中國公共危機治理中的政治動員方式

皇 娟

(中國青年政治學(xué)院公共管理系，北京100089)

近年來中國公共危機頻發(fā)，公共危機治理成為考驗政府公共治理能力的一個重要方面。在危機狀態(tài)下，政府需要迅速集中各種資源應(yīng)對危機，因而危機的應(yīng)對需要強有力的、迅速的動員。中國近年來若干次公共危機治理中，政府都顯示出了極強的政治動員能力。政治動員使整個社會的潛能得到釋放，資源得到整合，從而在短時間內(nèi)形成解決危機的巨大社會合力。在中西方公共危機治理比較中，西方的危機治理強在制度，中國的危機治理最令人印象深刻的就是強大的政治動員能力。因此，如何合理有效地運用這一工具就成為當(dāng)前提高中國公共危機治理能力的議題之一。為此，需要首先分析中國公共危機治理中政治動員的具體方式以及其運行機理。

一、公共危機治理與政治動員

公共危機是與一般危機相對應(yīng)，是指對社會公眾具有巨大現(xiàn)實或潛在危險(危害或風(fēng)險)的事件［1］，(公共)危機是一種決策情境，在此情境中，作為決策者的組織(核心單元為政府)所認(rèn)定的社會基本價值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)面臨嚴(yán)重威脅，突發(fā)緊急事件以及不確定前景造成了高度的緊張和壓力，為使組織在危機中得以生存，并將危機所造成的損害降至最低限度，決策者必須在相當(dāng)有限的時間約束下作出關(guān)鍵性決策和具體的危機應(yīng)對措施［2］。公共危機治理是公共治理的一個重要領(lǐng)域，它是處于核心領(lǐng)導(dǎo)地位的政府和非政府組織、公民、企業(yè)等多元治理主體在科學(xué)的公共危機治理理念指導(dǎo)下，為了預(yù)防危機發(fā)生，減輕危機所造成的損害，盡早從危機中恢復(fù)過來所采取的治理行動。公共危機治理大體上包括(危機發(fā)生前的)事前治理、(危機發(fā)生后的)事中治理和(危機結(jié)束后的)事后治理。

從廣義的角度來說，政治動員是資源集中的一般過程。如湯森所界定的，政治動員是獲取資源(在這里指人的資源)來為政治權(quán)威服務(wù)的過程［3］。具體來講，政治動員是指政治動員主體通過宣傳教育、利益激勵和組織強制等各項活動獲取資源，發(fā)動社會成員參與政治活動，得到社會成員的支持以實現(xiàn)特定政治目標(biāo)來為政治權(quán)威服務(wù)的過程。這其中的資源包括經(jīng)濟的、軍事的、政治的和心理的(情感、認(rèn)同)的資源。作為一個廣義的資源汲取和控制的過程，動員的主體可以是官僚機構(gòu)也可以是市民社會的團體或個人［4］，而政治動員的主體只能是政治官僚機構(gòu)，在中國就是指中國共產(chǎn)黨和政府，因而政治動員是一個自上而下的過程。

公共危機具有突發(fā)性、緊迫性、高度不確定性及處理的非程序性，同時又具有極大的負面效應(yīng)，在有限的時間內(nèi)，要有效地應(yīng)對危機，就需要動員整合和調(diào)動各種資源、促進多元社會力量的參與、調(diào)適社會心理并維持政治穩(wěn)定。公共危機治理中的政治動員可以提供財力人力物力的支持，還能幫助政府維持社會穩(wěn)定，同時監(jiān)督和約束政府，因而，政治動員對于公共危機治理非常重要。就公共危機治理中的政治動員來說，由于西方國家的市民社會較為發(fā)達，在民主、自治、社會信任、平等開放以及法治的西方市民社會的文化語境下，面對公共危機，西方國家的民眾會積極地以個人或者組織的形式參與并動員特定人群參與到公共危機的應(yīng)對中。而中國在公共危機發(fā)生時，由于市民社會不發(fā)達，公民和非政府組織的社會動員相對西方國家較弱，面對公共危機嚴(yán)重的危害、緊迫的解決時間和有限的資源，運用政治動員的方式自上而下地動員民眾，汲取一切資源以形成合力應(yīng)對危機當(dāng)然就成為政府公共危機治理工具的首選。盡管隨著我國改革開放，國家和社會關(guān)系發(fā)生了變化，市民社會逐漸興起，社會動員出現(xiàn)并發(fā)揮越來越大的作用，但是由于我國國情和現(xiàn)代化的特點，我國在近中期建立如西方發(fā)達國家高度分立和競爭的國家社會關(guān)系的可能性較小。而政治動員在我國長期的革命和社會主義建設(shè)中使用，形成了一整套成熟的動員方式，是我國黨和政府最為熟悉的治理工具之一，它在公共危機治理中的使用具有一定的歷史延續(xù)性和體制慣性。同時，政治動員與我國的政治制度、黨和政府的組織體制和權(quán)力運作模式以及中國的政治文化相契合，在危機治理中常常取得較好的效果。因而只要中國的政治體制、國家與社會關(guān)系不發(fā)生根本變化，政治動員就始終是我國危機治理的工具之一。

二、中國公共危機治理中的政治動員方式

從中國公共危機治理的實踐來看，根據(jù)政治動員針對的對象和運行的機制，我國主要有兩類政治動員方式:開放式政治動員和內(nèi)控式政治動員。

開放式政治動員是一種針對全社會的政治動員，是一種社會性政治動員。開放式政治動員的客體包括黨政機關(guān)內(nèi)部的工作人員和軍隊官兵、全國甚至全世界范圍的民眾以及危機利益相關(guān)者，且動員是針對動員客體群體;從橫向來說開放式政治動員的幅度較廣，從縱向來說動員的層次較深，可至基層。同時動員的力度和強度較大，其動員的時間段主要集中在危機治理的事中階段，根據(jù)危機治理情況可能持續(xù)到危機治理的事后階段，但是在事后階段其力度減弱。從政治動員的方式來看，開放式政治動員的具體形式主要包括:(1)大規(guī)模的宣傳動員。黨和政府通過倡議、宣言、聲明、標(biāo)語口號等進行動員，通過新聞媒介進行大力宣傳，運用歌曲、晚會等文藝活動進行宣傳等。(2)典型示范。通過樹立典型，宣揚英雄模范人物的先進思想和先進事跡，號召向英雄模范學(xué)習(xí)來進行動員。

內(nèi)控式政治動員是針對特定客體的動員，主要是針對危機發(fā)生地特定客體的深入細致的思想政治工作。內(nèi)控式政治動員強調(diào)將動員控制在特定區(qū)域內(nèi)，其動員對象主要包括相關(guān)黨政機關(guān)內(nèi)部的工作人員和軍隊官兵、公共危機發(fā)生當(dāng)?shù)氐拿癖姾臀C利益相關(guān)者，對于這些動員客體，既有針對危機發(fā)生當(dāng)?shù)仄胀癖娙后w的思想政治工作，也有針對利益相關(guān)者個人的思想政治工作。內(nèi)控式政治動員的幅度大多局限于危機發(fā)生當(dāng)?shù)?，對于公共危機發(fā)生地之外的民眾僅僅是澄清事實，且報道宣傳適度，以免引起反效果。但其動員的層次較深，動員的力度也較大，動員在危機治理的事中階段，并主要持續(xù)到危機治理的事后階段。動員的形式主要包括:(1)通過專門的機構(gòu)和人員，有針對性地對利益相關(guān)者進行培訓(xùn)、教育，做思想工作，或者與他們談心，以了解他們的心理障礙，引導(dǎo)他們理性思考和分析，解決思想問題，進而引導(dǎo)他們的行為。(2)針對黨政機關(guān)內(nèi)部的工作人員和軍隊官兵、公共危機發(fā)生當(dāng)?shù)氐拿癖娺M行群體思想政治工作，其具體形式包括:學(xué)習(xí)文件、舉辦報告會和講座、廣泛宣傳、典型示范等。

控制是兩類政治動員的起點并且貫穿政治動員的全過程。首先，動員主體要控制危機事態(tài)的蔓延，最大限度地保護民眾的生命和財產(chǎn)安全。其次，當(dāng)運用政治動員將人民動員起來，廣泛參與到危機的應(yīng)對中時，動員主體需要控制使得這種參與是在動員主體設(shè)定的規(guī)范的渠道之內(nèi)，防止其“失范”、“失序”，不僅不利于危機的應(yīng)對，反而引起新的危機。這兩類政治動員在動員的具體形式方面可能相同，例如，在開放式政治動員和內(nèi)控式政治動員中都可能出現(xiàn)宣傳動員和樹立典型各種形式，但其動員對象和動員幅度等存在差異。同時，政治動員要想取得效果，首先有賴于一個強大高效的政權(quán)機器。所以，從當(dāng)代中國公共危機治理實踐來看，黨和政府嚴(yán)密的組織體系和集中的權(quán)力運作模式是兩類政治動員得以有效推行的組織基礎(chǔ)。并且這兩類動員都需要“組織控制”這種動員方式，即政府依靠黨政軍內(nèi)部的組織系統(tǒng)以及各種群眾組織自上而下地推進政治動員，以充分動員發(fā)揮黨政軍各級機關(guān)、各民主黨派、人民團體和群眾組織的作用。但是，兩類政治動員方式最根本的差別還是在其發(fā)生和運行機理上。

開放式政治動員主要是以情感激發(fā)為主，理性說服為輔，目的是通過激發(fā)動員客體個體的情感促使他們形成集體行動。開放式政治動員設(shè)定基本價值主題，如以人為本、不屈奮斗、互助、團結(jié)等人類基本價值，以這些價值主題為核心，結(jié)合動員客體的實際生活，以生動的形式進行大范圍、高強度地政治動員，引發(fā)動員客體的情感共鳴，以得到動員客體的認(rèn)同聚合。通過對公共危機信息的公開和廣泛的宣傳，開放式政治動員力圖在人們在對公共危機理性認(rèn)識的基礎(chǔ)上，喚起他們心中的同情心，愛心等等，進而參與公共危機治理。

內(nèi)控式政治動員主要是以理性說服為主，情感激發(fā)為輔，通過給動員客體講事實，擺道理，清除他們的思想障礙，滿足他們合理的利益，喚起他們的正面情感，獲得他們對黨和政府方針政策的支持。內(nèi)控式政治動員主要包括以下層次:一是通過坦誠溝通對利益相關(guān)者講事實、擺道理，使利益相關(guān)者保持清醒、冷靜，回歸價值理性;二是對利益相關(guān)者動之以情，曉之以理，使之尊重、服從多數(shù)人的利益;三是對所有動員客體進行教育和價值引導(dǎo)，使他們的價值需求朝著對黨和政府有利的方向發(fā)展。這一動員過程是在尊重動員客體尤其是利益相關(guān)者自身利益前提下，在國家利益、共同利益和利益相關(guān)者的私人利益之間尋求一個可資引導(dǎo)的平衡點，形成理性互動的過程。

三、中國公共危機治理中政治動員方式的選擇與運用

根據(jù)公共危機產(chǎn)生的主要原因，本文將中國的公共危機分為兩類:(1)突發(fā)性災(zāi)害。此類危機產(chǎn)生的原因常常是人類不可控的，如疾病傳播，各種自然突發(fā)事件，其表現(xiàn)形式如自然災(zāi)害、突發(fā)性重大公共衛(wèi)生事件。(2)社會性危機。此類危機產(chǎn)生的原因常常是人為的，其根源是社會政治、經(jīng)濟、意識形態(tài)等領(lǐng)域存在的基本矛盾，如經(jīng)濟發(fā)展的不均衡;社會保障制度的缺陷;政府權(quán)能體系的失效，如腐敗;意識形態(tài)領(lǐng)域出現(xiàn)異化形成的沖突，如宗教、民族問題等。其表現(xiàn)形式如罷工、集體上訪、靜坐、示威游行、集會、暴力抗法、大規(guī)模群體沖突等。當(dāng)然，公共危機發(fā)生的原因和過程常常非常復(fù)雜，其中可能既有人為的原因也有自然的原因。本文對于公共危機類型的確定主要是根據(jù)起主導(dǎo)作用的原因和其表現(xiàn)形式而定的。

(一)突發(fā)性災(zāi)害治理中的政治動員方式

針對突發(fā)性災(zāi)害，中國主要是采用開放式政治動員為主，內(nèi)控式政治動員為輔的政治動員方式。在突發(fā)性災(zāi)害情境下，由于危機發(fā)生的主要原因與政府、社會制度都沒有關(guān)系，可以說，突發(fā)性災(zāi)害的性質(zhì)是“中性的”，所以，黨和政府可以廣泛地動員全社會的力量來應(yīng)對危機。在突發(fā)性災(zāi)害中，動員客體對于危機事實本身沒有分歧，所以動員主體可以在主導(dǎo)價值的引導(dǎo)下在全國范圍甚至全世界范圍內(nèi)發(fā)起開放式政治動員，激發(fā)動員客體的同情心、愛心等，從而形成動員的回應(yīng)。但是，突發(fā)性災(zāi)害中的利益相關(guān)者由于其利益與危機的相關(guān)性，可能在危機治理中對于黨和政府應(yīng)對措施有更多的要求，甚至可能出現(xiàn)對黨和政府的不滿。對于這一類動員客體，動員主體主要運用內(nèi)控式政治動員，以針對特定對象的深入細致的思想政治工作來說明黨和政府的應(yīng)對措施和政策，幫助解決他們的困難，以消除他們思想上的不滿，從而形成認(rèn)同聚合和參與。當(dāng)然，同樣是突發(fā)性災(zāi)害危機，不同危機治理中政治動員的具體方式和力度有所區(qū)別，影響其使用的因素主要包括:(1)危機的情境。危機越是嚴(yán)重，負外部性越強，危機的影響越大，政治動員的力度越大，其使用的方式越多。(2)制度。同一類型的危機，即使影響一樣大，嚴(yán)重程度一樣，也未必使用同樣的政治動員方式，政治動員的力度也未必一樣，這與有沒有成熟的危機治理制度有關(guān)。通常，當(dāng)危機首次發(fā)生，或是雖然以前發(fā)生過，但是尚未建立成熟的危機治理制度以應(yīng)對的，黨和政府需要較強的政治動員。

(二)社會性危機治理中的政治動員方式

在社會性危機中，動員客體常常是理性的，指導(dǎo)他們行為的是事實和邏輯。當(dāng)然他們在危機中可能表現(xiàn)得情緒高漲或者情緒失控。但是他們這種極端情緒的表現(xiàn)是基于他們對特定事實、特定的人，對政府的制度以及對社會的不滿，其根源在于他們的利益訴求沒有得到滿足。所以，在社會性危機中，動員客體外在的情緒下面是深層次的理性。針對這樣的特點，政治動員就不能僅僅是激發(fā)他們的情感，空洞的情感激發(fā)不僅不能動員他們，反而可能引致反效果。

此外，社會性危機所以產(chǎn)生，根本的原因就是政治、經(jīng)濟、意識形態(tài)領(lǐng)域的各種矛盾。轉(zhuǎn)型期中國社會的各種矛盾交織在一起的，互為因果，這其中既有歷史的原因，也跟我國現(xiàn)代化的方式和進程有關(guān)。這些矛盾的解決需要政治經(jīng)濟社會改革齊頭并進解決，也需要一個過程。同時，社會性危機的產(chǎn)生還與民眾利益表達和政治參與渠道的不暢通有直接的關(guān)系。一些公民利益受損，權(quán)利受到侵犯，或者有利益訴求時不得不借由非常規(guī)的手段來向政治機構(gòu)和決策者提出要求滿足他們的利益。社會性危機反映了部分民眾對于國家政權(quán)(至少是地方政權(quán))的不信任，對當(dāng)前政治經(jīng)濟體制的不滿和對法律公正公平的質(zhì)疑。因而，社會性危機的產(chǎn)生與政府、與制度有關(guān)，黨和政府僅僅依靠法律或者是行政的手段去應(yīng)對危機是不夠的，因為正是因為制度的不健全，政府的不作為或者是濫用權(quán)力，這些社會性危機才產(chǎn)生，而且引致社會性危機產(chǎn)生的深層次的矛盾在短時間內(nèi)也是無法得到根本解決的。所以，黨和政府應(yīng)對危機就不能僅僅止于運用法律或行政的手段控制住危機局勢，還需要通過內(nèi)控式政治動員在一個較長的時間里對民眾做深入細致的思想政治工作，幫助民眾解決各種矛盾，滿足他們合理的利益訴求，重建他們對政府的信任。此外，社會性危機反映的深層次的矛盾并非只是危機發(fā)生地區(qū)存在，也并非只是危機發(fā)生地的民眾感受到，只是因為沒有導(dǎo)火線，其他地區(qū)才沒有出現(xiàn)社會性危機。所以，政府在應(yīng)對這類危機時就不能運用針對全國的大規(guī)模的政治動員，這樣可能會導(dǎo)致其他地區(qū)的民眾對社會性危機的參與者產(chǎn)生同情和認(rèn)同，如果在行動上也予以支持的話，就會沖擊社會穩(wěn)定。即使是那些沒有同樣感受的民眾，也會因為政府的宣傳而對政府產(chǎn)生懷疑和不信任。所以，黨和政府在應(yīng)對社會性危機時，控制政治動員，對于危機發(fā)生地之外的民眾僅僅是宣傳事實真相，并且控制宣傳的力度和強度，防止引起反效果。而對危機發(fā)生地的動員客體，黨和政府就在價值引導(dǎo)下對政治動員客體群體和個人講事實、擺道理，進行內(nèi)控式政治動員。這種政治動員主要圍繞著“理性說服”而展開。當(dāng)然，情感和理性是很難分開的。這種理性說服也是與情感結(jié)合起來的。因而，內(nèi)控式政治動員是在政治動員主體設(shè)定的價值目標(biāo)下進行。這種價值目標(biāo)一方面幫助動員客體厘清事實，形成正確的價值觀;另一方面，也喚起動員客體的正面情感，讓他們在理性和情感的共同作用下形成政治動員的認(rèn)同聚合，最終形成集體行動。當(dāng)然，根據(jù)社會性危機嚴(yán)重程度的不同，政治動員的具體方式也有所不同。

隨著轉(zhuǎn)型的深入，中國正處于一個“高風(fēng)險”時期，種種公共危機頻發(fā)。公共危機特別是重大危機發(fā)生后，社會處于緊急狀態(tài)，需要全社會廣泛的動員，整合和調(diào)動各種資源來應(yīng)對危機。動員因而是危機治理不可缺少的內(nèi)容，危機治理需要高效的動員機制支撐。處于危機高發(fā)期的中國需要提高公共危機治理能力，而更為有效地應(yīng)用政治動員這一公共危機治理工具正是提高政府公共危機治理能力的重要方面。政治動員今后將不斷完善，配合逐漸發(fā)展的社會動員在公共危機治理制度的框架下，規(guī)范地引導(dǎo)社會多元力量與政府協(xié)同應(yīng)對危機。

［1］李燕凌 陳冬林等:《農(nóng)村公共危機的經(jīng)濟研究及管理機制建設(shè)》，載《江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》，2004年第1期。

［2］薛 瀾張 強等:《危機管理——轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)》，北京:清華大學(xué)出版社2003年版，第26頁。

［3］詹姆斯·R．湯森 布蘭特利·沃馬克:《中國政治》，顧 速 董 方譯，南京:江蘇人民出版社1994年版，第101頁。

［4］Amitai Etzioni．Mobilization as a Macrosociological Conception，The British Journal of Sociology．1968，(19).