蔣 蒙

（鄭州圖書館，河南 鄭州 450000）

蔣 蒙 女，1968年生，館員。研究方向：信息資源管理。

20世紀80年代中期，政府文書效率存取理念的確立直接推動了政府信息資源規(guī)劃（Government Information Resource Planning，簡稱GIRP）的產(chǎn)生。經(jīng)驗表明，信息資源開發(fā)利用成效顯著的國家和地區(qū)都是從政府信息資源開發(fā)利用起步的，而GIRP在其中發(fā)揮了至關重要的作用[1]。GIRP是政府信息資源管理的一項具有戰(zhàn)略性與基礎性意義的工程，最終目標是實現(xiàn)信息系統(tǒng)集成與資源共享，核心是運用數(shù)據(jù)管理方法和信息工程理論，根據(jù)政府信息資源特有的生產(chǎn)結構與傳播機制，在信息生命周期內，對政府信息資源開發(fā)、組織、服務以及管理的政策、制度、標準、技術等做出科學的預測、規(guī)劃與安排。

1 政府信息資源規(guī)劃的重要價值

1.1 推動政務流程再造

傳統(tǒng)的政府組織結構特征是橫向上的職責專門化與縱向上的職位等級制，不僅效率低下，而且管理成本較高[2]。對這種僵化的組織結構進行變革就是政府再造運動興起的背景。GIRP的價值體現(xiàn)在：其一，GIRP支持政府組織結構的合并、分離、重組等流程的重新定義，通過對工作流的調整、改造，減少中間管理層次，擴大各級行政組織的管理幅度，促進政府結構的扁平化。其二，GIRP可以對政務流程各環(huán)節(jié)的用戶視圖進行拆分，對數(shù)據(jù)元素開展自動析出與整合，提供智能化的數(shù)據(jù)挖掘、檢索、分析、決策功能。這有利于推動傳統(tǒng)的單純并聯(lián)或者串聯(lián)的政務流程模式向網(wǎng)絡化模式轉變，實現(xiàn)提高行政效率、降低行政成本的政務流程再造目標。

1.2 促進陽光政府建設

政府信息公開通過賦予和保障公眾的知情權，使公眾具備參與政府管理、有效監(jiān)督政府的職權，體現(xiàn)了政府和公眾之間“自然公正”的價值取向[3]。GIRP以制度創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、技術創(chuàng)新為載體，通過建立完善的政府信息公開機制來維護公眾參政議政與民主監(jiān)督的權利，從而防止“自然公正”原則的失衡。其一，GIRP應用于政務活動，可以將公眾對政府的建議和要求通過整合后的多元化渠道快速反映到統(tǒng)一的信息平臺。其二，GIRP能夠對易于產(chǎn)生腐敗的政府部門與關鍵崗位開展技術性的透明設計，將行政過程和結果暴露在公眾視野之中，預防和發(fā)現(xiàn)腐敗問題。其三，GIRP通過標準化質量管理來規(guī)制政府公開信息的行為，弱化政府部門對信息的控制權和壟斷權，減少影響信息公開的擾動因素與不確定性，全面提升政府信息公開的力度。

1.3 實現(xiàn)政府信息共享

未經(jīng)科學組織、整合的政府信息是物理拓撲上分散的、非結構化的和異構性的、無法共享的“孤島”信息[4]。政府信息共享的關鍵在于保證政府各部門之間有效的數(shù)據(jù)交換、查詢以及辦公過程的協(xié)同運行和控制，保證數(shù)據(jù)的一致性與完整性[5]。信息資源共享正是GIRP的重要思想[2]?；贕IRP理念建立的信息系統(tǒng)，使政務流程無縫鏈接，實現(xiàn)協(xié)同政務，極大地提高了政府信息的可視性、可交流性、可得性和可用性。其一，組織協(xié)同。對參與GIRP的政府部門進行分組管理，使組與組之間、大組和小組之間構成協(xié)同規(guī)劃網(wǎng)絡。其二，方式協(xié)同。定義參與GIRP的政府部門的隸屬關系，使不同組別、不同職能的政府部門協(xié)同起來。

1.4 提升公共服務能力

為公眾和社會提供公共服務是政府的一項重要職能，提高服務品質、服務效率是政府管理追求的目標之一[4]。一方面，GIRP通過對政府信息發(fā)布、政府信息指引、政務辦事服務等各種服務功能的優(yōu)化、整合，建立以用戶為中心、以服務為導向的統(tǒng)一的政府門戶網(wǎng)站與信息窗口，向公眾和其他社會用戶提供“一站式”的信息服務，極大地提高了政府管理的效率。另一方面，GIRP通過智能技術對各種類型的用戶數(shù)據(jù)進行深入挖掘與充分研究，創(chuàng)建細分化的、具有實用性的用戶信息資源體系，不僅使用戶能快捷地接入各政府部門的信息系統(tǒng)，而且能得到有針對性的個性化和特色化服務。

2 政府信息資源規(guī)劃的重點領域

2.1 政府基礎信息庫規(guī)劃

除了政策設計與制度安排之外，在技術層面上，基礎政府信息資源數(shù)據(jù)庫建設是GIRP的重要內涵，其目的是要保證政府信息資源在縱向分布上的有序性[6]?；A信息庫具有3大特征：其一，原始性?；A信息庫中的數(shù)據(jù)直接采集而來，具有唯一性和不變性。其二，基準性?；A信息庫中的數(shù)據(jù)可以作為其他執(zhí)行層和應用層數(shù)據(jù)庫中數(shù)據(jù)項目的參照坐標。其三，普適性?；A信息庫中的數(shù)據(jù)具有廣泛的應用性。只有當數(shù)據(jù)屬于多項業(yè)務應用系統(tǒng)的共性信息需求時，該數(shù)據(jù)才能進入基礎信息數(shù)據(jù)庫[7]。政府基礎信息數(shù)據(jù)庫由3部分組成：其一，政務信息庫。主要是指各級國家行政機關在行政過程中產(chǎn)生的文件、檔案資料。其二，公共信息庫。包括物質資源、人力資源、教育和培訓、就業(yè)與失業(yè)、福利和社保、醫(yī)療與衛(wèi)生、文化娛樂、體育健身、民族宗教，以及金融資源、公共安全信息等。其三，市場信息庫。包括與生產(chǎn)經(jīng)營活動相關的所有信息。

2.2 政府信息網(wǎng)絡規(guī)劃

GIRP包含的信息集成思想，不僅是指要對政府部門現(xiàn)有的信息應用系統(tǒng)的集成，而且要對整個政務流程實現(xiàn)充分、快捷的數(shù)據(jù)共享。為此，在GIRP中要突出政府辦公業(yè)務網(wǎng)（內網(wǎng)）、政府辦公業(yè)務資源網(wǎng)（專網(wǎng)）、政府公眾信息網(wǎng)（外網(wǎng)）的建設[8]。政府信息網(wǎng)絡規(guī)劃的重點是信息交換框架：其一，建立局域、跨級和對外信息交換目錄，通過對信息關聯(lián)的量化分析，形成共享交換元數(shù)據(jù)。其二，為政府部門各種電子文檔、數(shù)據(jù)庫資源設置標準轉換引擎，使各種政府信息向標準數(shù)據(jù)庫轉換。其三，對不同政府部門的異構信息數(shù)據(jù)庫平滑接入，采用數(shù)據(jù)遷移和同步系統(tǒng)，實現(xiàn)異構數(shù)據(jù)庫的同步查詢與訪問，把分布在不同區(qū)域、不同載體、不同格式上的“孤島”信息結合成有機整體。政府信息網(wǎng)絡的協(xié)調管理同樣是GIRP的重要內容，包括界定政府部門的職能和信息資源管理范疇，明確信息資源開發(fā)、管理與發(fā)布的權限；界定行業(yè)、公益、增值等類型的政府信息資源的內涵；根據(jù)信息資源的不同性質制定交換規(guī)則、共享機制、價值體系等。

3 政府信息資源規(guī)劃的技術流程

3.1 政府信息需求和數(shù)據(jù)流分析

表面上看，政府信息資源管理中存在的投入與效益比低下、重要數(shù)據(jù)無法共享、標準規(guī)范不統(tǒng)一等問題可以歸咎于政府部門縱橫割裂、系統(tǒng)異構等原因，但是其本質是缺乏科學的需求導向分析[7]。GIRP的首要階段就是需求分析。首先是業(yè)務需求分析，即利用關鍵因素理論對政府部門以科室為單位進行自上而下的職能分解，將職能劃分到最小業(yè)務單元，使職能落實到具體的業(yè)務中，進一步將業(yè)務歸結成自動性、人機交互性與人工性3種類型。然后，建立功能列表和功能模塊以及功能子系統(tǒng)，形成子系統(tǒng)、功能模塊與程序模塊組成的功能模型。其次，數(shù)據(jù)需求分析是利用范式理論和編碼技術，對用戶視圖進行適當拆分，建立視圖層級關系，形成數(shù)據(jù)項集，得到初步的數(shù)據(jù)實體列表與業(yè)務主題。在此基礎上，通過頻度分析等方法提出元數(shù)據(jù)，形成由主題數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)列表和數(shù)據(jù)元素構成的數(shù)據(jù)模型。

3.2 制定政府信息管理基礎標準

GIRP的核心是建立統(tǒng)一的基礎標準，實現(xiàn)標準化技術、標準化設施、標準化術語和標準化管理。目前，標準化建設中還存在著缺乏對標準的合理規(guī)劃、割裂現(xiàn)代標準與傳統(tǒng)標準的關系、信息標準化的自覺意識、統(tǒng)一意識不強、忽視信息管理和信息服務標準等問題。在標準化工作中尤其應注重標準體系框架的構建，內容包括元數(shù)據(jù)標準、信息分類編碼標準、用戶視圖標準、概念數(shù)據(jù)庫標準、邏輯數(shù)據(jù)庫標準、網(wǎng)絡通訊標準、信息安全標準等。在政府信息標準發(fā)展的策略上，應發(fā)揮政府的主導作用和法規(guī)與政策的強制約束力，還應建立業(yè)內標準化聯(lián)盟，同時調動社會各方力量的參與積極性。

3.3 政府信息資源規(guī)劃績效評價

GIRP評價是按照既定的指導思想，依據(jù)科學的程序，通過建立指標體系，采用數(shù)理統(tǒng)計原理，以定性與定量相結合的方式，對政府信息資源規(guī)劃過程的規(guī)范性、合理性以及實施效果作出全面、準確、客觀的評判。GIRP評價要針對并圍繞相關的影響“要素”開展，這些要素包括“理念和價值觀”、“環(huán)境”、“目標”、“時間”、“方法論”、“工具”、“執(zhí)行過程”等[9]。通過對各要素的綜合歸納，可以把GIRP績效評價體系分成組織體系、制度體系、指標體系等3個部分。由于GIRP的最終目的是推動政務再造，實現(xiàn)信息系統(tǒng)集成與資源共享，因此要注重評價結果的實際推廣運用，這對政府管理創(chuàng)新改革具有現(xiàn)實意義。

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