黃文藝

(吉林大學(xué)理論法學(xué)研究中心，吉林長春130012)

一、對立法理念的重新界定

從1978年鄧小平指出法律很不完備，到2011年吳邦國宣布中國特色社會主義法律體系形成，過去的33年可以稱得上是中國歷史上最輝煌的立法時代。在這一歷史進(jìn)程中，法學(xué)界試圖通過反思和檢討中國的立法理念、觀念和原則，以糾正立法實(shí)踐的偏差和失誤，指引立法按照正確的方向和妥當(dāng)?shù)穆肪€推進(jìn)。學(xué)者們從不同的角度提出和闡釋了各種各樣的立法理念、觀念和原則，①從學(xué)者們所提出的立法理念看，立法理念可以分為兩大類:一類是關(guān)于立法實(shí)體內(nèi)容(立什么樣的法)的理念，諸如以人為本、人權(quán)保障、效益至上等，這類理念主要反映了立法主體在立法時所要追求的價值目標(biāo)和理想;另一類是關(guān)于立法活動方式(怎么樣立法)的理念，諸如憲政、法治、民主等，這類理念主要表達(dá)了立法主體的活動所必須遵守的體制上、程序上或形式上的制度約束。這兩類立法理念可以說是兩種不同意義上的立法理念。從第一種意義上討論立法理念問題，實(shí)際上會使我們回到法理學(xué)所研究的一個非常古老而且極為復(fù)雜的問題，即法的價值問題?，F(xiàn)代法的價值目標(biāo)是相當(dāng)多樣化的，因而這種意義的立法理念也是相當(dāng)多元化的，我們可以拉一個很長的立法理念名單。除了前述的幾種理念之外，至少還可以增加秩序、自由、平等、和諧、代際正義、可持續(xù)發(fā)展等理念。

在此，本文是從第二種意義上討論立法理念問題，即把立法理念理解為立法活動所必須遵守的最基本的程序或制度約束。這種意義上的立法理念不是一些抽象的、空洞的政治口號，而是具有實(shí)際指導(dǎo)和規(guī)范意義的行動指南。這樣的立法理念在實(shí)踐中的具體落實(shí)，都會表現(xiàn)為一系列可操作的工作制度和行為規(guī)范，從而指引立法工作合法正確有效的進(jìn)行。從這種意義上討論立法理念，有助于深化對立法活動的性質(zhì)和規(guī)律的認(rèn)識，有助于推進(jìn)立法制度和程序的完善，因而對立法實(shí)踐更具有現(xiàn)實(shí)意義。立足于這一前提性認(rèn)識，本文把現(xiàn)代立法的基本理念概括為謙抑、民主、責(zé)任、法治四種。值得強(qiáng)調(diào)的是，這四種理念的先后排序并非是隨意而為的，而是反映它們在邏輯上的先后順序?，F(xiàn)代立法的制度設(shè)計(jì)者必須依次考慮下列四個基本問題:一是立法權(quán)的范圍和限度問題;二是立法權(quán)的歸屬和行使方式的問題;三是立法權(quán)不當(dāng)行使的責(zé)任問題;四是以適當(dāng)?shù)姆杉s束立法權(quán)的問題。謙抑、民主、責(zé)任、法治這四種基本理念分別回答和解決上述四個基本問題。本文的主要任務(wù)并不在于告訴人們有這樣四種立法理念，甚至也主要不是去闡釋清楚這四種立法理念的內(nèi)涵，而是要討論這些立法理念轉(zhuǎn)化為立法實(shí)踐的可能性與可能途徑。

二、謙抑理念

“謙抑”這一概念最初來自于刑法學(xué)領(lǐng)域，是指國家在進(jìn)行社會控制時應(yīng)盡量減少刑法手段的使用。也就是說，當(dāng)其他控制手段足以有效地保障社會安全時，就不必啟用刑法手段;只有當(dāng)其他控制手段不足以保障社會安全時，才能使用刑法手段。［1］把謙抑理念應(yīng)用到立法領(lǐng)域，意味著立法要慎重和節(jié)制。當(dāng)其他社會調(diào)整手段足以有效調(diào)整社會關(guān)系時，就不必進(jìn)行立法;只有當(dāng)其他社會調(diào)整手段不能有效調(diào)整社會關(guān)系時，才能立法加以調(diào)整。立法者既要有所為，該立的法必須立，同時也要有所不為，不該立的法堅(jiān)決不立。立法謙抑理念的核心觀念是立法權(quán)有限的觀念。立法權(quán)有限的觀念一直是西方自由主義政治哲學(xué)和法哲學(xué)的基本要義。在洛克看來，雖然立法權(quán)是一個國家的最高權(quán)力，但并非一種不受限制的權(quán)力，所以，他在《政府論》中專門討論了立法權(quán)的范圍和限制問題。他論述了對立法權(quán)的四種限制，即應(yīng)該以正式公布的既定的法律進(jìn)行統(tǒng)治，立法的最終目的是為人民謀福利，未經(jīng)人民同意不得對人民的財(cái)產(chǎn)課稅，不得把制定法律的權(quán)力轉(zhuǎn)讓給任何其他人。［2］P82－88哈耶克針對法律實(shí)證主義所宣揚(yáng)的立法機(jī)構(gòu)的權(quán)力至高無上的觀點(diǎn)，提出立法權(quán)同其他權(quán)力一樣是一種有限的權(quán)力。在他看來，立法權(quán)的首要問題是這種權(quán)力的范圍有多大;其次才是這種權(quán)力由誰行使?！叭欢?，那些關(guān)于誰應(yīng)當(dāng)擁有這種權(quán)力的討論，卻在很大程度上遮蔽了這樣一個更為基本的問題，即這種權(quán)力應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展到多大范圍?！保?］P113他也承認(rèn)，對立法機(jī)構(gòu)所施以的種種實(shí)際性限制，卻甚少以文字的方式得到過表達(dá)。［3］P142

這些思想家的觀點(diǎn)值得我們深思。我們現(xiàn)在討論立法權(quán)問題，實(shí)際上主要討論立法權(quán)的分配問題，而很少討論立法權(quán)的限度問題。這體現(xiàn)在立法法關(guān)于立法權(quán)限的規(guī)定上，就是只劃分了不同立法主體的權(quán)限，而沒有確定立法權(quán)的總體邊界和限度。我們一談到權(quán)力的限制和約束時，常常想到的是行政權(quán)、司法權(quán)的限制和約束問題，而忽略了立法權(quán)的限制和約束問題。立法權(quán)似乎是一種危險(xiǎn)性最小因而最讓人放心的權(quán)力。但其實(shí)，立法權(quán)和其他的政治權(quán)力一樣，如果不加以必要的限制和約束，同樣會成為一種公然侵害人民權(quán)利的暴虐權(quán)力。美國制憲者漢密爾頓、麥迪遜等人反復(fù)告誡人們要提防和戒備立法部門。麥迪孫指出，立法部門法定權(quán)力比較廣泛，同時又不容易受到明確的限制，因此更容易用復(fù)雜而間接的措施掩蓋它對同等部門的侵犯。［4］P253漢密爾頓認(rèn)為，限權(quán)憲法系指為立法機(jī)關(guān)規(guī)定一定限制的憲法，如規(guī)定立法機(jī)關(guān)不得制定剝奪公民權(quán)利的法案，不得制定有追溯力的法律等。［4］P392

具體來說，立法謙抑理念的主要根據(jù)和理由有如下幾個方面:

第一，私人自治空間的存在。社會生活的各個領(lǐng)域并非都是國家權(quán)力可以進(jìn)入和干預(yù)的空間。法國思想家貢斯當(dāng)強(qiáng)調(diào)，“人類生活的一部分內(nèi)容必然仍是屬于個人的和獨(dú)立的，它有權(quán)置身于任何社會權(quán)能的控制之外。”［5］P57這部分內(nèi)容就是包括立法權(quán)在內(nèi)的公共權(quán)力都不得進(jìn)入的私人自治空間。意大利思想家萊奧尼指出，珍視個人自由的人們應(yīng)該對立法者保持更多的警惕和戒備，因?yàn)榍∏∈峭ㄟ^立法活動，官員們獲得了、并將繼續(xù)獲得他們擁有的權(quán)力，包括不受任何制約的絕對權(quán)力。他評論說，在過去的一百年里，在西方各國，個人自由變得日益萎縮了，導(dǎo)致這種情況的原因卻不僅僅是、甚至主要并非是官員違反或侵犯法律而對個人自由的冒犯和侵害，主要的原因?qū)嶋H上是由于法律(即成文法)使國家官員擁有龐大的權(quán)力去實(shí)施一些活動，而根據(jù)以前的法律，這些活動必定會判定為濫用權(quán)力、侵害公民的個人自由。［6］P113－114

第二，法律作用的局限性。受實(shí)施機(jī)制和運(yùn)作方式的制約，法律具有明顯的局限性。法律并不是一劑包治百病的靈丹妙藥，并不能能有效地解決一切社會問題。例如，法律的干預(yù)是以行為的可觀察性和可驗(yàn)證性為前提的，因而法律通常只能有效地控制公開的、外顯的、可觀察的社會行為，而很難控制個人隱秘的隱私行為，更難控制人們內(nèi)心的思想、情感、信仰。［7］P87法律對一個社會中多數(shù)人所共同偏好的不良行為也常常無能為力。人類歷史上曾經(jīng)頒布的一些法律，如美國等一些國家曾頒布的禁酒令，雖然出于良好意圖，但因?yàn)榕c多數(shù)人的偏好或意愿相抵觸，只能束之高閣。因此，那些不適合于由法律來干預(yù)的問題，也構(gòu)成了立法權(quán)力所不能涉足的領(lǐng)域。

第三，法律的弊端和缺陷。正像博登海默所指出的那樣，雖然法律是一種必不可少的具有高度助益的社會生活制度，但它像其他大多數(shù)人制定的制度一樣存在明顯的弊端。［8］P402例如，首先，法律具有保守性、僵化性和限制性。法律的保守性表現(xiàn)為，法律必須保持一定的穩(wěn)定性，不能頻繁變動，但現(xiàn)代社會生活又是瞬息萬變的，因而法律有可能滯后于社會生活的發(fā)展。如果嚴(yán)格按照滯后于社會發(fā)展的法律辦事，法律就有可能成為社會進(jìn)步和發(fā)展的阻礙;法律的僵化性表現(xiàn)為，法律所考慮的是社會生活中的普遍或常態(tài)情形，而現(xiàn)實(shí)生活卻是千姿百態(tài)、紛繁復(fù)雜的，因此當(dāng)出現(xiàn)常態(tài)之外的特殊情況時，嚴(yán)格適用法律就會出現(xiàn)不合理甚至荒唐的結(jié)果;法律的限制性表現(xiàn)為，法律為維護(hù)某種秩序而對人們的行為所施加的約束，有可能轉(zhuǎn)化為限制人們進(jìn)行有益的創(chuàng)新和改革的枷鎖。［7］P87其次，法律是一種成本最為高昂的社會控制手段。法律的運(yùn)作成本包括立法成本、法律實(shí)施成本、訴訟成本等成本。西方民眾對法律成本高昂持有很強(qiáng)烈的抱怨情緒，例如，美國人長期以來都認(rèn)為法律系統(tǒng)難以置信的昂貴，現(xiàn)在這種觀點(diǎn)更為普遍。超過4/5的美國人相信訴訟耗時太長、花錢太多，大約3/4的人相信訴訟正在傷害國家的經(jīng)濟(jì)。［9］P196法律的這些弊端表明，立法者必須慎之又慎地使用立法權(quán)力。

第四，法律必須尊重其他控制手段。法律并非唯一的社會規(guī)范和控制手段，除了法律之外，還有紀(jì)律、道德、宗教、習(xí)慣、村規(guī)等社會規(guī)范，經(jīng)濟(jì)、行政、輿論、教育等控制手段。法律非但不能取代這些社會規(guī)范和控制手段，相反需要這些社會規(guī)范和控制手段彌補(bǔ)其缺陷與局限性。譬如，法律只能規(guī)范和約束人的外在行為，而難以改變?nèi)说膬?nèi)心信念;而道德則能改造、教化人的心靈世界，使人趨善去惡。法律必須充分地尊重和發(fā)揮其他社會規(guī)范和控制手段的作用，為其他社會規(guī)范和控制手段留出足夠的生存空間。西方社會對法律的過度依賴產(chǎn)生了相當(dāng)多的社會問題，如布萊克提到的吉諾維斯綜合癥。吉諾維斯在她住的公寓附近被一位歹徒強(qiáng)奸后殺死，在她被害的過程中，38位鄰居都聽到了呼喊聲，但沒有人采取任何救援行動。后來，鄰居們解釋說，他們當(dāng)時都以為有人報(bào)了警，所以都在等待警察來處理。吉諾維斯案件反映了人們對法律及法律官員(警察、法官)的過分依賴導(dǎo)致自身處理問題的能力的退化。［10］P87所以，布萊克等一批西方學(xué)者開始反思西方社會過度法律化的問題，提出了去法律化和非法律化的理論主張。

立法謙抑理念的確立在當(dāng)下的中國具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。這是因?yàn)?，中國社會已?jīng)進(jìn)入了一個立法需求旺盛期。人民群眾、社會各界和黨政部門的立法呼聲很多，以至于社會上一出現(xiàn)什么問題就有人呼吁立法。例如，餐館飯店中飯菜浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，于是有的人大代表就建議國家立法嚴(yán)懲糧食浪費(fèi)行為。立法需求和呼聲高漲是各種因素綜合作用的結(jié)果。首先，這是全社會法律意識增強(qiáng)的結(jié)果。隨著法律意識的普遍增強(qiáng)，很多人視法律為解決各種社會問題的首選方案，而不管法律是否合適和有效。其次，部門利益驅(qū)動了政府部門立法的積極性。政府部門希望通過立法使本部門的利益合法化，甚至進(jìn)一步擴(kuò)張本部門的權(quán)力。再次，提案制度也激勵了人大代表和政協(xié)委員提交立法提案的積極性。為了充分履行憲法和法律所賦予的職責(zé)，人大代表、政協(xié)委員開會時爭相提交包括立法提案在內(nèi)的各種提案，甚至要比誰的提案多，爭做提案大王。于是，一些不可思亦的立法提案就這樣炮制出來了。不容忽視的是，法學(xué)界也是立法狂熱的始作俑者。法律學(xué)者們習(xí)慣于展示自己的學(xué)術(shù)研究才華，總是大聲疾呼法律還很不完備，還有多少部法律有待制定。社會各方面的立法需求和呼聲很高，確實(shí)給各級立法機(jī)關(guān)帶來了很大的壓力。立法機(jī)關(guān)對社會的立法呼聲不能無動于衷，但也不能有求必應(yīng)。手握立法大權(quán)的立法者，必須保持必要的冷靜、慎重和節(jié)制，不能走向立法的迷信和狂熱。不過，謙抑理念的實(shí)現(xiàn)，不能只靠立法者本身的覺悟和自覺，最終要靠切實(shí)有效的制度的保證。立法權(quán)限制制度和立法項(xiàng)目論證制度是有助于實(shí)現(xiàn)立法謙抑的兩項(xiàng)重要制度。

第一，對立法權(quán)的限制應(yīng)由憲法或立法法加以明確規(guī)定。對立法權(quán)的限制主要包括三種形式:一是立法權(quán)的范圍限制。立法機(jī)關(guān)不能干預(yù)人們的私生活、思想信仰等個人自治的領(lǐng)域。立法機(jī)關(guān)不得制定剝奪公民基本人權(quán)的法律。很多國家的憲法都有這類明確的規(guī)定，例如《美國憲法修正案》第1條明確規(guī)定:“國會不得制定關(guān)于下列事項(xiàng)的法律:建立國教或禁止信教自由;剝奪言論自由或出版自由;剝奪人民和平集會以及向政府請?jiān)傅臋?quán)利?！倍橇⒎?quán)的內(nèi)容限制。即使在立法機(jī)關(guān)可以立法的領(lǐng)域，立法機(jī)關(guān)也不能任意行使立法權(quán)，立法的內(nèi)容必須符合法律的基本精神和原則。譬如，立法機(jī)關(guān)不得以種族、宗教信仰、性別等差異為根據(jù)而給予人們法律上的不公平待遇。三是立法權(quán)的形式限制。富勒所論述的法律內(nèi)在道德中的前七項(xiàng)原則都構(gòu)成了對立法權(quán)的形式限制。這七項(xiàng)原則是:法律的一般性;法律應(yīng)當(dāng)頒布;法律不應(yīng)當(dāng)溯及既往;法律應(yīng)該清晰明白;法律不應(yīng)當(dāng)要求無法做到的事;法律不應(yīng)存在矛盾;法律應(yīng)具有穩(wěn)定性。［11］P40－111

第二，立法項(xiàng)目論證制度則要求，無論是立法機(jī)關(guān)自己提出的立法項(xiàng)目，還是有立法提案權(quán)的機(jī)關(guān)或個人向立法機(jī)關(guān)提出的立法項(xiàng)目，都要經(jīng)過嚴(yán)格的論證。立法項(xiàng)目論證的主要內(nèi)容包括三個方面:一是立法的必要性。從事立法工作，一定要有問題意識。［12］只有現(xiàn)實(shí)生活中真正出現(xiàn)了急需立法解決的問題，才能去立法，不能為了立法而立法。當(dāng)然，有社會問題，也不一定就必須立法，還要看這些社會問題是否適合于用法律手段控制。例如，高校大學(xué)生自殺率增加、青少年性開放性放縱等問題，都是值得全社會高度重視的問題，但此類社會問題并不適宜于用法律手段控制，而由道德的、輿論的、教育的等其他手段解決更為合適。二是立法的適時性。也就是說，立法時機(jī)是否適當(dāng)?shù)膯栴}。立法就像生孩子一樣，既不能早產(chǎn)，也不能晚產(chǎn)。早產(chǎn)和晚產(chǎn)是立法時機(jī)不當(dāng)?shù)膬蓚€極端。早產(chǎn)容易使立法在現(xiàn)實(shí)面前碰壁甚至夭折，晚產(chǎn)容易折損立法的功效。立法早產(chǎn)的典型例子就是破產(chǎn)法。破產(chǎn)法是任何成熟的市場經(jīng)濟(jì)體制所不可或缺的法律，但是破產(chǎn)法不能脫離公司法、勞動法、失業(yè)救濟(jì)法等其他市場經(jīng)濟(jì)法而孤立存在，沒有這些法，破產(chǎn)法就孤掌難鳴。所以，在1986年那個市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展剛剛起步、其他相關(guān)法律都未出臺的年代，就匆匆制定破產(chǎn)法，確實(shí)是早產(chǎn)了。當(dāng)時有這樣一種說法，說破產(chǎn)法先制定，是孩子比母親先出生。［13］P131這也就注定了破產(chǎn)法在很長時期內(nèi)實(shí)施狀況不佳的命運(yùn)。三是立法的可行性。立法的可行性至少包括事實(shí)上的可能性、道德上的可接受性和經(jīng)濟(jì)上的可承受性三個方面的內(nèi)容。事實(shí)上的可能性是指立法所要求的行為是人們事實(shí)上能做到的行為。立法不能強(qiáng)人所難，要求人們做不可能之事，這是立法最起碼的要求。道德上的可接受性是指立法的目標(biāo)和內(nèi)容符合社會公眾的價值觀念，能為社會公眾所接受或認(rèn)同。不為社會公眾所接受的立法，即使依靠國家強(qiáng)制推行，也不可能在社會生活中得到有效的實(shí)施。經(jīng)濟(jì)上的可承受性是指立法實(shí)施所需的經(jīng)濟(jì)成本應(yīng)在政府和私人可承受的范圍內(nèi)。雖然立法具有很明顯的社會功能或價值，但如果立法實(shí)施的成本超出了政府或私人的承受能力，也是不可行的立法。因此，對立法后法律實(shí)施成本的評估應(yīng)當(dāng)成為立法項(xiàng)目論證的必要環(huán)節(jié)。

三、民主理念

美國民主理論家薩托利指出，我們生活在一個民主觀混亂的時代，雖然我們都聲稱喜歡民主，但并不知道什么是民主。［14］P7薩托利的這一論斷也適用于立法民主問題。盡管民主已成為立法領(lǐng)域一個牢不可破的信條，但何謂立法民主仍缺乏一種清晰而有說服力的闡釋。借鑒薩托利關(guān)于參與式民主的分類，［14］P119我們可把立法民主分為直接民主立法、全民公決式立法和代議制民主立法三種類型。

所謂直接民主立法，是指所有公民組成公民大會直接討論、表決和通過法案。這種直接民主立法模式僅僅存在于古希臘雅典城邦那樣的微型國家。這種微型國家有兩個突出特點(diǎn):一是人民很容易集會，每個公民都能很容易認(rèn)識所有其他的公民;［15］P84－85二是每個公民與他們的國家休戚相關(guān)，甚至可以說是生死與共。［14］P283－284只有在這樣的國家里，所有公民才既有積極性也有可能性，定期或不定期地聚集在一起，共同討論和制定法律。所以，這種直接民主立法模式無法為地域更廣、人口更多的現(xiàn)代國家所復(fù)制。更何況，即使在古代的雅典城邦，直接民主立法也并非是真正的全民參與立法，因?yàn)橄碛辛⒎?quán)的公民不過城邦人口中的少數(shù)，廣大婦女、奴隸和外來移民都不享有立法權(quán)。

全民公決式立法是指所有公民直接投票表決和通過法案。學(xué)者們一般把全民公決式立法視作是直接民主立法，但全民公決式立法其實(shí)與古代的直接民主立法有明顯的區(qū)別。從實(shí)際操作形式來看，全民公決一般是各個地方的公民分別在當(dāng)?shù)卦O(shè)立的投票點(diǎn)對法案進(jìn)行投票。因此，它失去了古代直接民主立法的一個很重要的特征，即所有公民聚集在一起面對面地就法案直接進(jìn)行討論和辯論，然后基于深思熟慮的決定對法案進(jìn)行投票表決。用薩托利的話為說，它是孤立的、無關(guān)聯(lián)的個人的直接民主，而不是相互作用的參與者的直接民主。［14］P120當(dāng)然，和代議制民主立法相比，全民公決式立法在現(xiàn)代國家的條件下最大限度地實(shí)現(xiàn)了直接民主立法的理想。在這種意義上，我們或許可以把這種立法模式稱為現(xiàn)代版的直接民主立法。

盡管全民公決式立法能夠更直接地表達(dá)了全體公民的立法選擇，但并沒有因此而成為現(xiàn)代民主國家的主要立法模式，只有少數(shù)國家對憲法或某些重要的法律采用這種立法制度。究其原因，乃在于全民公決式立法在現(xiàn)實(shí)操作和運(yùn)行過程中面臨著諸多困難和困境。其中，最突出的兩個障礙性因素是立法過程的經(jīng)濟(jì)成本和普通公民的立法能力。全民公決式立法的經(jīng)濟(jì)成本包括公共成本和私人成本兩方面。前者是國家組織公民投票和監(jiān)督投票過程的人力物力成本，如設(shè)立投票點(diǎn)、監(jiān)票、計(jì)票等方面的成本。后者是公民到投票點(diǎn)參加投票的時間和經(jīng)濟(jì)成本。立法過程的經(jīng)濟(jì)成本是隨著國土面積和人口規(guī)模的增加而不斷增長的，因此大國很少采用全民公決的立法形式。普通公民的立法能力是制約全民公決式立法的另一個更重要的因素。很多民主理論家都強(qiáng)調(diào)，民主的實(shí)際效果受到普通公民的知識和能力的制約。薩托利認(rèn)為，隨著政治事務(wù)的越來越復(fù)雜化和專業(yè)化，公民表決式民主會可悲地迅速撞在無認(rèn)知能力的暗礁上沉沒。［14］P129戴維·沃克認(rèn)為，民主最主要的缺陷在于極大多數(shù)公民沒有能力理解包含在現(xiàn)代管理中的經(jīng)濟(jì)和社會政策中的許多十分困難和復(fù)雜的問題。［16］P252立法民主對公民素質(zhì)和能力的要求比其他方面的民主的要求高得多。如果相當(dāng)多的公民不能理解法律草案的內(nèi)容，甚至都不識字，對立法進(jìn)行全民公決只會流于形式，不能說這種公決會真實(shí)地反映出全體公民的意志。相比較而言，全民投票選總統(tǒng)相對簡單得多。一個人即使不識字，也可以根據(jù)傳媒所提供的某些信息，大致了解總統(tǒng)候選人的高下優(yōu)劣，做出自己獨(dú)立的判斷和選擇。但是，如果你連法律的內(nèi)容都不理解，就很難對法律的好壞做出獨(dú)立的判斷。而且，隨著法律越來越專業(yè)化，不要說不識字的公民，即使受過高等教育的公民，可能也很難充分理解法律的內(nèi)容，實(shí)質(zhì)性地行使立法表決權(quán)。

正是出于對上述因素的考慮，現(xiàn)代各國一般都采取代議制或代表制這種間接民主立法模式。所謂代議制民主立法，是指由民選的議員組成立法機(jī)構(gòu)，代表全體國民行使立法權(quán)。代議制民主立法能夠消除全民直接立法的諸多問題。例如，議員作為專職立法人員，在法律專家和其他專家的輔佐與協(xié)助下，一般都有足夠的能力和經(jīng)驗(yàn)處理專業(yè)性很強(qiáng)的立法事務(wù)。但是，代議制民主立法本身也有其明顯的弊端。首先，選民雖然有選舉議員的權(quán)利，但無法直接控制議員的立法行為，無法確保議員按照自己的意志和利益立法。按照美國學(xué)者托馬斯·戴伊和哈蒙·齊格勒的說法:“選舉使民眾有權(quán)選擇公職人員，但不能左右公共決策?！保?7］P213其次，更為重要的是，現(xiàn)代議會政治是政黨政治。議員分屬于不同的政黨，議員的當(dāng)選往往取決于所屬的政黨及相應(yīng)的利益集團(tuán)的支持。議員當(dāng)選后必須聽命于議會內(nèi)黨團(tuán)和議會外利益集團(tuán)，因此議會立法在一定程度上是政黨立法或利益集團(tuán)立法，政黨或利益集團(tuán)的利益往往凌駕于公眾的利益之上。［18］P218－219為了克服這些弊端，現(xiàn)代各國在代議制民主立法之外都采取了某些直接民主立法的因素，如立法聽證會、立法座談會。

中國的立法者發(fā)明了一個很好的詞匯，即“開門立法”，來概括這種意義上的直接民主立法。由于各國間接民主立法的模式大體上相同，因而各國立法的民主程度主要取決于開門立法的程度和效果。對于我國的立法來說，立法的民主化程度也體現(xiàn)為開門立法的程度和效果。因此，推進(jìn)立法的民主化實(shí)際上就是深入推進(jìn)開門立法工作，讓人民群眾更多地參與立法，讓人民群眾的意見更多地反映到立法中。我們已在立法實(shí)踐中探索出來的開門立法的形式和途徑很多:(1)問卷調(diào)查制度，即就是否進(jìn)行某項(xiàng)立法、立法中的某些重要條款設(shè)計(jì)出若干問題，以問卷的形式在網(wǎng)絡(luò)或報(bào)紙上公布出來或直接發(fā)給一定范圍的公眾，征求社會公眾的意見;(2)意見征集制度，即通過網(wǎng)絡(luò)或報(bào)紙等傳媒將法律法規(guī)草案全文向社會公布，廣泛征集社會各方面的意見;(3)立法聽證會制度，即舉行立法聽證會，就有關(guān)立法問題直接聽取公眾和有關(guān)方面意見;(4)立法調(diào)研會制度，即立法者到有關(guān)地方、單位和部門進(jìn)行實(shí)地調(diào)查研究，聽取有關(guān)人員的意見;(5)專家論證會制度，即邀請有關(guān)方面的專家，就立法中的專業(yè)性問題進(jìn)行研究論證。

不過，開門立法說起來容易，做起來很難。難的原因有的時候并不在于立法機(jī)關(guān)主觀上不想進(jìn)行開門立法，而是開門立法像前面所提到的全民公決式立法一樣受到諸多因素的制約。一是開門立法以大量的人力物力財(cái)力為基礎(chǔ)的。在許多國家的議會，不僅整個議會有一支龐大的立法工作隊(duì)伍，而且議員個人也有自己的立法助理。這既保證議員個人能夠搜集和處理社會各方面對立法的意見和建議，也保證議會有足夠的人手組織各種立法聽證會、論證會。而我國立法機(jī)關(guān)、特別是地方立法機(jī)關(guān)都普遍面臨著立法工作人員太少的問題。如果每部法律法規(guī)都要組織多次民意征集、調(diào)研會、論證會、聽證會，現(xiàn)有的人手肯定不夠。所以，有的學(xué)者建議人大、特別是地方人大要建立立法助理制度。②二是，開門立法是以公民具有較強(qiáng)的立法參與能力和較高的立法參與熱情為基礎(chǔ)的。立法實(shí)踐中經(jīng)常會出現(xiàn)這樣的情況，法律法規(guī)草案公開了，但沒有征集到幾條真正有價值的意見，聽證會和調(diào)研會召開了，但沒有聽到幾句有見地的話。這樣，即使立法機(jī)關(guān)有行民主立法之心，也難以產(chǎn)生民主立法之效。更為普遍的情況，普通公民缺乏立法參與的熱情，他們或者是認(rèn)為立法跟自己沒什么關(guān)系，或者是認(rèn)為自己發(fā)表意見不會真正影響立法。在西方國家，各種利益集團(tuán)出于維護(hù)自身利益的動機(jī)在參與議會立法方面十分積極，而且它們都雇傭一大批律師專門研究立法，因此也具有很強(qiáng)的立法參與能力，這樣就解決立法參與能力與熱情的問題，但這種民主立法的模式容易產(chǎn)生前述的利益集團(tuán)操控立法的問題。我們不能學(xué)習(xí)這種模式，而必須培養(yǎng)中國公民的立法參與能力，調(diào)動中國公民的立法參與熱情。

四、責(zé)任理念

有權(quán)力必有責(zé)任，權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一，乃是現(xiàn)代民主政治的基本原理。行政權(quán)和司法權(quán)是這樣，立法權(quán)更應(yīng)當(dāng)是這樣。從影響的范圍來看，立法權(quán)的行使往往會影響到不特定的成千上萬人的利益，而行政權(quán)和司法權(quán)的行使一般只影響幾個特定的當(dāng)事人的利益。從影響的時間來看，一次不公正的立法行為會產(chǎn)生了持久的惡劣效果，引發(fā)出千百次不公正的行政行為和司法行為。因此，如果行政主體和司法主體要對其錯誤的、違法的行為承擔(dān)責(zé)任，立法主體更應(yīng)當(dāng)對其錯誤的、不公正的立法行為承擔(dān)責(zé)任。這里所說的責(zé)任是指法律責(zé)任，而非政治責(zé)任或道義責(zé)任。立法主體承擔(dān)道義責(zé)任是一個自然事實(shí)。特別是在英國、美國等國家，許多法案通過后以提案人的名字命名，這就使得提案人對其法案要永遠(yuǎn)承擔(dān)道義責(zé)任。法案的聲譽(yù)將直接影響提案人的聲譽(yù)。一部聲名狼藉的法案，如美國的麥卡錫法，可能會使提案人遺臭萬年。麥卡錫法是美國歷史上臭名昭著的反共法案，因由美國聯(lián)邦參議員麥卡錫提出而得此名。而一部功效卓著的法案，如美國的謝爾曼法，則使提案人名垂千古。謝爾曼法是美國歷史上最早的反壟斷法案，因由美國聯(lián)邦參議員謝爾曼提出而得此名。在現(xiàn)代民主政治體制下，立法主體也不得不對其立法承擔(dān)政治責(zé)任。這種政治責(zé)任主要表現(xiàn)為各種政治力量對立法主體所做出的負(fù)面評價和不利反應(yīng)。最典型的政治責(zé)任是選民的選票制裁，即選民不再投票支持那些提出了糟糕法案的議會黨團(tuán)或議員。

立法主體是否應(yīng)對其立法行為應(yīng)負(fù)法律責(zé)任，一直是一個引發(fā)激烈爭論的問題。傳統(tǒng)的政治法律理論一般都否定立法責(zé)任的存在。③以傳統(tǒng)的主權(quán)理論為例，無論是按照博丹的君主主權(quán)理論，還是盧梭的人民主權(quán)理論，都認(rèn)為主權(quán)者不存在承擔(dān)立法責(zé)任的問題。博丹把主權(quán)定義為不受法律約束的、對公民和臣民進(jìn)行統(tǒng)治的最高權(quán)力。［19］P82按照這個定義，作為主權(quán)者的君主不存在承擔(dān)任何法律責(zé)任(包括立法責(zé)任)的問題。在盧梭看來，法律就是人民(主權(quán)者)的公意的體現(xiàn)。這種公意既不存在錯誤的問題，也不存在不公正的問題?！盁o須問法律是否會不公正，因?yàn)闆]有人會對自己本人不公正”。［20］P47這樣，盧梭就排除了因立法不公正或錯誤而承擔(dān)責(zé)任的可能性。不過，近代思想家所說的那種不受法律約束、而且永遠(yuǎn)不可能犯錯誤的主權(quán)者只不過是一種理論上的假定，在現(xiàn)實(shí)生活中根本不存在。退一步說，即使把各個國家的民意代表機(jī)關(guān)勉強(qiáng)視作是主權(quán)者，豁免其立法責(zé)任，也仍然存在著其他立法主體是否承擔(dān)立法責(zé)任的問題。事實(shí)上，立法權(quán)從民意代表機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)的大規(guī)模轉(zhuǎn)移，行政立法在空間上與數(shù)量上大肆擴(kuò)張和膨脹，已成為現(xiàn)代立法場域的一道有目共睹的景象。由于行政立法——特別是地方行政立法一般都缺乏嚴(yán)格的程序和有效的監(jiān)督，容易發(fā)生違反上位法、怠于行使立法職權(quán)、乃至侵犯人民權(quán)利等立法亂象。④在中國的立法實(shí)踐中，行政立法和地方立法的各種亂象已經(jīng)引起了學(xué)術(shù)界和輿論界的密切關(guān)注。立法責(zé)任制度的缺失被認(rèn)為是這些亂象產(chǎn)生的重要原因，也被認(rèn)為是立法法的重大缺陷。周旺生先生把立法責(zé)任不清視為中國立法的一大弊病:“無論立法主體或立法人員在立法方面如何不盡職守，應(yīng)當(dāng)立的法不能及時立，應(yīng)當(dāng)修改或應(yīng)當(dāng)廢止的法不能及時修改或廢止，都無人承擔(dān)責(zé)任，也無人追究責(zé)任?！保?1］P10他認(rèn)為缺乏立法責(zé)任制度是立法法的一大缺陷:“立法法拒絕設(shè)置法律責(zé)任，使中國的立法工作成為隨便怎么做、做好做壞都無所謂的一項(xiàng)不存在責(zé)任、不需要責(zé)任的工作?！保?1］P18基于相同的考慮，越來越多的學(xué)者主張，立法主體應(yīng)對立法行為負(fù)法律責(zé)任，特別是行政立法主體應(yīng)對行政立法行為負(fù)法律責(zé)任。

當(dāng)然，我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，與行政、民事、刑事等法律責(zé)任相比，立法責(zé)任在制度設(shè)計(jì)和操作上確實(shí)面臨著更多棘手的難題。其中，最主要的問題有四個:

一是立法責(zé)任的承擔(dān)主體問題，即哪些立法主體應(yīng)承擔(dān)立法責(zé)任。由于各個國家的議員或代表一般都被賦予職務(wù)行為免責(zé)的權(quán)利，這使追究議員或代表個人的立法責(zé)任已成為不可能。很多國家的憲法和法律都規(guī)定，議員在議會上的發(fā)言、辯論、投票等活動不受法律追究。我國《代表法》第31條明確規(guī)定，人大代表在人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決，不受法律追究。這一規(guī)定實(shí)際上排除了人大代表的立法責(zé)任。因此，對于議會或權(quán)力機(jī)關(guān)的立法而言，立法責(zé)任的承擔(dān)主體只可能是議會或權(quán)力機(jī)關(guān)以及向它提出法案的其他國家機(jī)關(guān);對于行政立法主體的立法而言，行政立法機(jī)構(gòu)和個人均有可能成為立法責(zé)任的承擔(dān)主體。

二是立法責(zé)任的承擔(dān)范圍問題，即哪些立法行為應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。對立法責(zé)任承擔(dān)范圍的設(shè)定，既不能過于廣泛和隨意，以至于立法主體在立法上畏首畏尾，甚至不敢立法;也不能過于狹窄和嚴(yán)格，導(dǎo)致法律責(zé)任形同虛設(shè)，事實(shí)上很難追究立法主體的責(zé)任。借鑒國外的規(guī)定和判例，我國立法責(zé)任的設(shè)定應(yīng)主要限于四種情形:違反憲法規(guī)定的立法行為;明顯違反上位法規(guī)定的立法行為;有受賄、徇私舞弊等立法腐敗行為;嚴(yán)重?fù)p害公民正當(dāng)權(quán)益的立法行為。其中，第四種情形中的“立法行為”，既包括立法作為，也包括立法不作為。立法不作為又包括未及時制定新法律和未及時修改或廢除舊法律這兩種情形。2001年日本政府因未及時廢除強(qiáng)制隔離麻風(fēng)病人的“隔離法案”而向所有麻風(fēng)病人支付賠償金的案件，就屬于立法不作為的立法責(zé)任。

三是立法責(zé)任的承擔(dān)形式問題，即立法主體應(yīng)承擔(dān)什么形式的法律責(zé)任。與上述承擔(dān)立法責(zé)任的情形相適應(yīng)，立法主體主要承擔(dān)三類法律責(zé)任:第一，憲法責(zé)任。當(dāng)立法行為違反憲法或憲法性法律的規(guī)定時，應(yīng)依憲法或憲法性法律規(guī)定承擔(dān)憲法責(zé)任。立法的憲法責(zé)任的具體形式包括:罷免行政立法機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人;立法人員引咎辭職;撤銷同憲法或上位法抵觸的立法或宣布其無效。第二，刑事責(zé)任。當(dāng)國家工作人員在參與立法過程中有受賄、徇私舞弊等立法腐敗行為時，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事法律責(zé)任。當(dāng)然，目前我國刑法并沒有把立法腐敗行為納入犯罪的范疇。如何界定立法腐敗行為，哪些立法腐敗行為應(yīng)確定為犯罪，尚有待進(jìn)一步深入研究。⑤第三，賠償責(zé)任。當(dāng)立法行為嚴(yán)重?fù)p害公民正當(dāng)權(quán)益時，立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向受害者進(jìn)行賠償。立法賠償責(zé)任屬于國家賠償?shù)囊环N形式，可納入到國家賠償體系中。有不少學(xué)者指出，我國目前的國家賠償只限于行政賠償和刑事賠償，尚未承認(rèn)立法賠償，因此建議國家賠償法確立立法賠償制度。［22］

四是立法責(zé)任的認(rèn)定程序問題。顯然，不同的立法責(zé)任適用不同的認(rèn)定和追究程序。在我國，立法的違憲責(zé)任主要由全國人大常委會認(rèn)定和追究，但目前我國尚有待建立認(rèn)定和追究違憲責(zé)任的法律程序。參與立法的國家工作人員的刑事法律責(zé)任的認(rèn)定和追究應(yīng)適用刑事訴訟程序，由人民檢察院偵查和起訴，由人民法院審理和做出判決。立法賠償?shù)某绦驊?yīng)由國家賠償法加以明確規(guī)定。立法賠償?shù)恼埱蠹瓤梢韵蛸r償義務(wù)機(jī)關(guān)直接提出，也可以通過向人民法院提起訴訟的方式提出。

五、法治理念

盡管許多學(xué)者都提到過立法的法治理念或原則，但很少有人充分地意識到在立法領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)法治有多么地困難。毫不夸張地說，立法的法治是所有的政治和社會領(lǐng)域里最難實(shí)現(xiàn)的法治。這是因?yàn)?，在現(xiàn)代政治體制下，特別是在制定法的體制下，法治之法大都來源于立法機(jī)關(guān)所制定的法律。如果說在其他領(lǐng)域中制定法律的機(jī)關(guān)與執(zhí)行法律的機(jī)關(guān)是分開的話，那么在立法領(lǐng)域中制定法律的機(jī)關(guān)與執(zhí)行法律的機(jī)關(guān)就是同一個機(jī)關(guān)。⑥因此，在其他領(lǐng)域，法治意味著立法者給他人立法，立法者立法約束他人。而在立法領(lǐng)域，法治卻變成了立法者自己給自己立法，自己立法束縛自己。毫無疑問，前一種法治實(shí)現(xiàn)更容易，而后一種法治實(shí)現(xiàn)則更難。立法法治的實(shí)現(xiàn)首先要看立法者有沒有勇氣給自己立法束縛自己。從世界各國來看，除了中國的全國人民代表大會制定有一部專門的《立法法》之外，國外境外幾乎找不到直接稱為“立法法”的法律。［23］如果要對這種現(xiàn)象作一種非善意的解讀的話，哪個立法者愿意給自己的行為套上一副沉重的法律枷鎖呢?不過，即使有一部稱作“立法法”的法律，也不能說立法者的行為就一定有了法律的約束。關(guān)鍵是看立法法是否是對立法權(quán)力和立法活動進(jìn)行了系統(tǒng)化的嚴(yán)格約束。從這方面看，我國立法法仍然存在著許多缺陷和不足。除了前述的缺少立法權(quán)限制和立法責(zé)任的規(guī)定之外，我國立法法在公民參與立法、立法監(jiān)督等方面還有不令人滿意之處。例如，在立法的違憲審查對象上，《立法法》第90條僅規(guī)定了行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，而未把法律、軍事法規(guī)、部門規(guī)章、軍事規(guī)章等納入違憲審查的范圍。［24］作為立法法的制定者，全國人大不把它及其常委會所制定的法律納入違憲審查范圍，似有自己為自己解脫責(zé)任之嫌疑。

立法法治的實(shí)現(xiàn)更取決于立法者是否能夠嚴(yán)格地服從立法規(guī)則。盡管約束和規(guī)范立法活動的規(guī)則很多，但是立法法治的最根本要求是“三不”原則，即不越權(quán)、不違反程序、不抵觸。

不越權(quán)，是指立法主體必須在法定的立法權(quán)限范圍立法，不得超越法定的立法權(quán)限。判斷立法主體是否超越立法權(quán)限的標(biāo)準(zhǔn)有三個方面:一是根據(jù)憲法和法律所明文規(guī)定的立法權(quán)限判斷立法主體是否越權(quán)。各個國家一般都由憲法和法律事先對各類立法主體的立法權(quán)限范圍做出明確的規(guī)定，以保證立法權(quán)限的法定化。在我國，各類立法主體的立法權(quán)限目前大體上是比較明確的。除了憲法以外，規(guī)定各類立法主體的立法權(quán)限的法律主要有《立法法》、《民族區(qū)域自治法》、《行政許可法》、《行政處罰法》等。二是根據(jù)是否有上位立法主體的授權(quán)來判斷立法主體是否越權(quán)。根據(jù)立法主體的立法權(quán)的來源，立法一般可以分為職權(quán)立法和授權(quán)立法。所謂職權(quán)立法，是指依據(jù)憲法和法律規(guī)定的職權(quán)所進(jìn)行的立法，而授權(quán)立法是指依據(jù)上位立法主體的授權(quán)所進(jìn)行的立法。如果有上位立法立法主體的明確授權(quán)，下位立法主體的立法行為就不能認(rèn)定為越權(quán)。三是根據(jù)法的一般原理(法理)來判斷立法主體是否越權(quán)。在某些情況下，立法主體雖然沒有明顯違背國家法律有關(guān)立法權(quán)限的規(guī)定，但依照法理也構(gòu)成了越權(quán)立法。例如，法的一條基本原理是，下位法不得規(guī)定上位法的效力或適用的問題，只有上位法才可以規(guī)定下位法或同位法的適用問題。

不違反程序，是指立法主體不得違反法定的立法程序。在立法活動中，合理的立法程序是立法民主化、科學(xué)化、理性化的重要保障。我國目前在立法程序上主要存在兩個問題:首先是《立法法》和其他相關(guān)法律法規(guī)有關(guān)立法程序的規(guī)定不完備，很難對立法主體的立法活動進(jìn)行有效的約束。其次，即使就不完備的立法程序而言，違反立法程序的現(xiàn)象常有發(fā)生。特別在地方立法中，由于對違反程序的行為缺乏監(jiān)督機(jī)制和懲罰機(jī)制，嫌事先規(guī)定的立法程序繁瑣，違反事先規(guī)定的立法程序的現(xiàn)象時有發(fā)生。例如，該提交專家咨詢論證的，沒有提交專家咨詢論證的;該開聽證會的，沒有開聽證會。違反事先規(guī)定的立法程序，雖不會直接造成重大的社會危害或損失，但無疑會影響最后的立法質(zhì)量。因此，我國一方面應(yīng)完善各種立法主體的立法程序，同時應(yīng)設(shè)定違反立法程序的相應(yīng)責(zé)任。

不抵觸，是指下位法不得與上位法、所有法都不得與憲法相抵觸。這一原則的主要目的是保證全國法制的統(tǒng)一。不抵觸原則表面上看起來很簡單，但其實(shí)很復(fù)雜，也很有爭議。立法抵觸的情形多種多樣。按照立法抵觸發(fā)生的時間，可以把立法抵觸分為自始發(fā)生的抵觸和后來發(fā)生的抵觸。自始發(fā)生的抵觸是指下位法在制定之時就與上位法發(fā)生抵觸;而后來發(fā)生的抵觸是指因上位法的修改或上位法雖未修改、但對上位法的理解或解釋發(fā)生變化而導(dǎo)致下位法與上位法發(fā)生沖突。后發(fā)生的抵觸在地方立法中比較常見，這要求地方立法要隨著中央立法的修改而修改。另外，按照立法抵觸發(fā)生的形式，可以把立法抵觸分為直接抵觸和非直接抵觸兩種。所謂直接抵觸，是指下位法直接與上位法的明文規(guī)定相抵觸，例如，上位法明文規(guī)定禁止的行為，下位法卻改為允許;上位法明文規(guī)定允許的行為，下位法卻改為禁止。所謂非直接抵觸，是指下位法雖未直接與上位法的明文規(guī)定相抵觸，但與上位法的基本精神、原則和原理相抵觸。從目前的立法情況看，直接抵觸的情形越來越少，非直接抵觸的情形更為常見。

注釋:

①例如，周旺生先生從《立法法》的文本出發(fā)把立法原則概括為憲法、法治、民主、科學(xué)四項(xiàng)原則;高其才先生從現(xiàn)代立法的普遍規(guī)律出發(fā)提出了人本立法、客觀立法、平衡立法、合法立法、民主立法、科學(xué)立法、全球視野等立法理念;劉武俊先生通過對主流立法觀念的批判性檢討提出了質(zhì)量至上、效益至上、以民為本、程序正義、人權(quán)保障等立法理念和意識;劉軍平先生也在批判傳統(tǒng)立法理念的諸多誤區(qū)后提出了以人為本、立法有限、立法平衡、立法效益、立法透明、程序立法等六大新的立法理念。參見周旺生:《論中國立法原則的法律化、制度化》，載《法學(xué)論壇》2003年第3期;高其才:《現(xiàn)代立法理念論》，載《南京社會科學(xué)》，2006年第1期;劉武俊:《中國立法主流觀念檢討》，載《學(xué)術(shù)界》，2001年第2期;劉軍平:《中國法治進(jìn)程中的立法理念芻論》，載《政法論叢》，2005年第3期。

②參見秦前紅、李元:《關(guān)于建立我國立法助理制度的探討》，載《法學(xué)論壇》2004年第6期;畢可志:《論建立地方立法的立法助理制度》，載《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第10期。

③關(guān)于立法責(zé)任的否定說，參見楊福忠:《立法責(zé)任引入我國憲政制度建設(shè)之思考》，載《法制與社會發(fā)展》2005年第6期;張勇:《論立法責(zé)任》，載《福建法學(xué)》2007年第3期。

④關(guān)于行政立法的違法表現(xiàn)，參見溫晉峰:《行政立法責(zé)任略論》，載《中國法學(xué)》2005年第3期。

⑤2008年發(fā)生的郭京毅案曾被媒體稱為“中國立法腐敗第一案”。郭京毅長期在商務(wù)部條法司工作。郭京毅因受賄被雙規(guī)后，媒體曾報(bào)道，其受賄行為涉及到有關(guān)外交并購的法律法規(guī)制定和司法解釋。但是，后來檢方的指控和法院的判決并未提到他的立法腐敗行為。

⑥盡管很多國家都把立法的違憲審查權(quán)賦予了普通法院、憲法法院、憲法委員會等獨(dú)立于立法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)，但是這種做法只是把一部分立法監(jiān)督權(quán)轉(zhuǎn)移到了其他機(jī)構(gòu)，并沒有從根本上改變立法機(jī)關(guān)既制定立法規(guī)則又執(zhí)行立法規(guī)則的局面。

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