□吳為民

（中共嘉善縣委政法委員會，浙江 嘉善 314100）

近年來，在執(zhí)法事件中當事人突發(fā)性意外死亡或遭受重大人身損害事件時有發(fā)生，在社會上造成了一定負面影響。這些事件的發(fā)生雖然有其偶然性、不可預見性，執(zhí)法過程中也并無違法，但客觀結果帶來的負面影響仍然很大，雖然有些事件經過及時采取措施得到了解決，但有些事件往往一拖幾年。有時在媒體的炒作和相關人員的推波助瀾下更是會影響到社會的穩(wěn)定。對此，各級地方黨委政府應當引起高度重視，尤其是對事件反映出的一些深層次矛盾值得我們深思。對執(zhí)法中引發(fā)的當事人突發(fā)性死亡或遭受重大損害事件的原因進行分析并提出解決問題的對策，是當前執(zhí)法領域中面臨的一項重要課題。筆者提出適用無過錯責任原則，從而公平合理地分配損害后果，旨在合理補償受害人或其親屬生活經濟困難，探索及時化解突發(fā)性維穩(wěn)事件之對策。

一、兩起典型案例

案例一：2010年5月4日，某縣居民陳某與其子（有精神憂郁癥，一直在用藥物控制）因故發(fā)生口角，陳子懷疑鄰居在從中挑撥，便拿起菜刀闖入鄰居家中將鄰居夫妻倆砍傷（后經鑒定，分別構成輕傷和重傷）。事發(fā)后雙方家屬先后報警，公安110及時出警到達現(xiàn)場，用警繩將陳子雙手捆住并牽于警察手中，防止其再次行兇。其父陳某在現(xiàn)場協(xié)助處警民警將陳子抱住并坐于鄰居門外的走廊通道上。待第二批處警民警到達現(xiàn)場準備對傷者進行施救時，陳子突然掙脫其父束縛，翻越走廊欄桿從5樓跳下，處警民警迅速盡力予以阻止，終因警繩斷裂（民警手也被警繩勒破），陳子墜落樓底，送醫(yī)院搶救無效死亡。

當晚，公安機關在對陳某的調查筆錄中反映，陳某承認其子持刀行兇和跳樓死亡事實。但在事件發(fā)生次日，陳某即到縣信訪局上訪，要求追究公安機關處警不力的責任，并提出巨額經濟賠償要求。對此，公安機關走訪目擊證人作了深入取證，縣檢察院提前介入監(jiān)督調查，及時向陳某夫婦作出了“公安機關無過錯責任，不存在處警不力問題”的信訪答復。2010年7月12日，陳某夫婦向縣人民政府提出信訪復查申請并要求聽證。經過公開聽證，縣人民政府作出了“公安機關在該事件的接處警工作中不存在處警不當情形”的聽證結論，并經復核維持了縣公安局的信訪答復意見。后陳某夫婦又向市人民政府提出信訪復核申請，市政府復核維持了縣人民政府的信訪復查意見。

此后，陳某夫婦在工作日頻繁到縣政府東大門口以捧遺像、舉牌子、穿狀衣等形式鬧訪、纏訪，情緒激動，拒絕火化其兒子的尸體，也不愿通過司法途徑解決問題。期間，陳某夫婦還多次到國家信訪局和公安部上訪，并以不實之辭向境外媒體“告狀”，在互聯(lián)網上以發(fā)表失實言論，上傳所謂“聯(lián)名信”，揚言要學楊佳，言論過激。

陳某夫婦信訪積案化解歷時二年多時間，期間幾任縣委、縣政府主要領導高度重視化解工作、政法委書記親自抓落實，成立專案化解工作組，指示從解決陳某夫婦生活困難救助角度靈活化解。專案組從人性化處置角度，促進案件靈活化解。提出了適用無過錯責任原則，公平合理地分配損害后果，合理補償受害人或親屬生活經濟困難，參照機動車交通事故責任強制保險的范圍和責任限額為補償標準與陳某夫婦約談交流，擺事實講道理，據(jù)理力爭，動之以情，曉之以理，先后10余次與陳某夫婦及其代理人進行溝通協(xié)商。最終考慮到信訪人陳某中年喪子，又系下崗工人，兒子死亡后其在菜場擺攤的生意停止，無經濟收入等實際困難，以街道民政部門名義給予陳某夫婦生活困難救助18萬元。信訪人陳某夫婦于2012年4月26日簽署《息訴承諾書》，在街道民政部門領取了第一期生活救助金10萬元后，將其在殯儀館冷藏了二年多的兒子尸體火化。

案例二：2010年10月11日中午，某縣張某在該縣被人傷害死亡，當日晚上，張某朋友蔣某隨同張某的家屬到縣殯儀館不顧處警民警的阻攔，強行將張某尸體拉走。蔣某跟隨其家屬一同行至縣殯儀館附近公路大橋北側時，蔣某不慎從兩橋之間的隔離帶中間跌落，處警民警接報后迅速將蔣某送往附近醫(yī)院搶救，經搶救無效當晚死亡。蔣某60余名家屬得知信息后，隨即圍堵醫(yī)院，私設靈堂，舉橫幅請愿。認為處警民警推拉蔣某，導致蔣某從兩橋之間的隔離帶中間跌落，要求賠償80余萬元。相關信息迅速在有關媒體和網絡上傳播。

事發(fā)后，縣委主要領導高度重視，公安機關成立專案調查組，縣檢察機關派員介入監(jiān)督調查?，F(xiàn)場取證調查后分析結論，公安機關在該事件的接處警工作中不存在處警不當情形，并無推拉蔣某過錯行為發(fā)生。當?shù)卣策M行了積極的救治工作。在三天的調處中，同樣適用無過錯責任原則，公平合理分配損害后果，參照機動車交通事故責任強制保險的范圍和責任限額為補償標準，民政部門對蔣某的家屬救助16萬元。2010年10月13日晚20時，蔣某的家屬簽下承諾書，9時許死者蔣某的尸體被搬出醫(yī)院搶救室，并于10月15日上午火化。死者蔣某家屬在了解當時現(xiàn)場情況和調查材料后，表示死者蔣某屬自行意外墜落身亡，與政府及相關部門和其他人員無關，保證不再進行上訪、滋事，不再次主張權利。

二、無過錯責任的法律特征

（一）無過錯責任的法律規(guī)定。所謂無過錯責任原則，是指事故損害發(fā)生以后，不問行為人有無過錯，只要行為人之行為與損害后果之間存在因果關系，行為人均得承擔責任的一種法定歸責原則。也即無過錯責任原則就是受害人只須證明自己遭受損害，且損害后果與對應的行為人有關系，即可得到經濟賠償，受害人和侵權人都不需要證明主觀上有無過錯存在。我國《民法通則》第一百零六條第三款規(guī)定：“沒有過錯，但法律規(guī)定應當承擔責任的，應當承擔民事責任。”根據(jù)這一規(guī)定，無過錯責任僅適用法律有特別規(guī)定的情況。無過錯責任法定化的原因在于此種責任在性質上根本不同于一般的法律責任，在法無明文規(guī)定時，給行為人施加責任是苛刻的、不公平的，且會妨礙整個侵權規(guī)范的職能發(fā)揮。確立無過錯責任的目的在于補償受害人所受的損失。

（二）無過錯責任的特征分析。無過錯責任具有以下幾個特征：一是不考慮行為人的過錯。它不問行為人有無過失，均須對損害結果（包括自己的損失）承擔全部或部分責任，而絕不是以“無過失”作為歸責原則。二是因果關系是決定責任的基本條件。在過錯責任適用的情況下，過錯不僅是責任的要件，而且是決定責任的最終要件，即行為人是否應當承擔責任，最終取決于他有無過錯。而在無過錯責任的情況下，行為人有無責任，不取決于他是否有過錯，而取決于損害結果與其行為及損害對象之間是否有因果關系。受害人的故意行為通常作為免責事由。三是無過錯責任原則的宗旨在于合理補償損失，而不是在于懲罰功能。過錯責任原則的發(fā)生根據(jù)建立在當事人具有主觀過錯，因此，通過要求有過錯的當事人承擔責任可以同時實現(xiàn)懲罰和補償兩項功能。但在無過錯責任原則的情況下，不考慮行為人是否有過錯，都必須承擔責任，懲罰功能隨之失去了目標，只能保留其補償功能。事實上，由于無過錯責任原則的責任性質及責任基礎的特殊性，在確定責任范圍的問題上通常會對損害賠償規(guī)定有限額。

（三）無過錯責任與其他歸責原則相比之優(yōu)勢。一是從責任的性質上看，無過錯責任原則重點在于對受害人提供補償，補償功能是它的一個很重要的法律特征，可以較好的體現(xiàn)公平正義，保護弱者。二是無過錯責任可以讓執(zhí)法人員加強執(zhí)法時的責任感，在不違規(guī)執(zhí)法的前提下，注重保護執(zhí)法對象的安全，從根源上降低發(fā)生突發(fā)事件導致人身傷害這種情況出現(xiàn)的概率。三是從最后的責任分擔情況來看，無過錯責任的基本思想就是對不幸損害的合理分配，相比于其他歸責原則，無過錯責任更能保障受害人的利益。四是從免責情況來看，無過錯責任不需要考慮行為人的過錯，一旦損害發(fā)生，就應承擔責任，并不存在免責的事由。而其他歸責原則會給予行為人反駁的機會，從而可能導致最終的免責。

三、突發(fā)事件中發(fā)生人身損害適用無過錯責任原則的必要性

（一）執(zhí)法中突發(fā)事件的界定。執(zhí)法中突發(fā)事件是指在行政執(zhí)法的過程中，行政執(zhí)法人員沒有任何違規(guī)、違法行為，由于一些無法意料到的原因所導致的當事人突發(fā)性意外死亡或遭受重大損害事件。

1.執(zhí)法人員并無違法或過錯責任。這是執(zhí)法中突發(fā)事件的基礎，若執(zhí)法人員執(zhí)法過程中有違法或過錯責任從而導致人身傷害出現(xiàn)，則不在本文的討論范圍之內。

2.事件的發(fā)生具有其偶然性、不可預見性。廣義上，突發(fā)事件可被理解為突然發(fā)生的事情：第一層的含義是事件發(fā)生、發(fā)展的速度很快，出乎意料；第二層的含義是事件難以應對，必須采取非常規(guī)方法來處理。狹義上，突發(fā)事件就是意外發(fā)生的重大或敏感事件，簡言之，就是天災人禍。前者即自然災害，后者如恐怖事件、社會沖突、丑聞包括大量謠言等等，專家也稱其為“危機”。無論是廣義上對突發(fā)事件的理解，還是狹義上的定義，都明確突出了一點——突發(fā)事件的發(fā)生具有偶然性和不可預見性。

3.執(zhí)法行為與受害人突發(fā)性死亡或遭受重大損害有一定的因果關系。

（二）對突發(fā)事件中發(fā)生的人身損害適用無過錯責任的合理性分析。

1.風險控制的角度。無過錯責任原則的理論基礎之一，就是帶有某些高度危險作業(yè)或行為，存在人力不能預見、不能控制的潛在風險，而這種風險由此可能產生的無過錯責任損害結果，則應當由風險的制造者承擔，行為人即使盡最大謹慎仍不能避免損害發(fā)生的可能性。無過錯責任原則，作為人們能力控制范圍之外的事故損害補償?shù)囊豁椩瓌t，其適用的必要性體現(xiàn)在風險控制意外發(fā)生損失結果的補償。

2.受利益者承擔損失的角度。無過錯責任原則的另一理論基礎是，對社會造成高度危險的作業(yè)，或行為對維護社會公共利益安全有益，或能給其管理者、所有者帶來利益，利益的享有者或承擔維護職能部門則應當承擔為這種利益的獲得所付出的損害代價。

3.從遏制事故發(fā)生的角度。無過錯責任原則的又一個理論基礎是，讓事故原因的行為人承擔無過錯責任，可以刺激他采取措施防止事故的發(fā)生。對于這一問題，筆者認為用經濟學的視角是比較好的分析思路。經濟學者認為，一項好的制度安排，應該能夠產生一種激勵，在這種激勵下投入適當?shù)念A防成本是事件的發(fā)生盡量地減少。

4.從損害分擔的角度。無過錯責任原則能夠正常運轉，并且實現(xiàn)現(xiàn)代文明的風險由社會全體來承擔機制設計目的的一個重要前提是，這個社會有著運行良好的保險機制。保險制度是一種分散、轉移危險造成的損失的制度，行為人或受害人通過向保險人投保，將損害發(fā)生時其所承擔的損害賠償責任轉移給該保險機制下的所有投保人，從而實現(xiàn)所謂的損害賠償社會化。

現(xiàn)階段由于社會管理服務明顯滯后于經濟發(fā)展，各類事故驟然增長的現(xiàn)狀，使行政執(zhí)法活動造成損害的危險與日俱增。在這種背景下，即使沒有公務人員的過錯和違法行為的存在，也可能導致公民的合法權益受到侵害。無過錯責任原則的宗旨在于將行政機關及其工作人員行使危險職務行為所造成的風險損失，由個人承擔轉嫁為全體社會成員共同承擔，由原來的從行為人的角度考慮，重在保障自由，逐漸向從受害人的角度考慮，著重于損害負擔分配，以實現(xiàn)危險責任社會化，其目的在于補償受害人所受的損失。在執(zhí)法中，突發(fā)事件造成人身損害頗具代表性和實踐性。適用無過錯責任原則化解，其意義在于在國家公務活動中，只要有損害結果發(fā)生，無需考慮行為人的過錯，它不評判侵權行為引起的原因、性質與內容，不問其是否違法或有無過錯，而是從侵權行為的結果著眼，從結果責任出發(fā)，實行客觀歸責。

四、適用無過錯責任時應注意的若干問題

（一）責任性質是國家補償。國家補償是國家對國家機關及其工作人員的合法行使職權行為對公民造成的損失給予的補償。國家補償存在行政領域，即只有行政補償。在我國，國家補償一般以直接現(xiàn)實的損失為限，而且在許多情況下，法律規(guī)定的補償額往往小于直接損失額。另外，國家補償通常發(fā)生在損害產生之前，由法律直接規(guī)定。與之相對應的是國家賠償。國家賠償是指國家機關及其工作人員因行使職權給公民、法人及其他組織的人身權或財產權造成損害，依法應給予的賠償。國家賠償由侵權的國家機關履行賠償義務。根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》的規(guī)定，國家賠償一般包括行政賠償、刑事賠償和司法賠償。國家補償與國家賠償?shù)母緟^(qū)別在于以下幾個方面。

1.兩者發(fā)生的基礎不同。國家賠償由國家機關及其工作人員的違法行為引起，即以違法為前提；國家補償則由國家的合法行為引起，不以違法為前提。

2.兩者的性質不同。國家賠償是國家對其違法行為承擔的一種法律責任，其目的是恢復到合法行為所應有的狀態(tài)；國家補償是一種例外責任，由法律規(guī)定為限，其目的是為在公共利益而遭受特別損失的相對人提供補救，以體現(xiàn)公平分配負擔的精神。

3.兩者適用的領域不同。在我國，國家賠償既包括行政賠償，也包括刑事賠償，還包括民事、行政審判中的侵權賠償；國家補償存在于行政領域，即只有行政補償。

4.兩者補償?shù)姆秶煌?。在我國，國家賠償雖然不適用民事賠償?shù)牡葍r原則，只賠償直接損失，而且主要是物質損失，但仍比國家補償?shù)姆秶獙?。國家補償一般以直接現(xiàn)實的損失為限，而且在許多情況下，法律規(guī)定的補償額往往小于直接損失額。

5.兩者發(fā)生的時間不同。國家賠償發(fā)生在損害發(fā)生之后，公民、法人和其他組織只能就現(xiàn)實的已經發(fā)生的損害請求賠償，不能對可能發(fā)生的損害請求賠償；國家補償可能發(fā)生在損害產生之前，由法律直接規(guī)定，也可能發(fā)生在損害產生之后。

（二）責任范圍應有限制。適用無過錯責任原則，在補償數(shù)額上必須存在限制。許多適用無過錯責任原則的活動是社會所需要的，法律規(guī)定或允許這些活動的存在，但如果法律對這些領域發(fā)生的事故補償數(shù)額沒有限制，就有可能過分加重行為人的負擔，阻礙社會管理和服務事業(yè)的發(fā)展，且無過錯責任原則往往與責任保險相連，責任保險可以確保無過錯責任制度得以順利實施，若補償額度過高，保險人的負擔過于沉重，就可能放棄責任保險，不利于無過錯責任制度的順利實施。所以，在某些適用無過錯責任原則的領域，對補償額度予以限制，是十分必要的。正確理解無過錯責任補償數(shù)額限制，筆者認為，《道路交通安全法》第76條中的規(guī)定，確立的機動車交通事故責任強制保險無過錯責任原則具有參照價值，與其相配套的機動車交通事故責任強制保險的范圍和責任限額可作為參考標準，協(xié)商對執(zhí)法中引發(fā)的當事人突發(fā)性死亡或重大損害在此限額內予以補償。

為了保障受害人的損害獲得補償，保護受害人的利益，在適用無過錯責任原則補償時還應考慮過失相抵原則。過失相抵原則是損害補償責任的一般調整原則，是在一切場合都要適用的，這是因為受害人的過錯是造成自己損害的原因之一時，如果將自己的過錯行為引起的損害令他人承擔，不僅是不公平的，而且也違背社會正義。因此在事件化解過程中還應把握無過錯責任歸責原則下適用過失相抵原則。

（三）完善相關配套制度的建設。

1.建立和完善執(zhí)法責任保險制度。應當完善保險制度特別是責任保險制度以及強制責任保險制度的建設。到目前為止，無過錯責任制度更多的是與保險制度緊密聯(lián)系在一起的，保險制度的最主要的功能就在于轉移和分散風險可能造成的損失。在各項保險制度中責任保險制度的產生和發(fā)展為無過錯責任制度的實現(xiàn)和發(fā)展提供的現(xiàn)實的基礎，同時無過錯責任原則的適用相應地也促進了保險業(yè)的壯大和發(fā)展。

2.完善社會救助的保障制度。在這一方面我國已經開始了一定的嘗試。如《道路交通安全法》第75條在特定情況下由道路交通事故社會救助基金先行墊付部分或全部搶救費用的規(guī)定，又如關于醫(yī)療方面的社會保障和救助制度等。但是從客觀上來講，這些仍遠不足以滿足我國現(xiàn)階段社會發(fā)展的需要，仍需加強國家財政的投入，以及引導和鼓勵社會資金的積極社會效用的使用，以更充分地體現(xiàn)對受害者的補償和保護，如進一步建立對更多社會成員有保障意義的環(huán)境污染損害風險賠償基金制度等。

3.適時制定《國家補償法》。任何制度的建設都應當在法律層面得到保護和規(guī)制。目前我國已經具備了較為完善的國家賠償法，但是在國家補償領域尚未出臺相關的法律、法規(guī)，僅在憲法中體現(xiàn)國家補償?shù)木瘢?004年憲法修正案中規(guī)定：國家為了公共利益的需要，對財產的征收或征用必須“依法給予補償”，但具體法律在補償制度建設上仍嚴重缺位，如《土地管理法》第47條、《土地管理法實施條例》第26條，不但未能科學地規(guī)定征收補償?shù)臉藴?，相反卻作了補償最高數(shù)額限制的規(guī)定，導致國家補償面臨無法可依的狀況。

在完善具體操作標準的同時，應當系統(tǒng)地對國家補償進行立法。國家補償制度可以參考國家賠償法的立法方式，確立國家補償?shù)姆秶⒃瓌t、程序等。

（四）堅持依法處置，維護法律權威。在執(zhí)法領域引發(fā)的當事人突發(fā)死亡群體性事件中，參與鬧事的群眾有的是當事人親屬，有的是隨波逐流的旁觀者，有的則是別有用心的人。因此在處置過程中，應當區(qū)別對待，對大多數(shù)不明真相的群眾應以政策教育為主。而對那些借機鬧事，危害社會穩(wěn)定的少數(shù)骨干分子、鬧事人員，即便是受害人也當高懸法律之劍，絕不手軟，給予嚴厲的打擊，以此維護法律的尊嚴和震懾力。也只有這樣，才能達到打擊少數(shù)、教育多數(shù)的目的，從而達到預防控制行政執(zhí)法過程中引發(fā)突發(fā)性群體事件。

［1］雷群安.論無過錯責任原則的理解與適用［J］.學術界，2009（5）.

［2］林蔚文.試論國家補償制度［J］.廈門特區(qū)黨校學報，2010（6）.