何藝林

（貴州省礦權(quán)儲備交易局，貴陽 550004）

淺議礦權(quán)二級市場建設中政府失靈與市場失靈
——以貴州省礦權(quán)二級市場為例

何藝林

（貴州省礦權(quán)儲備交易局，貴陽 550004）

在礦權(quán)市場建設中，政府失靈主要表現(xiàn)為礦權(quán)收益調(diào)節(jié)政策存在偏差；政府在礦權(quán)市場行為監(jiān)管領域缺位；政府對礦權(quán)二級市場反應滯后三個方面。其原因在于政府作用范圍界定不清、政府發(fā)揮作用方式和干預程度不合理、政府本身不能高效運行。市場失靈表現(xiàn)為一級出讓壟斷導致失靈、公共性失靈、信息性失靈、外部性失靈；市場失靈是由信息不完全、不對稱，外部效應，不完全競爭，過度競爭，公共物品提供失效等原因?qū)е碌摹榇?，政府必須出臺公共政策，發(fā)揮公共政策權(quán)威性和強制性，發(fā)揮調(diào)節(jié)、管制、提供公共服務的經(jīng)濟職能，對礦權(quán)二級自由市場進行干預，解決市場中存在的問題。

礦權(quán)；二級市場；政府失靈；市場失靈

0 引言

市場與政府均在經(jīng)濟活動中發(fā)揮著不可替代的作用，但也都存在各自的缺陷，單純依靠政府的作用和市場的機制，都不能完全解決經(jīng)濟運行過程中出現(xiàn)的矛盾和問題。政府因公共政策的偏差、監(jiān)管領域的缺位等導致其作用發(fā)揮失靈，市場因信息不完全、外部效應、公共物品提供失效等導致其失靈。因此，過分相信市場自律能力或者過分依靠和借助政府力量，同樣是只見樹木不見森林的做法，如何在經(jīng)濟運行過程中，實現(xiàn)兩者恰到好處地結(jié)合，應該是我們需要探詢的目標，也只有尋找到兩種機制的最佳結(jié)合點，才能實現(xiàn)經(jīng)濟運行目標。本文以貴州省礦權(quán)二級市場為例，分析礦權(quán)二級市場建設中政府失靈與市場失靈問題。

1 礦權(quán)市場建設中政府失靈的表現(xiàn)及其原因分析

1.1 礦權(quán)市場建設中政府失靈的主要表現(xiàn)

1.1.1 礦權(quán)收益調(diào)節(jié)政策存在偏差

政府在制定礦產(chǎn)資源相關政策時，考慮到了礦產(chǎn)資源屬于國有資產(chǎn)中的資源性資產(chǎn)和對其級差進行調(diào)節(jié)，于是就通過制定征收資源價款、資源稅、資源補償費等政策，來對其收益部分進行平衡，希望通過對開采資源產(chǎn)品征稅的確立與實施，調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源開采過程中的級差收入，促進礦產(chǎn)資源合理利用，維護礦權(quán)流轉(zhuǎn)市場的健康發(fā)展。但是，如果沒有一種體制機制來調(diào)節(jié)礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的巨額利潤，少量的資源稅和補償費與轉(zhuǎn)讓獲得巨額利潤相比，簡直是天壤之別，不可同日而語，礦權(quán)取得成本很低，拿到礦權(quán)只作少量投入甚至不投入就進行轉(zhuǎn)手倒賣，獲得高于成本成千上萬倍的超額利潤，如此豐厚的利潤就算鋌而走險，礦業(yè)權(quán)人也不會放過，于是就產(chǎn)生了大量的非法轉(zhuǎn)讓，瘋狂炒作等違法行為，加之違法成本低，執(zhí)行困難等原因，更加劇了礦權(quán)市場的無序和混亂，這顯然與政府出臺征收資源稅和補償費等來調(diào)劑礦產(chǎn)資源和維護礦權(quán)市場的政策意圖存在嚴重的偏差。

1.1.2 政府在礦權(quán)市場行為監(jiān)管領域的缺位

政府在制定礦權(quán)流轉(zhuǎn)相關政策法規(guī)時，由于利用所控制資源去追求更大權(quán)利的強烈政治偏好，重點考慮的是通過較低的行政成本，取得最大的管理收益，強調(diào)的是如何加強行政審批環(huán)節(jié)的監(jiān)管，如何防止安全事故的發(fā)生，如何管理各礦業(yè)權(quán)人，至于如何為礦業(yè)權(quán)人提供優(yōu)質(zhì)的公共服務，如何對擾亂礦業(yè)權(quán)秩序，非法交易，私下交易帶來的安全隱患等屬于政府加強監(jiān)管的領域，卻沒有跟進的措施，錯誤地將本應由政府進行監(jiān)管的市場行為，歸于市場去處理，導致缺乏監(jiān)督管理市場行為的政策法規(guī)，存在嚴重缺位。

1.1.3 政府對礦權(quán)二級市場反應的滯后

與私人部門相比，政府決策要比私人部門決策慢得多，具體到貴州省礦權(quán)二級市場而言，首先是表現(xiàn)在認識方面的滯后，其實貴州省礦權(quán)二級市場的混亂無序從21世紀初就開始了，但直至2006年后，才引起高度的重視，政府認識到礦權(quán)非法轉(zhuǎn)讓、惡意炒作行為已影響到經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，已到了非常嚴重的地步。此時，問題被提出來了，但是從政府認識到這一問題的嚴重性到問題得到解決的這段時間，可能會比較長，因為有很多法定程序需要走，這期間可能會有反復的討論、爭論，這就是決策的時滯，政府作出一項決策需要比較長的時間，從規(guī)范礦權(quán)轉(zhuǎn)讓行為的重要性被政府高度重視后，政府也在積極推進相關體制機制的建立，雖然以最快的速度進行，從調(diào)研、起草、征求意見到最后決策，仍然花費近一年時間。

1.2 政府失靈的原因分析

造成政府失靈的原因是多方面的，有時滯效應、擠出效應等，但政府失靈的根源，主要在于政府干預往往導致不可預測的變化、政策執(zhí)行失靈.

1.2.1 政府作用范圍界定不清

政府作用范圍界定不清，既存在著政府越位，也存在著政府缺位和政府錯位。礦權(quán)二級市場運行中，本應由政府進行監(jiān)管的市場行為，卻過分相信市場的能力，推由市場自律，礦業(yè)權(quán)人在礦權(quán)自由市場中，盡情享受擊鼓傳花式炒作礦權(quán)帶來的刺激和心跳，本應由市場進行配置的礦產(chǎn)資源，卻通過行政審批來完成，違背市場規(guī)律，結(jié)果導致大量的優(yōu)勢資源流入到一些不具備開采能力的企業(yè)或個人手中，囤積礦權(quán)，轉(zhuǎn)手倒賣。

1.2.2 對政府的能力缺乏正確的認識

政府的能力本身受到許多方面的限制，超過了政府自身的能力，自然要出現(xiàn)政府失效。例如：政府為了提高礦產(chǎn)資源開采的回采率、貧化率，而加強對礦產(chǎn)資源開采的監(jiān)督管理，但政府缺乏相應的技術支撐，無法準確地定性，結(jié)果既浪費了大量的行政成本，又未能達到政府監(jiān)管的預期目的；同時，資本都是趨利的，加之，取得礦權(quán)的成本都是廉價或者無償?shù)?，必然不會珍惜資源，就算政府通過行政手段來干預，也會出現(xiàn)一陣風的回潮式的現(xiàn)象，浪費行政成本。這種情況就應該增加礦業(yè)權(quán)的取得成本，礦業(yè)權(quán)人會毫不猶豫地提高回采率，節(jié)約利用資源。

1.2.3 政府發(fā)揮作用的方式不合理

政府在礦權(quán)二級市場建設中應該發(fā)揮的作用是“前期主導”，要通過政府強制力來引導礦權(quán)轉(zhuǎn)讓價值與價格趨于合理的價格區(qū)間，這應該是直接干預，而不是信奉市場來進行自發(fā)調(diào)節(jié)，因為礦權(quán)是一種非常特殊的他物權(quán)，就算礦業(yè)權(quán)人取得了礦權(quán)，但礦產(chǎn)資源還屬于國家所有，因此對于市場價格嚴重偏高或偏低的必須直接糾正，對于市場行為的監(jiān)管引導應由專門的部門負責，而且該部門應該帶有行政強制的能力，而不能簡單地理解為由事業(yè)單位進行市場的引導，進行市場運作的應該是社會中介機構(gòu)，國土資源管理部門必須要由一個專門的機構(gòu)，負責礦權(quán)轉(zhuǎn)讓市場行為的監(jiān)督管理。

1.2.4 干預程度不合理

干預程度不合理，仍然會出現(xiàn)政府失靈。例如：政府對主導產(chǎn)業(yè)實行保護政策，限制性規(guī)定某礦種只能由政府進行開采，短期可以滿足國家產(chǎn)業(yè)政策的需要，如果長期采取過度的保護政策，限制競爭，主導產(chǎn)業(yè)就很難發(fā)展起來。對于一些支持本地經(jīng)濟發(fā)展的礦產(chǎn)品，可以采用指定銷售企業(yè)，如果過分地干預銷售價格，就容易違背市場經(jīng)濟規(guī)律；對于會產(chǎn)生環(huán)境污染的產(chǎn)品的生產(chǎn)，政府可以采取征稅的方式加以限制，但是如果征繳的稅收額度遠小于外部成本，將起不到限制作用。政府在許多領域的失效，既不是由政府越位造成的，也不是由政府干預方式不當引起的，其中一部分是因為政府的干預程度不合理。

1.2.5 政府本身不能高效地運行

針對礦權(quán)二級市場而言，政府失靈的根本原因，在于對市場方式配置礦產(chǎn)資源的認識不夠，礦權(quán)二級市場建設未引起政府的關注，政府在礦權(quán)二級市場建設中完全處于缺位狀態(tài)，既沒有從法律法規(guī)層面上為礦權(quán)市場建設提供保障，也沒有為礦權(quán)二級市場的建設掃清障礙。礦權(quán)市場形成的時間晚,在礦業(yè)經(jīng)濟尚未興起之前,礦權(quán)市場混亂的情況沒有進入政府視線,礦權(quán)炒作也未能真正破壞一個地方經(jīng)濟的發(fā)展，其破壞性和影響力都沒上升到能引起政府高度重視的程度。因此，和其它資本市場發(fā)展一樣,礦權(quán)市場也經(jīng)歷了起步到混亂的歷程,只是在金融危機之前,我國礦業(yè)經(jīng)濟繁榮達到高峰,礦產(chǎn)資源開發(fā)利用引發(fā)的各種矛盾和問題逐步凸現(xiàn),也暴露出政府在礦權(quán)市場監(jiān)管中的缺位和不作為,本應由政府提供的公共服務和產(chǎn)品卻由市場自行調(diào)劑,過高估計了市場的自我糾正能力,而忽略了政府在市場建設中應該發(fā)揮的政策提供、環(huán)境提供、氛圍營造等基本職能。

2 礦權(quán)市場建設中市場失靈分析

“政府經(jīng)濟學認為，市場失靈是指在資源配置的某些領域完全依靠市場機制的作用無法實現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài)。換句話說，是由于內(nèi)在功能性的缺陷和外部條件缺陷引起的、市場機制在資源配置的某些領域運作不靈1潘明星，韓麗華等編著，政府經(jīng)濟學，中國人民大學出版社出版，2008年出版。”。即只靠自由市場機制達不到資源的最優(yōu)配置，市場在許多領域都會失靈。

2.1 礦權(quán)市場建設中市場失靈的主要表現(xiàn)形式

2.1.1 礦權(quán)一級出讓壟斷導致的失靈

礦產(chǎn)資源的配置是市場配置與行政審批相結(jié)合，不同成本取得的礦權(quán)，進入統(tǒng)一的二級市場進行交易，獲取的利潤存在差異，通過行政審批或協(xié)議出讓無償或低價獲得的礦業(yè)權(quán)后,就通過二級市場實現(xiàn)巨額利潤，而通過一級市場（招標、拍賣、掛牌等方式）取得的礦權(quán)，進入二級市場轉(zhuǎn)讓的利潤空間幾乎為零，原因在于政府壟斷了資源的配置權(quán)利，這一壟斷配置反過來又抑制市場的完全競爭，抑制市場機制的高效運行。

2.1.2 公共性失靈

公共性失靈具體表現(xiàn)為一些為礦業(yè)權(quán)人服務的場所必須由政府有組織地提供，或者政府出臺規(guī)范性文件來規(guī)范和引導行業(yè)提供，而不能由市場自發(fā)有效地提供。但是，如果這些場所或設施完全由政府提供，將會降低社會的競爭力，同時，也不可避免地出現(xiàn)免費搭車的現(xiàn)象，最終造成消費擁擠和草場悲劇，也不利于礦權(quán)二級市場健康發(fā)展，本來市場可以補充提供政府不能提供或提供不好的部分物品或服務，但卻完全寄希望于政府，抑制了市場作用的發(fā)揮，基于這種思想，市場不可能自發(fā)地、有效地提供公共物品。

2.1.3 信息性失靈

信息性失靈表現(xiàn)在礦業(yè)權(quán)交易過程中的信息不對稱。這種現(xiàn)象在市場持續(xù)一段時間后，就會破壞市場機制的“優(yōu)勝劣汰”作用，甚至出現(xiàn)“劣勝優(yōu)汰”的現(xiàn)象。礦權(quán)二級市場中，交易雙方對信息的掌握是不對稱、不完全的，買方處于信息的弱勢方，交易雙方的交易過程，一方因不能掌握足夠的信息去監(jiān)督另一方的行為時，當?shù)V業(yè)權(quán)人不能判斷礦權(quán)的真實“質(zhì)量”時，就會產(chǎn)生逆向選擇問題，隨著產(chǎn)品價格的下降，產(chǎn)品的質(zhì)量構(gòu)成發(fā)生了逆向變化，在更低價格下的需求量可能比更高價格下的需求量還要低，要想實現(xiàn)社會資源的最優(yōu)配置，難度很大。另外，一些研究也把信息看作一種公共物品，這就說明了增加或減少一個人的消費，都不會減少或增加其他人的消費量。

2.1.4 外部性失靈

礦產(chǎn)資源勘查、開采存在明顯的外部性，對環(huán)境造成的污染、引發(fā)的地質(zhì)災害及次生災害，免費使用公路等等，都給礦區(qū)群眾帶來巨大的損失，但在礦權(quán)轉(zhuǎn)讓收益時，礦區(qū)群眾卻未從中獲得應有的補償。尤其是負外部效應，某些市場主體的活動，會給外部帶來經(jīng)濟損失，這時，完全通過市場機制的自發(fā)作用調(diào)節(jié)，要達到有效配置社會資源的目的比較困難。

2.2 礦權(quán)市場建設中市場失靈的原因分析

市場失靈是由信息不完全、不對稱，外部效應，不完全競爭，過度競爭，公共物品提供失效等原因?qū)е碌摹?/p>

2.2.1 信息不完全、不對稱

礦權(quán)二級市場中明顯地體現(xiàn)出信息的不對稱，往往因為信息不對稱，礦權(quán)買方在轉(zhuǎn)讓交易環(huán)節(jié)需要過濾和篩選信息，獲取完全的信息需要付出成本，增加了大量的交易成本，而且還不能理性決策，破壞了市場機制運行中“優(yōu)勝劣汰”的作用，導致道德風險和逆向選擇的問題。這都導致不完全競爭的市場，甚至出現(xiàn)優(yōu)汰劣勝的資源配置，也會出現(xiàn)欺詐等現(xiàn)象，使競爭不充分，影響市場機制的運轉(zhuǎn)效率。在不完全信息的真實世界中，未來事件是不確定的，未來價格也是不確定的，擁有資源稟賦的決策者無法根據(jù)不確定的未來信息實現(xiàn)有效率地配置資源。表現(xiàn)在礦權(quán)二級市場建設上更為明顯，因為信息不完全，使本應處于平等地位的礦權(quán)人處于不平等地位。

2.2.2 公共產(chǎn)品的提供失效

公共產(chǎn)品是指需要通過財政機制向社會提供，滿足作為群體的社會成員的公共需要的產(chǎn)品，貴州省礦權(quán)二級市場建設過程中缺乏為礦權(quán)人提高優(yōu)質(zhì)的交易場所、交易環(huán)境和咨詢服務等公共產(chǎn)品，缺乏統(tǒng)一的公共服務平臺，無法提供滿足礦權(quán)人需要的公共服務、公共產(chǎn)品，礦權(quán)轉(zhuǎn)讓交易公共服務屬于準公共產(chǎn)品的范疇，即混合型產(chǎn)品，既可由政府提供，也可由私人提供，但從礦產(chǎn)資源公共屬性看，由政府提供更為準確，為彌補這一市場缺陷，必須通過政府提供交易場所這一公共產(chǎn)品。

2.2.3 外部效應

根據(jù)對他人產(chǎn)生影響的不同，外部效應被分為負外部效應和正外部效應。給他人帶來利益，我們常常稱其為正的外部效應，給他人強加了成本的，我們稱之為負的外部效應，負外部效應在礦權(quán)二級市場中，明顯表現(xiàn)為礦山環(huán)境破壞、地質(zhì)災害和治理恢復礦山環(huán)境和地質(zhì)災害的負外部效應。無論哪種形式的外部效應，市場配置資源最優(yōu)化的無法體現(xiàn)，負外部效應狀態(tài)下，社會成本大于私人成本，實施負外部效應的行為者，只承擔其全部成本的一部分，毫無疑問，更多的人必將趨于從事這類活動，活動增加，導致資源配置過度，存在正的外部效應時，由于私人收益小于社會收益，從而導致資源配置不足。由于外部性的存在，成本和收益不對稱，這就會影響市場配置資源的效率，因為個人進行決策的時候，只可能將其實際承擔的成本和得到的收益進行比較，在無需對外溢成本進行賠償?shù)那闆r下，個人實際承擔的成本會小于其活動的總成本，因而，會過量從事產(chǎn)生外溢成本的活動；相反，在外溢利益得不到報酬的情況下，個人的選擇是較少地從事該類活動，因此，就必須有政府部門的介入和干預。

2.2.4 市場的不完全

市場除了無法有效提供公共產(chǎn)品和具有外部效應特征的產(chǎn)品外，對另外一些產(chǎn)品也難以適時供應，此時則存在著市場不完全的問題，在礦權(quán)二級市場方面，部分評估機構(gòu)、代理機構(gòu)業(yè)務范圍單一，通過市場進行配置的礦權(quán)并不多，礦權(quán)市場是一個不完全競爭的市場，不能覆蓋礦權(quán)人的業(yè)務需求，此時必須由政府介入和干預，為礦權(quán)市場提供完備的服務。

2.2.5 競爭失效

為了保證看不見的手能發(fā)揮調(diào)節(jié)經(jīng)濟的作用，就必須有充分的競爭，然而，在現(xiàn)實的市場經(jīng)濟中，一方面，產(chǎn)品之間總是有差別，存在著不同程度的不可替代性；另一方面，交通費用等交易成本也往往阻礙著資源的自由轉(zhuǎn)移，加之礦產(chǎn)資源開采的特殊性，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)還屬于國家，獲得礦權(quán)后在許可證規(guī)定的年限內(nèi)瘋狂開采，而不去考慮當前市場上礦產(chǎn)品價格或者國家現(xiàn)在的需求情況，導致產(chǎn)品的價格和產(chǎn)出水平偏離社會資源最優(yōu)配置的要求，從而影響市場機制自發(fā)調(diào)節(jié)經(jīng)濟的作用，尤其是礦業(yè)經(jīng)濟，降低了資源的配置效率，這就需要政府部門通過自己生產(chǎn)或?qū)λ饺松a(chǎn)進行管理來達到一個更有效率的產(chǎn)出。

3 結(jié)論與建議

礦權(quán)市場失靈既有政府的失靈，也有市場的失靈。市場機制本身并不足以實現(xiàn)所有的經(jīng)濟職能，市場自身無法克服失靈的矛盾和問題，市場失靈既是政府對經(jīng)濟實施宏觀調(diào)控的基本理由，也是政府管制行為的理論基礎，政府干預領域正好是市場失靈部分，對礦權(quán)二級市場而言，政府是干預不足，而不是干預過度，因此，為彌補市場缺陷、糾正市場失靈，矯正資源初始配置的缺陷，政府必須出臺公共政策，發(fā)揮公共政策權(quán)威性和強制性，發(fā)揮調(diào)節(jié)、管制、提供公共服務的經(jīng)濟職能，對礦權(quán)二級自由市場進行干預，解決市場中存在的問題。

[1]孫厚偉.論市場失靈與政府失靈[J].江西行政學院學報,2003(6):94-96.

[2]文炳勛.市場缺陷分析[J].湖南財經(jīng)高等專科學校學報,1999(2):18-21.

F407.1

C

1672-6995(2012)01-0029-04

2011-08-04

何藝林（1980-），男（彝族），貴州省礦權(quán)儲備交易局二級市場部部長，公共管理碩士，主要從事礦業(yè)權(quán)市場建設工作。