jié)合，將職務(wù)犯罪預(yù)防工作與推進(jìn)社會管理創(chuàng)新工作統(tǒng)籌部署。

注釋：

［1］梁家峰：《法治的合法性追問》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第4期。

［2］梁鳳娣、顧文虎：《檢察建議基本理論問題研究》，《中國檢察官》2009年第6期。

［3］李建超、李斌：《社會管理創(chuàng)新的法治保障》，《中國檢察官》2012年第5期。

［4］李建超、李斌：《社會管理創(chuàng)新的法治保障》，《中國檢察官》2012年第5期。

［5］王田海：《檢察機(jī)關(guān)在社會管理創(chuàng)新中的職能作用》，《人民檢察》2011年第4期。

［6］李建超、李斌：《社會管理創(chuàng)新的法治保障》，《中國檢察官》2012年第5期。

*廣東省東莞市人民檢察院［523129］