摘要：強化社會管理是要求政府加大民生福利方面的投入，而不是包攬一切社會管理事務(wù)。政府、社會組織以及其他社會管理主體共同履行公益服務(wù)職能的社會管理新格局正在形成。政府通過購買公益服務(wù)，與社會組織在社會管理和公共服務(wù)中形成合作伙伴關(guān)系是社會管理創(chuàng)新的重要途徑。社會組織走上公共服務(wù)的前臺引發(fā)了行政主體理論的變遷，社會行政組織成為行政主體的重要組成部分。

關(guān)鍵詞：社會管理；社會組織；行政主體；購買公益服務(wù)

中圖分類號：C916文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1001-862X（2012）01-0082-012お

社會管理和公共服務(wù)是政府的重要職能，也是其他社會主體的職責(zé)。政府包攬社會事務(wù)的格局正在被打破，社會管理主體多元化的局面即將形成。行政主體理論必須對其作出正面回應(yīng)，不能回避，抱著傳統(tǒng)的行政概念不放，只研究政府行政，人為地將社會行政排斥在行政法的研究視野之外。本文試圖從行政主體理論角度，通過對政府與社會組織在公益服務(wù)領(lǐng)域中良性互動關(guān)系的實證分析，探討社會組織成為政府的重要伙伴以后對行政主體概念、范圍和責(zé)任的影響，以修正行政主體理論。お

一、政府向社會組織購買公益服務(wù)：

一場靜悄悄的革命オ

北京市2010年啟動了社會組織服務(wù)民生行動，政府向社會組織購買低成本、高質(zhì)量的公益服務(wù)項目，并將購買服務(wù)所需經(jīng)費納入年度財政預(yù)算。2010年市區(qū)兩級財政出資1億元，向社會組織購買了300項公益服務(wù)項目；2011年政府投入2億元購買5大類（包括服務(wù)民生、公益服務(wù)組團、專業(yè)服務(wù)、培育發(fā)展、參與社會管理）共600項社會組織公益服務(wù)項目，購買服務(wù)的范圍也大大擴展。

政府向社會組織購買公益服務(wù)，表明在社會管理和公共服務(wù)這兩大政府職能的履行中，政府已經(jīng)向社會組織敞開胸懷，主動邀請社會組織加入服務(wù)民生行動，客觀上為社會組織在公共服務(wù)中作用的有效發(fā)揮提供了機會。一張小小的“訂單”，可能成為行政管理體制改革的突破口，是形成社會管理新格局的起點。

強化社會管理，關(guān)注民生問題，是要求政府加大對民生福利事業(yè)的投入，而不是增加政府的社會管理職能，更不是擴張政府從事民生工作的部門。實踐告訴我們，完全由政府提供公共服務(wù)，建立“社會全能政府”，既不能達到效益最大、效率最高，也不能保證所有社會成員都平等地享有，還造成財政資金的極大浪費。市場失靈要求公共產(chǎn)品的提供不能實行市場化運作，醫(yī)療體制和教育體制市場化改革的失利再次證明了這一點，但政府同樣面臨著失靈的情況，美國非營利組織研究專家萊斯特.M.薩拉蒙認為，解決政府失靈最好的辦法是實行“第三方治理”，即政府作為資金的提供者和監(jiān)管者，當(dāng)涉及到具體的服務(wù)提供時，廣泛求助于其他機構(gòu)——大學(xué)、醫(yī)院、行業(yè)協(xié)會等，利用大量第三方機構(gòu)來實施政府職能。第三方治理加大了政府在提升整體福利方面的作用，又沒有過度擴大政府的行政機構(gòu)，調(diào)和了職能的強化和機構(gòu)精簡的矛盾。

第三方治理是政府借助社會組織實現(xiàn)行政職能的明智之舉。在既有組織已經(jīng)在執(zhí)行某一職能的地方，政府通過把這些組織納入到政府的項目中來，能夠更加簡單地用更低成本實現(xiàn)自己的目標(biāo)，從而避免了創(chuàng)造全新的組織結(jié)構(gòu)或?qū)I(yè)人員。非營利組織是參加第三方治理體系的最自然的候選人，與私營企業(yè)不同，這些組織有著與政府相似的目標(biāo)，它們通常被認為是公共部門的一部分，資助和提升已有的私人機構(gòu)比創(chuàng)造全新的政府機構(gòu)要經(jīng)濟得多。［1］41-45在我國，社會管理創(chuàng)新與政府職能轉(zhuǎn)移緊密聯(lián)系在一起，轉(zhuǎn)移政府職能在社會管理領(lǐng)域正在各地悄悄地進行。民政部民間組織管理局局長孫偉林提出，要建立政府向社會組織購買公共服務(wù)和財政資金支持社會組織的制度，建立政府向社會組織轉(zhuǎn)移微觀層面事務(wù)性服務(wù)職能的制度。［2］

社會組織在不知不覺中走上了前臺，成為政府職能轉(zhuǎn)移的承接者，承擔(dān)起社會管理和公共服務(wù)的職責(zé)。這里既有政府不再承擔(dān)，轉(zhuǎn)由社會和市場自行辦理的職能和工作事項，又有政府部門繼續(xù)提供，但委托社會和市場辦理的職能和工作事項。顯然，兩種情況下政府與社會組織的關(guān)系是不同的。前者社會組織可以自行決定參與和提供服務(wù)，是否屬于社會自治范疇；后者以政府購買服務(wù)的方式委托社會組織辦理，是否屬于行政委托或行政協(xié)助的范疇。傳統(tǒng)的行政法往往只研究國家行政，最多也只是包括其他準(zhǔn)國家公共組織的行政，將國家行政機關(guān)以外的社會公權(quán)力組織實施的公行政納入行政法調(diào)整范圍。［3］事業(yè)單位或體制化的人民團體可以作為國家行政機關(guān)的延伸，成為授權(quán)性組織或受委托的組織，而民間社會組織被視為行政相對人，其所進行的社會公益事業(yè)盡管實質(zhì)上是在分擔(dān)政府的職責(zé)，但卻人為地被排除在行政概念之外。其實，在社會管理領(lǐng)域，已很難以服務(wù)提供者是公共還是私人機構(gòu)來區(qū)分是否屬于行政。第三方治理的概念就是強調(diào)了公共和私人機構(gòu)之間大量責(zé)任共享，以及公共部門和私人作用的大量混合。民間社會組織提供公共服務(wù)，參與社會管理，是否以行政主體身份出現(xiàn)，如果成為行政主體，是什么樣的行政主體，與行政機關(guān)處于什么樣的關(guān)系。所有這些問題，是行政社會化大背景下需要行政法學(xué)研究的重大課題。お

二、行政共同體：西方國家政府與社會組織在

公共服務(wù)中的合作伙伴關(guān)系オ

社會組織能否成為行政主體，取決于社會組織在社會管理和公共服務(wù)中的地位以及與政府的關(guān)系。根據(jù)福利服務(wù)中的兩個關(guān)鍵要素即服務(wù)的資金籌集與授權(quán)和服務(wù)的實際配送，吉德倫、克萊默和薩拉蒙把政府和非營利組織的關(guān)系模型分為四種：（1）政府支配模式，即政府既籌措資金又提供服務(wù)，通過稅收籌集資金，通過雇員傳送服務(wù)；（2）非營利組織支配模式，與政府支配模式相反，一切由非營利組織處于支配地位；（3）雙重模式，政府和非營利組織都籌集資金和配送服務(wù)，只不過兩者各司其職，非營利組織彌補政府的不足，向政府力量無法達到的顧客提供服務(wù)或提供政府所沒有的服務(wù)；（4）合作模式，即政府提供資金，非營利組織配送服務(wù)。

薩拉蒙認為，無論是非營利部門替代政府，還是政府替代非營利部門，都沒有二者之間的合作有意義。［1］51建立政府和非營利組織在公共服務(wù)中的合作伙伴關(guān)系是不二選擇。隨著公共事務(wù)治理邊界的開放，政府開始從一些管得太多卻管不好的領(lǐng)域撤退，而在一些能夠管好但卻勞民傷財?shù)摹皢栴}”領(lǐng)域，政府也在試圖改變其原來一家壟斷的治理格局，采取邀請、授權(quán)、委托等方式與非營利組織建立起“聯(lián)帶”治理格局。在公共事務(wù)的多元治理結(jié)構(gòu)中，政府與非營利組織不是領(lǐng)導(dǎo)與從屬的支配關(guān)系，而是平等合作的伙伴關(guān)系。政府負責(zé)規(guī)劃服務(wù)的發(fā)展方向，確定資助的總額和方向。但政府并不直接辦服務(wù)機構(gòu)，而是由民辦機構(gòu)去提供服務(wù)，民辦機構(gòu)可以平等地通過競爭機制獲得政府的資助，同時，它們必須履行相應(yīng)的義務(wù)，提供政府規(guī)定的服務(wù)。

在這種合作伙伴關(guān)系中，政府與非營利組織是共生共存的，是行政共同體，政府提供資金，非營利組織配送服務(wù)。人們通常以為非營利組織的活動經(jīng)費主要來源于民間捐助，但是，事實并非如此。在美國，私人志愿捐款只占資源總量的不到1/5；在瑞典，非營利組織近2/3的經(jīng)費來自政府，而荷蘭則高達90%。美國霍布金斯大學(xué)在42個國家進行的非營利組織國際比較研究項目結(jié)果顯示，非營利組織的平均收入來源結(jié)構(gòu)為：服務(wù)收費49%、政府資助40%和慈善所得11%，其中保?。?5%）、教育（47%）和社會服務(wù)（45%）領(lǐng)域政府的資助尤其顯著。［4］國外的經(jīng)驗表明，社會組織要成為社會管理和公共服務(wù)的主體，得到政府的認可和資助是前提。合作模式，本身就意味著政府提供資金，非營利組織配送服務(wù)。

從非營利組織角度說，得到政府的認可，壯大非營利組織的力量，提高服務(wù)質(zhì)量，主動爭取與政府的合作是關(guān)鍵。正如美國學(xué)者朱迪恩?坦德勒一語道破的：政府組織與非政府組織并非是天然的姻親，從諸多層面來看，兩者毋寧說更似一對相互競爭對手。不管怎樣說，非政府組織和政府之間的關(guān)系經(jīng)常是錯綜復(fù)雜的。［5］雖然公共事務(wù)的治理邊界已向社會組織敞開，但社會組織在提供公共物品與服務(wù)時，難免會同政府發(fā)生意料內(nèi)外的沖突。西方非營利組織從一開始就在積極地探尋與政府組織合作的現(xiàn)實途徑，一方面，它們在逐步填充一些公共領(lǐng)域中出現(xiàn)的由于政府權(quán)力回撤所形成的“治理真空”；另一方面，它們也在主動回應(yīng)公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，不斷拓展出滿足民眾需求的新的治理空間。

政府與非營利組織形成良性的合作關(guān)系，政府負責(zé)提供資金，民間負責(zé)辦服務(wù)機構(gòu)，二者之間互有分工，一方面民間服務(wù)實現(xiàn)了政府所期望的公共目標(biāo)，另一方面政府資助又壯大了民間辦福利的力量，相得益彰。新型的公共管理模式是一個互動的、發(fā)展的、多元主體的模式。從世界范圍內(nèi)看，非營利組織正在部分取代傳統(tǒng)的政府職能，成為承擔(dān)政府職能的非政府組織。在英國，地方當(dāng)局的許多職能現(xiàn)在是通過非營利組織或其他公共團體履行的。地方準(zhǔn)自治機構(gòu)的大量存在，已經(jīng)接管或篡奪了地方當(dāng)局提供的許多服務(wù)，一些住房行動機構(gòu)已經(jīng)取代了地方房屋管理部門，來對一些政府為低收入者所建的住宅區(qū)進行管理。［6］政府與非營利組織，形影不離，成為一對孿生兄弟，你中有我，我中有你，構(gòu)成共同行政主體。

三、社會協(xié)同：我國社會組織行政主體地位的形成

在我國，說政府與社會組織是合作伙伴關(guān)系，還為時過早。我國社會組織近年來盡管有了長足的發(fā)展，但總體上仍處在發(fā)展的初級階段。社會組織在我國還難以承擔(dān)起所有政府轉(zhuǎn)移的職能，實現(xiàn)政府出資、社會組織提供服務(wù)的合作治理目標(biāo)。目前社會組織在社會管理和公共服務(wù)中還只能是一種“拾遺補缺”的作用。按薩拉蒙對政府與社會組織關(guān)系的分類，屬于各司其職、非營利組織彌補政府不足的雙重模式，還不能算是合作伙伴模式。

但正如非公經(jīng)濟在經(jīng)濟領(lǐng)域由“拾遺補缺”到占有半壁江山一樣，隨著社會事業(yè)的發(fā)展，社會組織在社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域必將走上歷史舞臺，以社會主體的身份出現(xiàn)。從當(dāng)年在經(jīng)濟領(lǐng)域個體經(jīng)濟和私營經(jīng)濟從補充到組成部分的發(fā)展歷程我們可以預(yù)見到社會組織的未來。（1）

前景是美好的，但社會組織要承擔(dān)起政府轉(zhuǎn)移和委托的社會管理和公共服務(wù)職能，成為政府的合作伙伴，基本的條件是社會組織無論在數(shù)量上，還是在服務(wù)的質(zhì)量上，特別是自身管理中，能夠真正經(jīng)得起考驗。大象與老鼠難以成為合作伙伴，還需要“引導(dǎo)各類社會組織加強自身建設(shè)、增強服務(wù)社會能力”，行政法責(zé)無旁貸，應(yīng)成為社會組織發(fā)展的助推器，以法律制度培育社會組織成長，促成政府負責(zé)、社會協(xié)同的社會管理新格局。

（一）法律保障

社會組織要想在公共事務(wù)治理領(lǐng)域謀求與政府組織的平等合作，必須借助法律體系和制度設(shè)計明晰雙方在公共事務(wù)治理領(lǐng)域的權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)，也即是明確各自的治理邊限。從國外的經(jīng)驗看，如日本、韓國等，其非營利組織在上世紀90年代中期的興起，都以法律政策環(huán)境的改變?yōu)檗D(zhuǎn)折點。整個非營利部門的發(fā)展是一個長期而曲折的歷史過程，法律政策環(huán)境的營造和政府角色行為的合理定位，是非營利組織發(fā)展的重要前提。韓國政府制定了一系列有利于非營利組織發(fā)展的法律法規(guī)，并且在立法中直接體現(xiàn)“支持”的字眼，使非營利組織的管理和運作具有法律依據(jù)。我國雖然早已制定《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》，并且正在進行修改，但畢竟屬于行政法規(guī)，而且不統(tǒng)一，除了《基金會管理條例》其他都屬于行政登記的范圍，不是將社會組織作為主體規(guī)定其權(quán)利和義務(wù)的基本法，需要以《社會組織法》規(guī)定社會組織的地位和權(quán)利義務(wù)，正如不能以《公司登記管理條例》代替《公司法》一樣。

（二）地位保障

名不正則言不順，在中國體制環(huán)境下，組織的性質(zhì)和地位尤其重要。民辦非企業(yè)單位，以前稱之為民辦事業(yè)單位，屬于事業(yè)單位性質(zhì)，《事業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定事業(yè)單位是由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的社會服務(wù)組織后，民辦事業(yè)單位的概念就不復(fù)存在。作為民辦非企業(yè)單位，既不是企業(yè)，也不是事業(yè)單位和社會團體，在民法中沒有民事主體法律地位。在我國，企業(yè)向工商部門登記，社會團體向民政部門登記，事業(yè)單位向編制部門登記。在人員管理上，有機關(guān)編制、機關(guān)單位編制和企業(yè)編制。機關(guān)實行公務(wù)員序列；事業(yè)單位有些參照公務(wù)員，有些實行事業(yè)單位編制；企業(yè)實行企業(yè)編制，而社會組織，既不是企業(yè)，又不是事業(yè)單位，其人事關(guān)系無法確定，工作人員的勞動福利保障無法可依。北京市民政局2011年宣布，為社會組織人員建立一個獨立的編制體系，在工資、福利等方面進行統(tǒng)一規(guī)定，把社會組織的工作人員納入到編制管理。這個編制體系給了社會組織工作人員一個明確定位，并增加他們的認同感，同時有了編制，一些相關(guān)的優(yōu)惠政策也可實行，能給社會組織工作人員更多的保障。

（三）政策保障

社會組織從事的是社會管理和公共服務(wù)事業(yè)，與政府和事業(yè)單位只是組織性質(zhì)的不同，是對社會的共同治理。在社會管理和公共服務(wù)中，是政府多一些，還是社會組織多一些，取決于各方的能力，沒有誰主誰次之別。在政策上，社會組織不僅應(yīng)當(dāng)享受與政府部門和事業(yè)單位同樣的待遇，而且政府應(yīng)當(dāng)對其實行鼓勵和支持的政策。正如《廣東省民辦社會福利機構(gòu)管理辦法》規(guī)定的，民辦社會福利機構(gòu)是非營利性的社團組織，是我省社會福利事業(yè)的組成部分，各級人民政府應(yīng)予鼓勵和支持。民辦社會福利機構(gòu)享受與政府、集體舉辦的社會福利機構(gòu)同等的政策。各級人民政府要將民辦社會福利事業(yè)納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，鼓勵社會力量多渠道、多形式興辦和資助社會福利事業(yè)，促進社會福利事業(yè)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。正因為這一政策的有效實施，廣東省民辦福利機構(gòu)已占全省福利機構(gòu)服務(wù)對象總數(shù)的31.6%，打破了社會福利以往只有國有一家獨辦的局面，推進了社會福利社會化。

（四）資金保障

西方國家非營利組織參與公共服務(wù)的經(jīng)驗是政府出資，非營利組織提供服務(wù)。要真正使社會組織承擔(dān)起社會管理和公共服務(wù)的職責(zé)，基本的條件是政府對社會組織公益服務(wù)的資金保障。政府不僅要提高民生保障的預(yù)算，而且要把這些預(yù)算落實到購買和資助社會組織的活動中來。（2）北京開啟向社會組織購買公益服務(wù)，預(yù)示著社會組織參與公益服務(wù)的資金開始得到保障?！渡钲谑忻褶k社會福利機構(gòu)資助試行辦法》更具體明確民辦社會福利機構(gòu)每新增一張床位的資助額度為1.5萬元，每年3000元，最長資助期限為5年。所需資金由市福利彩票公益金和區(qū)財政資金各按50%的比例給予資助。

（五）監(jiān)督保障

國外非營利部門經(jīng)驗表明，非營利部門成立的初衷是為了公益事業(yè)，然而隨著組織的發(fā)展，其結(jié)構(gòu)和人員往往朝官僚化方向發(fā)展，最終導(dǎo)致組織的公益目標(biāo)被置換成組織自身的利益追求。一些非營利部門，特別是那些規(guī)模較大、時間較長、資金較多的組織，普遍存在公共責(zé)任缺乏的問題。比如，美國的一些全國性的慈善機構(gòu)在募捐和管理上花費太多，而只將收入中不足50%的部分用于為公眾服務(wù)。［7］人們對中國紅十字會的質(zhì)疑也表明這在中國也是同樣的問題，加強對社會組織的有效監(jiān)督是社會組織在社會管理和公共服務(wù)中作用充分發(fā)揮的保障。政府作為出資人有權(quán)利也有義務(wù)監(jiān)督財政投入能真正運用于民生事業(yè)。2007年，上海浦東新區(qū)民政局制定了《關(guān)于購買公共服務(wù)的試行辦法》，逐步推進公共服務(wù)項目的招標(biāo)等改革，加強對購買服務(wù)項目全方位、全過程的監(jiān)管，強化區(qū)域式的管理，強化評估監(jiān)督，逐步委托第三方對機構(gòu)實施全程的監(jiān)管，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、社會組織發(fā)展、公共資金和公共項目效應(yīng)提高的多贏效果。

四、行政主體理論的變遷

社會組織從拾遺補缺到成為政府購買公共服務(wù)的提供者，政府與社會組織的合作伙伴關(guān)系正在形成。政府與社會組織在社會管理和公共服務(wù)中的合作，也是公共行政從管理走向治理的必然結(jié)果。按照全球治理委員會的概念，治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理的諸多方式的總和。［8］在治理理念下，政府已不再是國家唯一的權(quán)力中心，各種公共和私人的機構(gòu)只要權(quán)力合法，就都可能成為在各個領(lǐng)域和不同層面的權(quán)力中心。盡管政府現(xiàn)在仍然是治理的主體，但是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展、政治民主化的推進、教育文化水平的提高、各種公民社會組織的發(fā)展和壯大、國家與社會關(guān)系的調(diào)適，其他各種治理主體在各自所發(fā)揮作用的領(lǐng)域范圍內(nèi)將起到越來越大的作用，甚至是政府所無法替代的。社會組織作為多元權(quán)威治理主體的一元，在提供公共服務(wù)和解決社會公共問題方面理應(yīng)發(fā)揮其不可或缺的作用。

社會組織在中國的崛起，最終必將撼動行政法的根基，社會組織從行政相對人將成為行政主體的重要組成部分，而且行政主體概念本身也會在社會大變革面前顯得不合時宜。行政法對這一公共管理的發(fā)展趨勢不能坐視不管，或者行政法只關(guān)注政府的行為，而對非政府組織的行為視為民事行為，人為地將其排斥在行政法的研究領(lǐng)域之外。

傳統(tǒng)的行政主體理論將行政主體分為行政機關(guān)和授權(quán)性組織，行政機關(guān)也可以委托依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織實施行政處罰，但不得委托任何其他組織或者個人實施行政許可。社會組織承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移的社會管理和公共服務(wù)職能，在行政主體理論中能否以授權(quán)性組織解釋之，似乎不能生搬硬套。正如授權(quán)立法一樣，授權(quán)性組織存在的前提是假定行政權(quán)由行政機關(guān)保留，只是法律、法規(guī)、規(guī)章乃至專門決議決定將這一權(quán)力授予非政府組織，但事實并非如此。行政社會化的趨勢，是要打破行政機關(guān)包攬一切社會事務(wù)的格局，使其他社會主體成為公共服務(wù)的提供者。如果說立法權(quán)在國家權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)之間的分配，對于行政機關(guān)而言不是授權(quán)立法而是固有立法的話，那么，社會管理和公共服務(wù)職能在政府和其他組織之間的調(diào)整對社會組織而言也不是授權(quán)性組織，而是當(dāng)然的社會管理行政主體。授權(quán)性主體的概念是在政府是惟一或主要的行政主體的情況下，作為例外將有些行政職能授予事業(yè)單位行使，而在治理理論面前，對社會事務(wù)的治理并不是政府為主，其他組織為輔。在社會治理中，政府的作用多一些，還是社會組織的作用多一些，并不影響公共行政的性質(zhì)。在美國，所有層級的地方政府提供了不到一半的由它們出資的社會福利服務(wù)，在典型的社區(qū)中，政府直接提供的服務(wù)，不到它在這些領(lǐng)域提供資金的服務(wù)的五分之二，剩下的五分之三被外包給私人非營利性組織，甚至形成了政府對非營利組織提供公共出資服務(wù)的依賴。政府與社會組織在社會治理中作為合作伙伴，是你中有我，我中有你，不是各干各的，政府不愿意干的，由社會組織彌補。政府購買服務(wù)實質(zhì)上是政府出資，社會組織提供服務(wù)，類似于投資人和經(jīng)理的角色，既不同于授權(quán)，也不同于委托。社會組織不是以出資人的名義從事公共服務(wù)，而是以自己的名義獨立自主地從事公共服務(wù)事業(yè)，政府對其只起到監(jiān)督作用。這種監(jiān)督顯然也不是行政主體對行政相對人的監(jiān)管，屬于行政主體內(nèi)部行為。對于這類社會組織，有學(xué)者認為，相對于授權(quán)或委托的組織，增補承擔(dān)公共管理任務(wù)的其他組織為一種新的行政主體，恐怕從概念上更加周延，切合實際需要。［9］

行政的本質(zhì)是公，是履行公共服務(wù)職能，而社會公益事業(yè)也是私募慈善組織樂于從事的行為，私法人、企業(yè)也有社會責(zé)任。之所以被稱為行政主體，除了履行公共服務(wù)職能以外，公共服務(wù)經(jīng)費的來源是主要的因素。以國家財政履行公共服務(wù)職能是行政主體的標(biāo)志。據(jù)此，社會自治組織或行業(yè)協(xié)會的自我管理不屬于行政范疇。以往，用于社會福利等公益事業(yè)的國家財政由行政部門統(tǒng)一安排和使用，政府向社會購買服務(wù)實質(zhì)上是將國家財政的一部分轉(zhuǎn)移給了社會組織，由社會組織用這部分公共財政支出服務(wù)于社會公益事業(yè)。政府出資、社會組織提供服務(wù)的模式下社會組織自然也具備行政主體的特征，它們與國家行政組織相對應(yīng)，可以稱其為社會行政組織。

有學(xué)者將行政主體分為國家行政主體、地方行政主體、公務(wù)行政主體和社會行政主體，提出了社會行政主體的概念，并且認為社會行政主體與授權(quán)行政、委托行政在權(quán)力來源、職能履行方式和責(zé)任承擔(dān)等方面完全不同，有其積極意義，至少也說明了傳統(tǒng)行政主體理論中的授權(quán)性組織的概念已不合時宜，但將社會行政主體定義為在剔除國家公權(quán)力影響基礎(chǔ)上的特定群體和特定行業(yè)的民主參與式行政，目的是通過群體或行業(yè)的自我管理實現(xiàn)自我服務(wù)，使社會行政成為了自治的范疇，就難以成為公共行政意義上的主體了。［10］事實上公務(wù)行政與社會行政也難以區(qū)分。如果將公立學(xué)校作為公務(wù)法人，而將民辦學(xué)校作為社會行政主體，又如何理解民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分，民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位。社會行政作為公共行政的重要組成部分，行政機關(guān)做得，事業(yè)單位做得，社會組織做得。從社會行政的主體角度而言，只要這一組織不是以營利為目的的，而是以社會公益事業(yè)為目的，得到政府的扶持和資助，其成立就意味著這是一個承擔(dān)社會管理和公共服務(wù)的社會行政主體，不需要再授權(quán)和委托。這種扶持和資助既可以是資金，也可以是土地、房屋和其他不動產(chǎn)等物質(zhì)條件。

承擔(dān)社會管理公共職能的社會組織是什么樣的行政主體？日本學(xué)者鹽野宏試圖將國家以外承擔(dān)行政職能的特殊法人稱之為特別行政主體。［11］在行政社會化的大趨勢下，社會組織在社會管理和公共服務(wù)中已占半壁江山，顯然不是特別的了，而是一般行政主體。我們不能用駝鳥政策人為地區(qū)分國家行政與社會行政，并以此來維護既有理論，只研究國家行政，而應(yīng)以一種開放的心態(tài)，適應(yīng)社會管理和公共服務(wù)的需要，變革行政主體理論，將從事社會公益事業(yè)的社會組織納入行政主體范疇。

五、行政主體的類型化

除了政府是當(dāng)然的行政主體外，增補哪些其他組織成為新的行政主體，需要進行類型化研究。胡錦濤總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上講話強調(diào)：“強化政府社會管理職能，強化各類企事業(yè)單位社會管理和服務(wù)職責(zé)，引導(dǎo)各類社會組織加強自身建設(shè)、增強服務(wù)社會能力，支持人民團體參與社會管理和公共服務(wù)，發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用。”這一講話也體現(xiàn)了社會管理新格局中各社會主體的地位和作用。

在我國，行政主體可以分為以下幾種類型：

1.行政組織，包括國家行政組織與地方行政組織。我國沒有實行地方自治，地方行政組織不是與國家行政組織相并列的不同性質(zhì)和類型的行政主體，地方國家行政機關(guān)是國家行政主體。

2.事業(yè)單位和國家財政出資成立的社會團體、群眾團體或人民團體。國家通過立法確定其性質(zhì)和地位，并授予其相應(yīng)的職能，是法定的行政主體。如根據(jù)《紅十字法》的規(guī)定，中國紅十字會是是從事人道主義工作的社會救助團體，獨立自主地開展工作。紅十字會協(xié)助人民政府開展與其職責(zé)有關(guān)的活動。人民政府對紅十字會給予支持和資助，保障紅十字會依法履行職責(zé)，并對其活動進行監(jiān)督?！秼D女權(quán)益保障法》對婦聯(lián)授權(quán)，中華全國婦女聯(lián)合會和地方各級婦女聯(lián)合會依照法律和中華全國婦女聯(lián)合會章程，代表和維護各族各界婦女的利益，做好維護婦女權(quán)益的工作。婦女的合法權(quán)益受到侵害的，可以向婦女組織投訴，婦女組織應(yīng)當(dāng)維護被侵害婦女的合法權(quán)益，有權(quán)要求并協(xié)助有關(guān)部門或者單位查處。有關(guān)部門或者單位應(yīng)當(dāng)依法查處，并予以答復(fù)。

3.民間公益性社會組織，包括需要向民政部門登記的社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會。

4.基層群眾性自治組織。根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。人民政府對村民委員會協(xié)助政府開展工作應(yīng)當(dāng)提供必要的條件；人民政府有關(guān)部門委托村民委員會開展工作需要經(jīng)費的，由委托部門承擔(dān)。

5.國家企業(yè)和集體經(jīng)濟組織。有學(xué)者認為，公用企業(yè)、金融企業(yè)、和專業(yè)公司根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，也可以成為行政主體。［12］如根據(jù)《鐵路法》授權(quán)國家鐵路運輸企業(yè)行使法律、行政法規(guī)授予的行政管理職能。在美國，政府公司，如國家鐵路客運公司、郵政公司，是行政機構(gòu)的一種組織形式，和其他行政機關(guān)一樣，只能從事法律所允許的業(yè)務(wù)，郵政公司的前身是郵政部。［13］我國憲法規(guī)定國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，鼓勵和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和街道組織舉辦各種醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施，開展群眾性的衛(wèi)生活動，保護人民健康；國家鼓勵集體經(jīng)濟組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)。在醫(yī)療、教育等事業(yè)中，國家企業(yè)和集體經(jīng)濟組織承擔(dān)著法定的職責(zé)?！皬娀黝惼笫聵I(yè)單位社會管理和服務(wù)職責(zé)”再次證明了國家企業(yè)的社會義務(wù)。

余言：在研究行政主體范圍時，我們必須明確，行政社會化是與民營化趨勢結(jié)合在一起的。就美國的教育改革而言，政府不再壟斷中小學(xué)教育，公立學(xué)校與民營學(xué)校共存，后者有營利性機構(gòu)，也有非營利性機構(gòu)。［14］營利性機構(gòu)，從事社會公益事業(yè)，是其社會責(zé)任的體現(xiàn)，可以成為政府購買服務(wù)和委托的對象，但并不成為行政主體，而是按市場規(guī)則運行，遵守民事法律規(guī)范的規(guī)定，政府對其作為行政相對人監(jiān)管。對于行業(yè)組織按章程進行的自律管理，已不屬于公共行政的范圍，是對內(nèi)部成員的一種自我管理，行政主體可以不是國家行政，但針對的是社會公共事務(wù)，承擔(dān)的是一種公共服務(wù)。行政主體多元化，但行政的本質(zhì)沒有變，是利用國家財政進行的公共事務(wù)的治理。お

注釋：

（1）1982年憲法及1988年憲法修正案規(guī)定，個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟只是社會主義公有制經(jīng)濟的補充，國家允許其在法律規(guī)定的范圍內(nèi)存在和發(fā)展，而1999年憲法修正案則明確了個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟，是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分。國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度。

（2）據(jù)清華大學(xué)創(chuàng)新與社會責(zé)任研究中心調(diào)研，目前中國的社會組織資金中，只有9.8%來源于政府。和發(fā)達國家的NGO相比，這個比例是相當(dāng)?shù)偷?。在美國，這個比重能達到30.5%；德國更是高達64.3%。お

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（責(zé)任編輯吳興國）

作者簡介：金國坤（1962-），男，浙江桐鄉(xiāng)人，北京行政學(xué)院法學(xué)部教授、法學(xué)博士，主要研究憲法與行政法學(xué)。