□周權(quán)雄（中共廣州市委黨校 經(jīng)濟學教研部，廣東 廣州510070）

一、引言

2009年1月，國務院正式發(fā)布《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）》（以下簡稱《綱要》）。隨后，廣東提出了打造廣佛肇經(jīng)濟圈、深莞惠經(jīng)濟圈、珠中江經(jīng)濟圈的戰(zhàn)略構(gòu)想，希望通過以點帶面的方式推動珠三角一體化進程。這其中，廣佛肇經(jīng)濟圈因其經(jīng)濟總量最大、融合程度最高而被寄予厚望。中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋曾明確提出，廣佛肇經(jīng)濟圈應成為珠三角一體化的“領頭羊”。縱觀全球經(jīng)濟一體化中區(qū)域經(jīng)濟合作較成功的經(jīng)驗，產(chǎn)業(yè)是區(qū)域合作最重要的載體，產(chǎn)業(yè)協(xié)作是經(jīng)濟圈發(fā)展成功的關鍵所在，廣佛肇經(jīng)濟圈亦不例外。加快廣佛肇跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作，提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)競爭力，早日形成有序發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈，完善跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作機制，有效調(diào)動和配置區(qū)域經(jīng)濟資源，增進區(qū)域福利，均衡合作各方利益，增強區(qū)域合作的動力，對于提升廣佛肇產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展水平，促進珠江三角洲地區(qū)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設，打造全國科學發(fā)展示范區(qū)，具有重要的現(xiàn)實意義和戰(zhàn)略意義。

根據(jù)《綱要》和《廣佛肇經(jīng)濟圈產(chǎn)業(yè)協(xié)作規(guī)劃（2010—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），廣佛肇在產(chǎn)業(yè)方面的總體目標是：國際性現(xiàn)代服務業(yè)中心和先進制造業(yè)基地。按照《規(guī)劃》，廣州將強化國家中心城市功能，率先加快轉(zhuǎn)型升級；佛山應發(fā)揮產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整；肇慶發(fā)揮資源優(yōu)勢，積極承接廣佛的產(chǎn)業(yè)與資本轉(zhuǎn)移建設成為傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級集聚區(qū)及新興產(chǎn)業(yè)區(qū)?！兑?guī)劃》提出，廣佛肇三市應發(fā)揮比較優(yōu)勢，協(xié)同加強產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的規(guī)劃引導，推動生產(chǎn)要素對接互補，引導廣佛地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和擴張延伸項目向肇慶轉(zhuǎn)移。

應該說，產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作是區(qū)域一體化發(fā)展的主導性機制，其重要性不言而喻。通過產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作，既能加強參與區(qū)域企業(yè)、產(chǎn)業(yè)之間的穩(wěn)定聯(lián)系，提高參與區(qū)域的發(fā)展效率，又能減少無效競爭，促進區(qū)域之間的分工，提高區(qū)域發(fā)展的總體效率。

二、廣佛肇經(jīng)濟圈產(chǎn)業(yè)協(xié)作機制及障礙分析

制度經(jīng)濟學代表人物科斯（1937）、威廉姆斯（1985）認為，企業(yè)和市場是協(xié)調(diào)資源配置的兩種基本手段。當在企業(yè)內(nèi)部組織一筆額外交易的成本小于在公開市場上完成這筆交易的成本，或小于由其他企業(yè)家來組織同樣一筆交易的成本時，就應該在企業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)，即制造（make）；反之，就應該從市場外購，即購買（buy）。當企業(yè)自己生產(chǎn)時，企業(yè)就取代了市場，一體化就產(chǎn)生了。不過，新近的研究認為，科斯、威廉姆斯等人關于企業(yè)和市場的兩分法過于簡單化，企業(yè)與市場之間不存在明確的分界線，在企業(yè)與市場之間，存在著廣闊的中間地帶。在這一中間地帶，兩個獨立行動者之間既存在市場交易關系，即獨立經(jīng)濟主體之間的非產(chǎn)權(quán)關系，但又非典型的市場交易機制下的離散式交換關系，而是存在獨立經(jīng)濟主體之間基于戰(zhàn)略合作導向而構(gòu)建的戰(zhàn)略聯(lián)盟關系。以下就市場機制、政府激勵機制和中間性組織協(xié)調(diào)機制三方面對廣佛肇經(jīng)濟圈產(chǎn)業(yè)協(xié)作的機制與障礙進行重點闡釋。

（一）市場機制在產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作中的資源配置基礎性作用沒有充分發(fā)揮

區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作的市場機制是指遵循市場規(guī)律，發(fā)揮市場作用，推動區(qū)域市場開放，形成統(tǒng)一的市場體系，引導要素跨區(qū)域流動、企業(yè)跨區(qū)域發(fā)展和產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域協(xié)作，從而增強區(qū)域之間的聯(lián)系，促進區(qū)域之間的分工。在市場經(jīng)濟條件下，產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的發(fā)展首先是市場行為，市場機制直接對區(qū)域微觀經(jīng)濟主體企業(yè)的利益、決策行為及選擇產(chǎn)生作用，因此，在促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，市場機制所發(fā)揮的作用是基礎性和主導性的。我國的社會主義市場經(jīng)濟體制已初步建立，市場機制促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作的作用開始顯現(xiàn)。

從國際經(jīng)驗來看，市場機制對產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作的推動作用是無可比擬的。例如，歐盟的產(chǎn)業(yè)合作是當今世界上最成熟和最成功的區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作。縱觀歐盟從建立自由貿(mào)易區(qū)、關稅同盟到統(tǒng)一大市場的過程，其實就是一個開放區(qū)內(nèi)市場的過程。[1]歐盟始終強調(diào)市場機制的作用。在歐盟建立的初始階段，選擇了區(qū)域中煤炭和鋼鐵基礎產(chǎn)業(yè)作為合作對象，并正式簽訂《煤鋼聯(lián)營集團條約》作為煤、鋼產(chǎn)業(yè)合作的協(xié)作機制及制度保障，在此基礎上建立煤炭和鋼鐵的共同市場，建立關稅同盟，為區(qū)域內(nèi)煤鋼交易提供了完備的市場機制。

對比歐盟等較為成熟的區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作案例，廣佛肇經(jīng)濟圈的產(chǎn)業(yè)協(xié)作市場機制仍然相對滯后，經(jīng)濟圈內(nèi)各區(qū)域市場分割較為嚴重，企業(yè)作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展主體的地位缺位明顯。而基于經(jīng)濟學基本原理，對產(chǎn)業(yè)協(xié)作起到?jīng)Q定作用的因素是市場機制，尤其是供求機制，因此應該轉(zhuǎn)變觀念，從需求角度著手，充分利用市場化手段進行管理，通過市場的供求機制促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作的目標。未來廣佛肇產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作需要轉(zhuǎn)變觀念，形成供求機制尤其是需求拉動產(chǎn)業(yè)協(xié)作的基本格局。與此同時，積極探索產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作的有效價格機制、競爭機制，真正按市場機制進行運作，著力推動企業(yè)在新一輪的跨區(qū)域并購、資產(chǎn)重組和分散布局的調(diào)整中布局，加速形成市場驅(qū)動、企業(yè)主導型區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作模式。

（二）有效的政府激勵機制尚未理順，制約了區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作的持續(xù)開展

除市場機制外，產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作的另一個極為重要的機制就是政府激勵機制。尤其是在現(xiàn)階段，我國各級政府在經(jīng)濟社會活動中仍然扮演著十分重要的角色，政府的有效引導機制和有力扶持機制必不可少。產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作需要政府規(guī)劃進行有效的前期引導和政府財政資金的有力扶持。由于產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域協(xié)作難度和風險更高，一般企業(yè)不敢貿(mào)然進行投入。在此情況下，政府必須扮演先行者的角色，組織有關機構(gòu)進行軟科學研究，對產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作的概念、內(nèi)涵、原則、產(chǎn)業(yè)布局、關鍵技術(shù)、制度設計、綜合評價等進行深入研究，并及時將相關研究成果公布，以幫助企業(yè)進行決策。同時，政府還應拿出一定的財政資金進行前期培育，為企業(yè)打氣助威，進而推動社會資本特別是風險資本進入，形成多渠道的投融資體系。

此外，產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作還需要政府進行總體的協(xié)調(diào)。由于涉及多個區(qū)域和多部門的分工協(xié)作，各環(huán)節(jié)分布交錯復雜，產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作內(nèi)部的地方政府利益之爭正悄然升溫。長期以來，我國各級地方政府與中央政府之間存在著較大的目標偏差[2]，地方政府往往追求短期經(jīng)濟利益，不惜進行政府間的惡性競爭形成產(chǎn)業(yè)重復建設和產(chǎn)能過剩[3]，這顯然不利于推進區(qū)域之間的產(chǎn)業(yè)協(xié)作。研究表明，地方政府與中央政府之間的目標偏差與當前的分稅制財稅體制和地方政府官員的政績考核方式密切相關。由于地方政府財稅收入與產(chǎn)值增長和GDP直接掛鉤，而且GDP增長率是評價我國地方政府績效和考核地方官員的主要指標，因此，從增加財政收入和提升個人政績的角度考慮，各級地方政府均有強烈的動機去招商引資，片面追求產(chǎn)值和GDP增長，甚至不惜以區(qū)域惡性競爭為代價。顯然，需要完善地方政府激勵機制，理順部門、地區(qū)、行業(yè)之間的關系，減少不同利益集團之間的矛盾，提升各級政府推進產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作的積極性。由于地方政府激勵機制尚未理順，區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作仍然缺乏有效的利益激勵，區(qū)域之間的產(chǎn)業(yè)協(xié)作難以長期持續(xù)開展。

在現(xiàn)行體制下，廣佛肇經(jīng)濟圈內(nèi)各區(qū)域行政主體利益導向的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特點比較突出，各區(qū)域沒有對資金、技術(shù)、資源、市場需求等因素進行比較優(yōu)勢分析，地方保護主義和區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象明顯。廣佛肇經(jīng)濟圈各區(qū)域基本都形成了比較齊全的工業(yè)門類，而且大都自成體系，相互之間的協(xié)作配套程度不高，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃也具有較大的趨同性。

（三）沒有建立起統(tǒng)一高效的促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作的治理機制

治理機制為區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作提供了制度保障。治理機制通過制度設計，為市場供求、競爭、價格機制、政府引導、扶持和激勵機制發(fā)揮作用提供保障條件，促進各機制之間相互配合。通過設立區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作的治理機構(gòu)，建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展治理體系，對區(qū)域產(chǎn)業(yè)活動進行統(tǒng)籌安排，可為區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作提供組織保障。

目前廣佛肇經(jīng)濟圈產(chǎn)業(yè)區(qū)域合作主要以規(guī)劃和框架協(xié)議為主，規(guī)劃和框架協(xié)議的執(zhí)行多以自愿性為原則，對執(zhí)行不到位或違反協(xié)議的行為并沒有形成強制性制裁。作為剛起步階段的廣佛肇區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作，協(xié)議仍是各方可以迅速接受并加以推進的可行途徑，由于各方在起步之初所存在的巨大差異和互補性，這種合作模式及協(xié)調(diào)機制是可行的。但從長遠來看，泛珠三角區(qū)域合作深入也必將帶來利益矛盾的凸現(xiàn)，制度建設的規(guī)范化和提高制度強制力是發(fā)展的要求，廣佛肇以協(xié)議為主的制度建設必須盡快過渡到法規(guī)制度建設，將廣佛肇區(qū)域市長聯(lián)席會的會議成果盡可能法律化。泛珠三角區(qū)域行政協(xié)議的法律效力模糊不清，已締結(jié)的行政協(xié)議大都沒有提及法律效力問題，如果區(qū)內(nèi)成員基于保護地方特殊利益的需要，通過制定行政規(guī)范的方式任意修改行政協(xié)議，不僅導致行政協(xié)議難以實施，更為未來合作埋下陰影。

三、廣佛肇經(jīng)濟圈產(chǎn)業(yè)協(xié)作對策建議

（一）明確政府的職能定位，強化市場基礎性作用

產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作應該是市場機制和政府干預的有效結(jié)合，而且市場應該發(fā)揮基礎性、主導性作用。要建立有限政府、有效政府，強化市場基礎性作用，政府在產(chǎn)業(yè)協(xié)作領域的管理職能要逐步由決策型轉(zhuǎn)變成指導服務型，努力營造適合產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作的良好的市場環(huán)境。完善市場交易過程和市場調(diào)節(jié)機制，加強市場主體、市場場所和市場交易關系建設。針對廣佛肇經(jīng)濟圈內(nèi)市場的分割問題，要強化打破地區(qū)封鎖的協(xié)調(diào)工作機制，消除行政壁壘、地方保護等分割市場的行為，大力加快勞動力市場、資本市場、技術(shù)市場和信息市場等要素市場的建設，完善價格形成機制，加快建設并健全統(tǒng)一開放市場體系。[4]

（二）完善政府引導扶持機制

在產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作過程中，必須完善政府引導扶持機制，營造有利于產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作的政策環(huán)境和社會環(huán)境。政府支持系統(tǒng)包括：提高產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作的融資信貸、科技服務、教育培訓以及企業(yè)支持政策；確保企業(yè)間公平競爭的法律、法規(guī)（如禁止壟斷和限制不正當交易）。

（三）加強治理機制和中間性組織建設

促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作是一個涉及多領域、多部門的事務，而且是一個長期艱巨的戰(zhàn)略任務。廣佛肇經(jīng)濟圈產(chǎn)業(yè)協(xié)作要加強治理機制建設，改革和創(chuàng)新治理機構(gòu)，不斷完善市長聯(lián)席會議制度，專門負責區(qū)域事務統(tǒng)籌處理。著力培育中間性經(jīng)濟組織，強化廣佛肇跨區(qū)域個人、企業(yè)和市場之間的廣泛聯(lián)系，促進其對市場交易定價和資源配置狀態(tài)形成重要影響，以更好地為企業(yè)和產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作提供服務。

[1]沈振中.泛珠三角區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作及協(xié)調(diào)機制研究[D].華南師范大學碩士學位論文，2007.

[2]周權(quán)雄.政府干預、共同代理與企業(yè)污染減排激勵：基于二氧化硫排放量省際面板數(shù)據(jù)的實證檢驗[J].南開經(jīng)濟研究，2009，（4）.

[3]周黎安.晉升博弈中政府官員的激勵與合作：兼論我國地方保護主義和重復建設問題長期存在的原因[J].經(jīng)濟研究，2004，(6).

[4]周權(quán)雄.現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建的背景條件與動力機制研究[J].科技進步與對策，2010，（2）.