秦天寶 張 萌

一、問題的提出

（一）CCS活動與全球氣候變化議題

CCS活動的全稱是：碳捕獲與封存（Carbon Capture and Storage），指的是將化石燃料中的碳以二氧化碳的形式從工業(yè)或相關(guān)能源的排放中，通過工程手段分離出來，輸送到封存地點，并使之長期與大氣隔絕的技術(shù)。CCS活動主要由三個技術(shù)環(huán)節(jié)構(gòu)成：（1）二氧化碳的捕獲（Capture），（2）二氧化碳的運輸（Transportation），（3）二氧化碳的地質(zhì)或海洋封存（Storage）。這一技術(shù)的兩大主要應(yīng)用領(lǐng)域是發(fā)電和油氣生產(chǎn)，此外，在許多其他工業(yè)領(lǐng)域，如煉油、煤化工、鋼鐵與水泥生產(chǎn)過程中，也有大量濃度很高的二氧化碳可供封存。①韓文科、楊玉峰、苗 韌、陳子佳、安 琪：《當(dāng)前全球碳捕集與封存（CCS）技術(shù)進展及面臨的主要問題》，載《中國能源》2009年第9期，第5頁。曾有科學(xué)家對這一技術(shù)做過一個形象的比喻：“CCS技術(shù)，就是把向天空噴吐煙霧的工業(yè)煙囪倒過來，把煙噴到地底下去”。而根據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）的規(guī)定，“減緩”與“適應(yīng)”是人類應(yīng)對氣候變化的兩項最為主要的措施。由于CCS活動的技術(shù)特點以及溫室氣體減排的現(xiàn)實需求，這一活動不僅可以作為減緩措施，也可視為適應(yīng)途徑之一。

在當(dāng)前的技術(shù)條件下，控制溫室氣體排放的手段主要有三種：一是發(fā)展節(jié)能技術(shù)以及提高能源的利用效率，二是替代能源的開發(fā)利用（包括可再生能源以及核能），三是推廣CCS技術(shù)。但是，隨著高效能技術(shù)“天花板效應(yīng)”的逐漸顯現(xiàn)，以及替代能源難以大規(guī)模商轉(zhuǎn)以滿足利用與減排需求的開發(fā)瓶頸等原因，CCS活動成為我們不得不張開雙臂去擁抱的最后希望。根據(jù)國際能源署（IEA）的研究報告表明，CCS技術(shù)對總減排量的貢獻將逐年上升，2020年占3%，2030年為10%，到2050，這一技術(shù)的減排貢獻預(yù)計將達到19%，成為減排份額最大的單項技術(shù)。CCS活動的推廣應(yīng)用有著其他技術(shù)難以媲及的巨大前景。CCS作為一項處于不斷發(fā)展之中的減排選擇，被包括政府間氣候變化委員會（IPCC）在內(nèi)的全球主要碳減排倡導(dǎo)組織以及能源協(xié)調(diào)機構(gòu)視為未來的主要減碳技術(shù)支撐。IPCC在《CCS技術(shù)特別報告》中指出“CCS技術(shù)具有減少整體氣候變化減緩成本以及增加實現(xiàn)溫室氣體減排靈活性的潛力。CCS技術(shù)是穩(wěn)定大氣溫室氣體濃度的減緩行動組合中一種優(yōu)選方案?！雹買PCC：IPCC special report on carbon dioxide capture and storage．Geneva：IPCC，2005．同時，也正是由于看重CCS可以在無需大量減少使用化石燃料的情況下消減溫室氣體的排放量，全球?qū)CS項目的示范與規(guī)劃也隨之不斷升溫。目前，全球大約有70余個CCS示范項目正在規(guī)劃或建設(shè)中②范英等：《碳捕獲和封存技術(shù)認(rèn)知、政策現(xiàn)狀與減排潛力分析》，載《氣候變化研究進展》2010年第6卷第5期，第363頁。，其中不僅發(fā)達國家和發(fā)展中國家均在CCS領(lǐng)域開展了大量工作，甚至是BP、殼牌、道達爾、雪佛龍等大型跨國石化公司，基于其潛在的商業(yè)價值也對CCS項目的發(fā)展產(chǎn)生了濃厚的興趣。

從現(xiàn)實必要性上來分析，德班會議四份決議的出臺在最后時刻挽救了后京都議定書時代瀕臨崩潰的命運，最終達成了：《京都議定書》第二期減排承諾將于2013年1月1日起生效、啟動“綠色氣候基金”、成立基金管理架構(gòu)、以及成立“德班增強行動平臺特設(shè)工作組”以負(fù)責(zé)2020年后減排溫室氣體的具體安排等一攬子協(xié)議。這些都對CCS活動的發(fā)展有著深遠的政策影響。尤其是在當(dāng)前，氣候變化議題已經(jīng)遠遠超出一個環(huán)境問題的范疇，正在被泛政治化與意識形態(tài)化，國際法律約束、科學(xué)問題與政治話題被混淆與糾葛。發(fā)達國家與發(fā)展中國家在強制減排上的立場相去甚遠，CCS活動的發(fā)展卻可以在這一利益博弈的亂局中為彌合各方分歧發(fā)揮建設(shè)性作用。IEA的統(tǒng)計預(yù)估，從2000年至2030年間，中國、印度、墨西哥為代表的新興經(jīng)濟體在能源消費需求方面將增長近70%，這對于能源結(jié)構(gòu)中煤炭占相當(dāng)比重的火力發(fā)電大國：中國和印度等而言，發(fā)展CCS擁有巨大的吸引力。而面臨減排的強大法律和道義壓力的發(fā)達國家，坐擁技術(shù)和資金優(yōu)勢，CCS活動的推廣對其來說更是有著難以抵擋的魅力。因此，發(fā)展CCS活動，在有關(guān)強制減排的全新國際法律協(xié)議難以達成的氛圍之下，是新興經(jīng)濟體與發(fā)達國家兩大陣營難得的利益契合點。

（二）CCS活動的國際法困境

CCS雖然首先作為一項減排技術(shù)而存在，但其整體的發(fā)展、項目的推廣并且最終與氣候變化議題的連結(jié)，無可避免地要觸碰到制度安排的屏障。甚至在某種程度上，規(guī)制該領(lǐng)域之良序國際法律架構(gòu)的缺失成為CCS發(fā)展進程中的最大牽絆?！癈CS技術(shù)的應(yīng)用是一種復(fù)雜且高風(fēng)險的活動，它涉及眾多的法律部門，對傳統(tǒng)法律規(guī)范的適用提出了挑戰(zhàn)?！雹矍靥鞂?、成 邯：《碳捕獲與封存技術(shù)應(yīng)用中的國際法問題初探》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2010年第5期，第36頁。當(dāng)前，部分發(fā)達國家在這一領(lǐng)域開始了初步的立法實踐。在國際法領(lǐng)域，對CCS活動的關(guān)注也是由來已久。國際能源署（IEA）于2008年成立了CCS法規(guī)架構(gòu)工作網(wǎng)絡(luò)，2010年發(fā)布了最新的CCS法律法規(guī)示范模式。但限于國際立法的復(fù)雜性，其發(fā)展一直相對緩慢。一份國際法律文件的誕生往往交織著不同的利益訴求以及現(xiàn)實利益的博弈。尤其是對于CCS活動而言，在技術(shù)、資金、公眾信賴，政策導(dǎo)向、環(huán)境風(fēng)險等多種因素的綜合作用之下，建設(shè)和完善CCS活動之相關(guān)國際法律框架可能需要一個更為漫長而艱苦的過程。

德班增強行動平臺特設(shè)工作組的成立，表明中美印三國不得不同意接受開啟“歐盟路線圖”建議下的談判，即在2020年后承擔(dān)絕對減排的責(zé)任。與此同時，根據(jù)國際能源署（IEA）《CCS技術(shù)路線圖》的設(shè)想，2020年全球?qū)⑦M入布局100個大型CCS項目的商業(yè)化推廣階段。一邊是強制減排責(zé)任壓力的驅(qū)使，一邊是減排技術(shù)發(fā)展新希望的引領(lǐng)，這一難得的歷史契機造就了CCS活動發(fā)展的廣闊舞臺。因此，這一領(lǐng)域就更需要一個明確、合理、公義的國際法律框架來為之保駕護航、定紛止?fàn)?，以避免新的國際不公與紛爭的產(chǎn)生，并破除CCS活動發(fā)展前路上的國際法瓶頸，使CCS活動在發(fā)展的源頭就走上良性、公正而永續(xù)的制度化軌道。

現(xiàn)階段，CCS領(lǐng)域的國際法問題主要表現(xiàn)為其捕獲、運輸和封存等技術(shù)環(huán)節(jié)對現(xiàn)行國際法的沖突與挑戰(zhàn)，但國際法對CCS活動領(lǐng)域之問題的全面解決，不僅僅是要關(guān)注到CCS的技術(shù)面向?qū)ΜF(xiàn)行國際環(huán)境法的沖突與挑戰(zhàn)，而更為重要的是輻射于整個CCS活動過程鏈的國際法律框架之檢討。具體而言包括：縱向維度之前端評估機制、技術(shù)運行環(huán)節(jié)、監(jiān)測與管理機制，以及貫穿全過程的統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、國際開發(fā)利用合作平臺、公眾參與機制。

二、CCS活動的前端評估環(huán)節(jié)對國際環(huán)境法的挑戰(zhàn)及其回應(yīng)

CCS活動雖然具有極大的減排潛力，但其大規(guī)模的應(yīng)用推廣必然也伴生著一系列不可忽視的環(huán)境風(fēng)險，而這種風(fēng)險的出現(xiàn)很有可能是全球性的。對這一風(fēng)險的擔(dān)憂也是阻礙CCS納入到CDM項目類型的因素之一，因此有必要引起相關(guān)國際法領(lǐng)域?qū)@一問題的關(guān)注。CCS活動所存在的環(huán)境風(fēng)險危害較大、不易控制的部分主要是集中在封存環(huán)節(jié)，具體而言主要包括：一是一旦發(fā)生緊急泄漏事故，大量被存放在地下的二氧化碳快速釋放，這種高濃度的二氧化碳對人體健康和環(huán)境安全而言都是致命的；二是即使不發(fā)生緊急泄漏事故，氣體從儲集層緩慢外泄至靠近地表的淺水層后與水發(fā)生化學(xué)反應(yīng)生成碳酸，從而使地下水質(zhì)發(fā)生改變；三是氣體滲入巖層空隙，使底層壓力增加，如果滲入壓超過了底層壓力，將可能引發(fā)底層裂隙和斷層移動，進而誘發(fā)地震；四是即便只是少量二氧化碳氣體散逸到大氣中，雖然無明顯危害，但卻仍會造成溫室氣體的排放。1986年位于喀麥隆的尼奧斯湖，因地震引發(fā)了湖底天然積累的大約120萬噸二氧化碳被釋放出來，直接導(dǎo)致附近居民1700人當(dāng)場死亡①秦天空、成 邯：《碩捕獲與封存技術(shù)應(yīng)用中的國際法問題初探》，第36頁。。

CCS活動的上述環(huán)境風(fēng)險是阻礙其發(fā)展以及大規(guī)模全球推廣的重要限制性因素，而目前的國際法也缺乏對CCS在長期封存過程中的安全性和可靠性保障機制的規(guī)定。但另一方面，政府間氣候變化委員會（IPCC）的報告也指出：“如果小心選址，二氧化碳的泄漏率有望控制在每千年泄漏1%，目前的技術(shù)足以達到預(yù)期。”因此，建立起完善的CCS活動前端評估機制，引入環(huán)境影響評價制度及相關(guān)配套措施（CCS項目許可與封存場地強制事前投保制度），以確保CCS活動在源頭上的安全性與可靠性就顯得尤為必要。目前，主要發(fā)達國家和相關(guān)領(lǐng)域的國際組織也針對CCS活動的環(huán)境影響評價做了一些有益的立法實踐。澳大利亞制定了《CCS技術(shù)環(huán)境指南》、美國出臺了《二氧化碳捕獲、運輸和封存環(huán)境指南》、歐盟制定了《CCS法規(guī)指令》。作為第一個相關(guān)國際領(lǐng)域的實踐，國際能源署（IEA）的《CCS技術(shù)路線圖》也用較大篇幅對CCS的環(huán)境影響評價做出了規(guī)定。

應(yīng)當(dāng)說，CCS活動被視為建設(shè)項目而納入環(huán)評對象的范疇多不具爭議。但是，重要的是對于CCS這一處于不斷發(fā)展中的特殊技術(shù)應(yīng)用項目，相關(guān)國際組織在制訂CCS示范法規(guī)和技術(shù)指南時，應(yīng)該如何進行合理、科學(xué)并具可操作性的環(huán)境影響評價制度設(shè)計是一個值得思考的問題。并且，這一CCS前端評估保障機制的構(gòu)成不應(yīng)僅僅以環(huán)境影響評價制度作為單薄的制度支撐，還應(yīng)當(dāng)包含倡導(dǎo)實施CCS活動的當(dāng)事國完善相關(guān)配套措施。這一完整的配套機制可以由CCS項目許可與封存場地強制事前投保制度組成。設(shè)立CCS項目許可制度可以從源頭上起到控制項目運行環(huán)境風(fēng)險的作用。而附隨相應(yīng)的環(huán)境影響評價文件應(yīng)當(dāng)作為申請CCS項目許可的必備要件。另外，CCS項目的許可條件還可以包含對封存場地的事前投保，從而在資金保障層面上應(yīng)對碳泄漏可能涉及的跨界損害賠償責(zé)任問題。強制投保金額的確定可以依據(jù)環(huán)評報告文件所評定的風(fēng)險等級而加以劃分。

三、CCS活動的中端技術(shù)環(huán)節(jié)對國際環(huán)境法的挑戰(zhàn)及其回應(yīng)

在國際氣候變化談判徘徊于十字路口之際，CCS首先作為一項極具發(fā)展?jié)摿Φ臏p排技術(shù)，而引起國際社會的關(guān)注，并在世界范圍內(nèi)積極開展了大量的示范項目。因此，CCS項目在應(yīng)用過程中，最易突顯出來的就是其技術(shù)運行環(huán)節(jié)（捕獲、運輸、封存）對現(xiàn)行國際環(huán)境法的沖突與挑戰(zhàn)。國際能源署（IEA）與政府間氣候變化委員會（IPCC）認(rèn)為，“現(xiàn)行國際公約對于CCS的發(fā)展構(gòu)成了一定的障礙”。由于捕獲環(huán)節(jié)多涉及國內(nèi)法領(lǐng)域，因此在國際法視域下，這些制度障礙主要包括以下問題：CCS活動的國際法定位問題——與國際氣候變化法的沖突與挑戰(zhàn)、CCS活動運輸環(huán)節(jié)的國際法問題——與廢棄物跨境轉(zhuǎn)移國際法的沖突與挑戰(zhàn)、CCS活動封存環(huán)節(jié)的國際法問題——與國際海洋法的沖突與挑戰(zhàn)。

其一，與CCS活動的技術(shù)運行環(huán)節(jié)直接相關(guān)的國際環(huán)境法領(lǐng)域即為氣候變化法。作為國際氣候變化法的核心組成部分：1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）以及1998年《京都議定書》，其與CCS活動的目標(biāo)都是一致的：減少溫室氣體的排放。盡管UNFCCC和《京都議定書》在制定過程中都包涵了二氧化碳封存的初步思路，其實施也成為推動CCS活動的直接動力，但卻由于CCS活動作為成熟的減排技術(shù)選擇加以應(yīng)用的時間晚于上述兩部國際公約的制定，所以其都未能對CCS活動給予明確的國際法定位。鑒于此，國際氣候變化法應(yīng)當(dāng)首先考量，將CCS活動納入到《京都議定書》所創(chuàng)設(shè)的基于市場的排放貿(mào)易框架以及靈活履約機制之中的合理性與可行性，尤其是CCS活動與清潔發(fā)展機制（CDM）的銜接。

其二，CCS活動的運輸環(huán)節(jié)一直處于廢棄物跨境轉(zhuǎn)移國際法的規(guī)制盲點。無論是國際性的1989《巴塞爾公約》還是區(qū)域性的1991《巴馬科公約》，都未將二氧化碳列入危險或其他廢棄物名錄。即便在現(xiàn)行《巴塞爾公約》和《巴馬科公約》不修改的前提下，如果被跨境運輸?shù)亩趸細怏w中包含了被上述條約禁止的物質(zhì)，情況就會變得復(fù)雜起來①秦天寶、成 邯：《碳捕獲與封存技術(shù)應(yīng)用中的國際法問題初探》，第39頁。。

其三，當(dāng)二氧化碳的封存地點位于陸地上時，一般僅涉及國內(nèi)法的問題，但當(dāng)封存地點位于海洋中時，其法律問題則因國際海洋法的適用，尤其是海洋環(huán)境保護的特殊要求而變得更為復(fù)雜。由于CCS活動的成熟晚于現(xiàn)行國際海洋環(huán)境保護公約的形成，因此CCS活動在現(xiàn)行國際海洋環(huán)境保護公約之中的規(guī)定并不統(tǒng)一。在海洋環(huán)境保護領(lǐng)域，CCS活動的主要障礙來自于《倫敦公約》及《倫敦議定書》。1972年《倫敦公約》制定之時，地質(zhì)封存尚未進入討論范圍，因此其定義之下的海洋環(huán)境僅限于海水水體，而并不包括海底即其底土。此外，其定義的傾倒也尚不包括廢棄物的海底封存?！秱惗刈h定書》將海底即其底土納入了海洋環(huán)境的范圍，并明確將廢棄物的海底封存納入其定義的封存范圍，從而為將CCS納入其管制創(chuàng)造了可能②秦天寶、成 邯：《碳捕獲與封存技術(shù)應(yīng)用中的國際法問題初探》，第38頁。。

四、CCS活動的末端監(jiān)管環(huán)節(jié)對國際環(huán)境法的挑戰(zhàn)及其回應(yīng)

當(dāng)前，國際法領(lǐng)域?qū)τ贑CS活動的長期安全性與可靠性監(jiān)測管理方面的規(guī)定還很薄弱。這一環(huán)節(jié)上的制度缺失與空白成為阻礙CCS全球推廣與發(fā)展的巨大障礙。以CCS的區(qū)域性統(tǒng)一法規(guī)構(gòu)建一直走在世界前列的歐盟為例，雖然其出臺的《CCS法規(guī)指令》對于CCS活動的前端環(huán)境風(fēng)險評估機制的規(guī)定比較完備，但卻相對缺乏完備的末端長效監(jiān)測與管理機制。區(qū)域性的《OSPAR公約》之所以對于CCS的規(guī)制在實踐上較為成功，其中一個最為重要的原因就是《OSPAR公約》在CCS的法律監(jiān)管方面所作的規(guī)定較為可行，以及有一個監(jiān)管執(zhí)行有力的OSPAR委員會及秘書處。國際能源署（IEA）在其發(fā)布的《CCS技術(shù)路線圖》中也指出：“應(yīng)建立綜合的CCS末端監(jiān)測與風(fēng)險管理框架”③劉蘭翠等：《碳捕獲與封存技術(shù)潛在環(huán)境影響及對策建議》，載《氣候變化研究進展》2010年第6卷第4期，第294頁。。澳大利亞在其開展的“CCS旗艦計劃”中也表明，“應(yīng)當(dāng)成立全球性的CCS協(xié)會，致力于推動CCS在世界范圍內(nèi)的發(fā)展?！雹芊?英等：《碳捕獲和封存技術(shù)認(rèn)知、政策現(xiàn)狀與減排潛力分析》，第365頁。在這一方面，國際能源署（IEA）也做了一定的有益嘗試，其于2008年成立了CCS法規(guī)架構(gòu)工作網(wǎng)絡(luò)，吸納了超過700名會員，其中包括40%的國家政府單位、40%的工商界機構(gòu)、以及20%的NGO、學(xué)術(shù)界以及媒體代表等，舉辦了大量國際工作會議與網(wǎng)絡(luò)視訊會議、提供了CCS相關(guān)案例與法規(guī)發(fā)展最新資訊、發(fā)表了相關(guān)研究報告、發(fā)布了CCS法規(guī)示范模式等一系列卓有成效的工作。但到目前為止，礙于多重因素，不論是IEA和IPCC都沒能成為嚴(yán)格意義上的CCS活動末端監(jiān)管環(huán)節(jié)權(quán)威而有效的國際協(xié)調(diào)組織。

IEA全稱為國際能源署（International Energy Agency），是在第一次石油危機的背景之下，主要石油消費國政府在經(jīng)濟合作組織（OECD）框架內(nèi)建立的政府間能源聯(lián)合組織，其主要負(fù)責(zé)實施國際能源計劃、擔(dān)負(fù)成員國之間的綜合性能源合作事務(wù)。截止至2011年共有28個成員國，且主要成員為歐美發(fā)達國家。雖然其為CCS項目的發(fā)展做出了諸多努力，但礙于其成立背景、體制框架的原因，以及成員國構(gòu)成不具國際代表性，因而不適于或難于轉(zhuǎn)型成為未來的政府間CCS活動末端監(jiān)管問題的專門國際協(xié)調(diào)機構(gòu)。

IPCC全稱為聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change），是世界氣象組織（WMO）及聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）于1988年聯(lián)合建立的政府間機構(gòu)。其主要任務(wù)是對氣候變化科學(xué)知識的現(xiàn)狀，氣候變化對社會、經(jīng)濟的潛在影響以及如何適應(yīng)和減緩氣候變化的可能對策進行評估。它對聯(lián)合國和WMO的全體會員開放。由于其是在UNEP和WMO的架構(gòu)下建立的，在全球氣候變化領(lǐng)域具有廣泛的代表性、參與性與權(quán)威性，因而適于在其體制框架內(nèi)發(fā)展專門的政府間CCS活動末端監(jiān)管問題的國際協(xié)調(diào)機構(gòu)。但是，由于CCS活動具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性與艱巨性，可以考慮采取設(shè)立CCS活動專題組的模式，循序漸進逐步豐富其在CCS國際監(jiān)測、管理、協(xié)調(diào)方面的職責(zé)內(nèi)涵。具體而言包含以下幾點：

其一，在末端監(jiān)測上，促進設(shè)置監(jiān)測站網(wǎng)方面的國際合作，促進成員國間建立和維持CCS封存末端監(jiān)測及有關(guān)情報快速交換系統(tǒng)，設(shè)置和維持各種應(yīng)急輔助中心以提供CCS國際突發(fā)應(yīng)急事件方面的有關(guān)服務(wù)。

其二，在末端風(fēng)險管控方面，由于目前主流觀點與實踐多傾向于將CCS封存場地的長期監(jiān)管權(quán)賦予所在國政府，但這就很有可能造成在地國政府既是CCS活動的倡導(dǎo)者，又是CCS項目運行的監(jiān)管者，因此很難保證其切實履行CCS風(fēng)險管控方面的職責(zé)，因此國際組織有必要在一方面予以補強?？梢酝高^發(fā)布權(quán)威評估報告，形成決議案，召開國際聽證會，成立國際專案調(diào)查組等靈活方式促進國際CCS項目監(jiān)管協(xié)調(diào)工作的開展。

五、CCS活動的全過程環(huán)節(jié)對國際環(huán)境法的挑戰(zhàn)及其回應(yīng)

（一）國際合作原則的貫徹——建構(gòu)CCS國際開發(fā)利用合作平臺

根據(jù)國際能源署（IEA）《CCS技術(shù)路線圖》的設(shè)想，2020年全球?qū)⑦M入布局100個大型CCS項目的商業(yè)化推廣階段。然而，橫貫在這一發(fā)展藍圖實現(xiàn)道路上的兩個巨大障礙頑石即是——資金難題和技術(shù)合作困境。尤其是面對當(dāng)今全球氣候變化議題高度政治化的復(fù)雜局面，國際社會決不能再以“集體責(zé)任”來掩蓋自己生出的惡果，用短線操作政治利益來賭明天。因此，引入國際環(huán)境法上的國際合作原則，將之細化落實，建構(gòu)CCS國際開發(fā)利用合作平臺就顯得尤為必要。

目前，國際社會也積極開展了一定數(shù)量的國際合作項目以及成立了一些區(qū)域性CCS發(fā)展聯(lián)盟，積累了一定的實踐經(jīng)驗。例如，“美國能源部于2003年發(fā)起了由7個區(qū)域性CCS伙伴計劃（RCSPs）組成的工作網(wǎng)絡(luò)、歐洲零排放化石燃料電廠技術(shù)平臺（ZEP）、碳收集領(lǐng)導(dǎo)人論壇（CSLF）、亞太清潔發(fā)展與氣候變化伙伴計劃（APP）、歐盟CO2Remove Project、二氧化碳捕集計劃（CPP）、未來電力聯(lián)盟（Future－Gen Alliance）、斯坦福大學(xué)全球氣候和能源計劃（GCEP）等”①湯道路、蘇小云：《美國“碳捕捉與封存”（CCS）法律制度研究》，載《鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版）2011年第30卷第5期，第159頁。。但是，這些都還距CCS國際開發(fā)利用合作平臺真正意義上的全面建立有相當(dāng)程度的差距。

除了在資金層面上缺乏長期的融資機制對發(fā)展中國家推廣CCS項目造成了不小的障礙之外。技術(shù)層面上，也存在著技術(shù)研發(fā)合作的難以推進與技術(shù)壁壘的困境。其一，CCS作為一項需要不斷完善、發(fā)展與成熟的新技術(shù)，要使其技術(shù)適應(yīng)全球推廣的需要，舉一國之力定當(dāng)難于實現(xiàn)，或?qū)崿F(xiàn)之道路將異常曲折。目前，CCS擁有最大的減排潛力但卻擁有最少的專利數(shù)量就是最好的寫照。這也從一個側(cè)面說明了CCS技術(shù)發(fā)展現(xiàn)狀落后于其他減排技術(shù)。其二，CCS技術(shù)轉(zhuǎn)移中存在相當(dāng)程度的知識產(chǎn)權(quán)壁壘。發(fā)達國家力求通過占據(jù)技術(shù)的壟斷地位并向其他國家出售獲利。上述這些技術(shù)問題對CCS研發(fā)相對落后的發(fā)展中國家推廣CCS應(yīng)用項目來說，是一個巨大的技術(shù)屏障。國外一些學(xué)者的研究顯示，“印度會等到CCS在美國和歐洲成功運營后才會考慮該技術(shù)。因此，未來10—15年，CCS技術(shù)在印度并沒有太多的商業(yè)化前景?！雹賁hackley S，Verma P．“Tackling CO2reduction in India through use of CO2capture and storage（CCS）：prospects and challenges”．此外，目前全球缺乏產(chǎn)業(yè)資本參與獨立營運的成功商業(yè)化推廣模式以及一體化的CCS示范項目。

而CCS國際開發(fā)利用合作平臺的成功建立則可有效解決上述問題，國際開發(fā)利用合作平臺的搭建不同于建立專門的國際CCS活動協(xié)調(diào)組織，但可以依托于這一領(lǐng)域相關(guān)國際組織作為載體支撐。對此，相應(yīng)的國際法領(lǐng)域可以從以下幾個方面思考CCS國際開發(fā)利用合作平臺的制度建構(gòu)：

1．在資金方面，抓住德班會議啟動“綠色氣候基金”的契機，加快建立CCS項目的長效融資機制。德班會議決定成立基金管理框架，承諾到2020年發(fā)達國家每年向發(fā)展中國家提供至少1000億美元，以幫助后者應(yīng)對氣候變化。因此，可以嘗試?yán)眠@一難得的機遇，考慮將CCS項目發(fā)展納入到“綠色氣候基金”所資助的項目類型當(dāng)中，以幫助建立CCS項目發(fā)展的長效融資機制。

2．在技術(shù)方面，一是要搭建納入發(fā)達國家和發(fā)展中國家廣泛參與的共同技術(shù)研發(fā)國際合作平臺，促進廣泛的技術(shù)需求主體都能有效參與進這一CCS技術(shù)合作研發(fā)的模式中，確保技術(shù)成果的惠益分享。二是要將CCS技術(shù)轉(zhuǎn)移納入到相關(guān)的國際合作公約框架中，合理消除CCS技術(shù)轉(zhuǎn)移過程中的知識產(chǎn)權(quán)壁壘，幫助發(fā)展中國家實現(xiàn)CCS的項目推廣，但在這一過程中要注意兼顧到原知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利人的正當(dāng)權(quán)利訴求以及商業(yè)利益，以鼓勵和保護其研發(fā)熱情與積極性。三是要透過這一平臺，相關(guān)國際組織和國際專家要給予發(fā)展中國家CCS技術(shù)運行環(huán)節(jié)必要的技術(shù)協(xié)助和工作指導(dǎo)。

3．在項目推廣實踐方面，國際合作平臺應(yīng)致力于建立一個可在全球推廣、能使CCS活動各環(huán)節(jié)參與方均可獲益的獨立商轉(zhuǎn)模式。以使電廠可以在捕獲環(huán)節(jié)上有所收益，封存機構(gòu)能夠在長期封存環(huán)節(jié)獲利，使CCS活動擁有穩(wěn)定的國際市場與回報。因CCS封存環(huán)節(jié)的長期性，沒有任何一個獨立的私人資本和公司企業(yè)可以對此負(fù)責(zé)，所以CCS封存場地的長期監(jiān)管權(quán)多賦予在地國政府，這就意味著CCS的商轉(zhuǎn)模式多會涵蓋國家、法人企業(yè)等多元主體的參與。因此，BOT的運作模式不失為一個可以移植于CCS的選項?？蓪CS視為一種減排領(lǐng)域的環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施。完善建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，透過國際合作平臺的聯(lián)結(jié)，CCS項目需求國政府通過契約授予私營企業(yè)（包括外國企業(yè)）以一定期限的特許專營權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營特定的CCS項目，并準(zhǔn)許其通過向用戶及受益方收取費用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤；特許權(quán)期限屆滿后，該CCS項目無償移交給在地國政府，由該國政府行使封存場地的長期監(jiān)管權(quán)。

4．其他輔助指導(dǎo)，例如CCS環(huán)境風(fēng)險管控方面的國際信息分享與經(jīng)驗指導(dǎo)。

（二）統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)——建立規(guī)范科學(xué)的CCS國際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

CCS統(tǒng)一國際技術(shù)規(guī)范的存在可以保證項目實施過程中以及封閉后的技術(shù)可靠性、人身和環(huán)境安全性。公眾對CCS的接受程度也有賴于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的科學(xué)性。一套科學(xué)、規(guī)范而完備的CCS國際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的確立對于CCS的發(fā)展極為重要。當(dāng)前，CCS技術(shù)環(huán)節(jié)中的二氧化碳分離、運輸和封存技術(shù)發(fā)明專利尚未被包含進國際專利分類表（IPC），其中一個重要原因就在于CCS技術(shù)缺乏一個統(tǒng)一的國際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。此外，CCS作為一項涉及全球性環(huán)境議題的減排技術(shù)，相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的制定應(yīng)具有國際廣泛性以及國際組織的充分參與。

目前，已有一些區(qū)域性一體化組織開始著手制定區(qū)域性的CCS技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。歐盟作為CCS技術(shù)研發(fā)的先驅(qū)，同時也積極倡導(dǎo)CCS各實施環(huán)節(jié)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制度化與規(guī)范化。歐盟委員會為加強對CCS活動的管理，于2008年公布了二氧化碳封存技術(shù)指令草案，并于2009年對該草案進行了完善，為此還成立了專門的技術(shù)委員會，對CCS技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的具體實施進行指導(dǎo)和協(xié)助。此外，國際能源署（IEA）發(fā)

Energy Policy，2008（36），pp．3554－3561．布的技術(shù)路線圖中也提及，國際社會應(yīng)合作構(gòu)建二氧化碳封存的監(jiān)測與核準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)。但現(xiàn)階段，CCS國際統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定還未有重大進展，因此可以從以下幾個環(huán)節(jié)檢視這一問題：

1．統(tǒng)一國際CCS技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)首先確立CCS項目的基準(zhǔn)線方法學(xué)。CCS全面納入CDM項目類型的一個重要障礙就在于缺乏一項合法的CCS基準(zhǔn)線方法學(xué)，以使CCS項目在邊界、持久性、滲漏以及可持續(xù)發(fā)展性等方面具有可靠的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)依托。因此，應(yīng)當(dāng)注重確立CCS項目的基準(zhǔn)線方法學(xué)。

2．在CCS的國際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建中應(yīng)科學(xué)區(qū)分CCS與EOR（強化采油）技術(shù)的異同，構(gòu)建符合自身技術(shù)特點的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。不可否認(rèn)，EOR技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)可以成為制定CCS國際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的一個很好的參考系，但我們還應(yīng)注意到CCS技術(shù)與EOR技術(shù)還是存在著巨大的差異性。因此，CCS國際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的確立應(yīng)全面考察其在選址、調(diào)查、風(fēng)險評估、運輸、設(shè)備運轉(zhuǎn)、封存與監(jiān)測等完整技術(shù)環(huán)節(jié)鏈上的特殊性，使之符合科學(xué)和規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)、同時也具備現(xiàn)實層面的可操作性。

3．目前，CCS技術(shù)發(fā)展走在前列的一些國家和地區(qū)也相應(yīng)的制定了本國和地區(qū)的CCS技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如澳大利亞制定了《CCS技術(shù)指南》、美國出臺了《二氧化碳捕獲、運輸和封存指南》、歐盟制定了《CCS法規(guī)指令》。一方面這些國家和地區(qū)的CCS技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為CCS國際統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的制定提供了很好的參考，但另一方面，這些技術(shù)先進國家出于自身利益考量，也會給CCS國際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的清理和統(tǒng)一造成一定的困難。

4．CCS國際統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的建構(gòu)，應(yīng)當(dāng)由這一領(lǐng)域具有權(quán)威性的國際組織牽頭完成，并兼顧多元的國際聲音。

（三）公眾參與機制——促進公眾對于CCS活動的全過程參與

盡管國際社會對于CCS活動的全球發(fā)展做出的努力是如此的艱辛而漫長，但倘若在媒體上充斥著渲染二氧化碳大爆炸恐怖場景的畫面，以及由此引起各國公眾心理上的恐慌，極有可能使所有的努力都付諸東流。不論國際法上對于CCS活動的制度設(shè)計是多么的完美，其最終都要依靠各國國內(nèi)法的轉(zhuǎn)化而實現(xiàn)，因而所在國公眾對于CCS項目的接受程度將在很大程度上左右這一轉(zhuǎn)化進程。畢竟國家的合法性主要源自其國內(nèi)民眾的授權(quán)。德國曾經(jīng)試圖嘗試一個小規(guī)模（30MW）的富氧燃燒熱電廠CCS一體化項目，但最終卻礙于當(dāng)?shù)毓妼τ谠擁椖康膹娏业种贫髁T。由此可見，各國公眾對于CCS活動的理解與廣泛參與，是影響CCS全球推廣進程的一個重要因素。

區(qū)域性的《OSPAR公約》對于CCS的規(guī)定之所以能在實施效果上遠超其他同類公約，其原因就在于各締約國的國內(nèi)立法轉(zhuǎn)化都做的相當(dāng)成功，而在這一點上如果沒有所在國公眾的廣泛支持是難以實現(xiàn)的。而當(dāng)前，在國際層面上，公眾的認(rèn)同成為CCS全球推廣的主要挑戰(zhàn)，具體來說有兩個方面的原因：一是有關(guān)國際組織、各國政府以及一些NGO對于CCS活動，缺乏基本的信息數(shù)據(jù)披露以及正確的政策宣導(dǎo)。有研究表明，“各國公眾對于CCS多抱持懷疑態(tài)度，擔(dān)心CCS項目存在導(dǎo)致環(huán)境安全、人身健康以及財產(chǎn)價值的損害風(fēng)險?！雹貾almgren，C R，Morgon M G，Bruine de Bruin W，et al．Initial Public Perception of Deep Geological and Oceanic Disposal of Carbon Dioxide．Environmental Science ＆ Technology，2004，38（24）．究其原因就在于公眾對于CCS信息的掌握極其有限，對其風(fēng)險缺乏全面真實的了解，一項調(diào)查結(jié)果顯示“僅有3%—6%的被調(diào)查者表達了他們對于CCS風(fēng)險狀況的認(rèn)知?！雹谇ㄉ?、曾靜靜：《二氧化碳捕獲與封存：技術(shù)、實踐與法律》，載《世界科技研究與發(fā)展》2007年第29卷第6期，第82頁。二是不論是現(xiàn)有的國際法還是國內(nèi)法，對于公眾全過程參與CCS活動的程序規(guī)定和制度安排都較為缺乏。公眾普遍缺乏有效的渠道，參與到與自身利益密切相關(guān)的在地CCS活動。針對這種情況，相關(guān)國際法有必要對CCS公眾參與機制的構(gòu)建作出必要的安排，以解決這一與自身命運以及實施效果息息相關(guān)的問題。

對此，一是要強化國際社會對于CCS的正確宣導(dǎo)，普及有關(guān)知識，強調(diào)CCS活動對于解決全球氣候變化問題的正面作用，增強公眾對于CCS活動環(huán)境風(fēng)險的正確知曉，推進各國公眾對于相關(guān)CCS法規(guī)政策的理解。二是負(fù)責(zé)CCS相關(guān)協(xié)調(diào)事務(wù)的國際組織應(yīng)定期發(fā)布評估報告，以檢視各成員國政府在落實CCS公眾參與機制方面的執(zhí)行狀況。

六、中國，準(zhǔn)備好了嗎？——代結(jié)語

德班之后，我國將不得不面對2020以后加入強制減排俱樂部的巨大壓力。而減排目標(biāo)的實現(xiàn)一方面需要轉(zhuǎn)變高能耗的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動低碳經(jīng)濟的發(fā)展；另一方面，則需要審慎選擇科學(xué)合理的減排方案，以最優(yōu)的成本實現(xiàn)最大的減排成果。作為一個75%的電力供應(yīng)來自于火力發(fā)電的發(fā)展中大國，我國可供選擇的減排技術(shù)路徑有限。面對這一境況，CCS活動無異于一種充滿潛力與希望的減排選擇。

在政策層面上，我國已將CCS技術(shù)列入《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》；同時，在《中國應(yīng)對氣候變化報告》中也指出，我國將積極加強CCS技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用，并且也配套研究制定了碳捕獲與封存利用技術(shù)（CCUS）發(fā)展路線圖，籌建了CCUS產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟。在“十二五”規(guī)劃綱要中也明確指出，“以節(jié)能減排為重點，健全激勵與約束機制，加快構(gòu)建資源節(jié)約、環(huán)境友好的生產(chǎn)方式和消費模式。”低碳發(fā)展成為了今后重要的著力點。

在實踐層面上，中國華能、神華集團等企業(yè)也開展了CCS全流程示范項目建設(shè)，已建成了世界上規(guī)模最大的燃煤電廠二氧化碳捕獲工程。與此同時，相較于CCS，我國對于CCUS技術(shù)的興趣似乎更為濃厚?？萍疾?1世紀(jì)議程管理中心副主任彭斯震則強調(diào)：“今后會有越來越多的人用CCUS替代CCS，對中國來說，我們也更青睞CCUS。”①引自夏靜好：《CCS，把煙囪倒過來》，載《南方人物周刊》2010年總第220期。

在法律層面上，針對提高能效與節(jié)能技術(shù)以及替代能源的開發(fā)利用，我國已于2007年修改了《節(jié)約能源法》，2009年修改了《可再生能源法》，但對于CCS項目的監(jiān)管方面目前尚無相關(guān)法律來加以規(guī)制。

面對國際上席卷而來的CCS推廣浪潮，我國政府與英國簽訂了《通過CCS達到近零排放的煤炭技術(shù)合作備忘錄》，并于2005年同美國、澳大利亞、韓國、日本以及印度共同發(fā)表了《亞太清潔發(fā)展與氣候新伙伴計劃意向聲明》，旨在促進CCS活動的發(fā)展。從國際法的角度來說，國際法領(lǐng)域?qū)τ贑CS項目的認(rèn)可并不是CCS活動發(fā)展的準(zhǔn)入性要件。“但國際法尤其是氣候變化國際法對CCS技術(shù)的認(rèn)可，以至將CCS納入進CDM項目類型，對于CCS技術(shù)進入國際碳市場以及其最終發(fā)展前景都有著至關(guān)重要的影響。但這也有可能造成發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間新的不平等，成為發(fā)達國家獲取高額技術(shù)壟斷利潤的工具?！雹谇靥鞂殹⒊?邯：《碳捕獲與封存技術(shù)應(yīng)用中的國際法問題初探》，第39頁。因此，我國在完善自身CCS法制建設(shè)的同時，應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)對CCS有關(guān)國際立法的發(fā)展潮流，在未來的CCS國際法律秩序的構(gòu)建過程中掌握有利地位，以使自身在后京都議定書時代更為從容的應(yīng)對來自國際社會的減排壓力創(chuàng)造更大的空間。

千里之行始于足下，九層之臺起于壘土。德班之后，國際社會踏上了妥善解決氣候變化議題的最后一里路，而國際法領(lǐng)域?qū)τ贑CS活動合理的制度建構(gòu)，將是為走好這最后一里路，邁出的第一步。