王亞民

（南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210046）

傳統(tǒng)“中心—邊緣”治理結(jié)構(gòu)營(yíng)造了一種“絕對(duì)權(quán)威”的政治氣候，國(guó)家在公共政策過程中一直扮演著“強(qiáng)國(guó)家”的角色。戴維·伊斯頓認(rèn)為公共政策過程實(shí)質(zhì)上就是“社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配的活動(dòng)”，不言而喻，國(guó)家是價(jià)值分配的絕對(duì)主體。然而，“絕對(duì)權(quán)威”的治理結(jié)構(gòu)在消除無政府狀態(tài)，有效制定和執(zhí)行公共政策的同時(shí)，卻不可避免地跌入了霍布斯式的利維坦深淵。20世紀(jì)七八十年代，“治理革命”與全球化、現(xiàn)代性重建一樣席卷全球?！爸卫砀锩钡呐d起是自反性現(xiàn)代化要求“治道變革”、“治理與善治”的必然，是民主成為強(qiáng)勢(shì)話語后的價(jià)值踐行。公共政策過程的“去國(guó)家中心化”，治理結(jié)構(gòu)的多中心安排成為治理革命的“元敘事”。本文基于民主行政—多中心治理結(jié)構(gòu)的視角嘗試從淵源、梗阻、消解三個(gè)維度探討公共政策過程中的社會(huì)嵌入。

一、社會(huì)嵌入的淵源

多中心治理結(jié)構(gòu)是治理型民主模式的核心要義，表征著公共政策過程不再被國(guó)家獨(dú)自壟斷，而是與社會(huì)平等地共享。簡(jiǎn)言之，就是社會(huì)嵌入公共政策過程。所謂公共政策過程的社會(huì)嵌入是指社會(huì)主體包括有組織的團(tuán)體和原子化的公民個(gè)體在制度結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境下基于利益、價(jià)值的考量參與公共政策制定、執(zhí)行、評(píng)估的活動(dòng)。“社會(huì)嵌入”這個(gè)概念能夠準(zhǔn)確表達(dá)出一種情境，這種情境下國(guó)家是政治制度的設(shè)計(jì)者，設(shè)定了制度結(jié)構(gòu)，構(gòu)成國(guó)家內(nèi)容的社會(huì)主體正是嵌入在制度結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著其內(nèi)在的社會(huì)功能。社會(huì)嵌入公共政策過程是國(guó)家——社會(huì)二元力量的平衡，是現(xiàn)代性民主政治重建的要核，也是我國(guó)建設(shè)社會(huì)高度民主的應(yīng)然。它具有內(nèi)在的理論和現(xiàn)實(shí)淵源。

（一）政府失靈說

公共管理理論認(rèn)為政府的基本職能是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，優(yōu)化資源配置。歸根結(jié)底，就是制定和執(zhí)行公共政策，權(quán)威性地分配社會(huì)價(jià)值資源。傳統(tǒng)的“中心—邊緣”治理模式認(rèn)為公共政策的制定、執(zhí)行是專業(yè)人員尤其是官僚、代議機(jī)構(gòu)辦事人員以及研究人員中專業(yè)人員的領(lǐng)地。技術(shù)專家治國(guó)論是國(guó)家壟斷公共政策過程，排斥社會(huì)嵌入的有力論證。但是，公共選擇理論認(rèn)為人是理性經(jīng)濟(jì)人，尋求自身利益的最大化。政府官僚也如此，自身就是利益群體。所以，正如詹姆斯·穆勒所指出的“毫無疑問，假若把權(quán)力授予一群稱之為代表的人，如果可能的話，他們也會(huì)像任何其他人一樣，運(yùn)用他們手中的權(quán)力謀求滋生的利益，而不是謀求社會(huì)的利益?！保?］303因此，政府失靈不可避免地存在，這導(dǎo)致國(guó)家壟斷的公共政策過程走向了失敗的深淵，造成社會(huì)價(jià)值資源的浪費(fèi)或低效配置，這就需要社會(huì)的介入彌補(bǔ)政府失靈，社會(huì)是政府失靈的調(diào)節(jié)器，是繼市場(chǎng)、政府失靈后的最后一道防線。另外，有限理性理論否定了技術(shù)專家治國(guó)的完全理性說。因此，政府專業(yè)人員共同體不是公共政策過程的唯一構(gòu)成體，為社會(huì)嵌入公共政策過程提供了理論依據(jù)。

（二）承認(rèn)政治說

政治精英理論認(rèn)為公共政策是政治精英價(jià)值偏好的輸出，而非社會(huì)公眾的價(jià)值訴求，米爾斯的“權(quán)力精英”掌控著公共政策過程的價(jià)值資源配置，“中心—邊緣”式的公共政策過程主導(dǎo)著現(xiàn)代化的進(jìn)程。但是，在現(xiàn)代性政治重建的時(shí)代，政治民主化、利益多元化、治理主體分散化、社群共同體復(fù)雜化呼喚著相互承認(rèn)的政治原則，也就是黑格爾、哈貝馬斯、霍耐特等人所言的“相互承認(rèn)的法權(quán)”［2］128?！跋嗷コ姓J(rèn)法權(quán)”昭示著平等主體相互承認(rèn)各自都具備自由而平等地嵌入公共政策過程的權(quán)利，公共政策過程不是單向、一維的，而是“多層法權(quán)關(guān)系的統(tǒng)一”［3］。顯然，社會(huì)嵌入公共政策過程是相互承認(rèn)政治原則的價(jià)值體現(xiàn)，是公共領(lǐng)域重建的應(yīng)然訴求，是政治國(guó)家與公民社會(huì)二元緊張的緩解，是一個(gè)民族“政治成熟”的標(biāo)記和象征。承認(rèn)政治說是理性官僚制學(xué)說的價(jià)值補(bǔ)充，為社會(huì)嵌入公共政策過程提供了規(guī)范支持，公共政策過程的工具理性需要價(jià)值理性的嵌入。

（三）理性經(jīng)濟(jì)人說

傳統(tǒng)的治理模式強(qiáng)調(diào)政府壟斷公共政策過程，政府可以利用“政策暗箱”輸出體現(xiàn)統(tǒng)治者偏好的公共政策，再集中優(yōu)勢(shì)資源執(zhí)行既定政策方案，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等領(lǐng)域的發(fā)展，改善人民的生活條件，以維護(hù)其統(tǒng)治的合法性和正當(dāng)性。然而，社會(huì)公眾的生存狀態(tài)——經(jīng)濟(jì)實(shí)力與政治身份的落差——致使其欲打破傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)，公民意識(shí)逐漸強(qiáng)烈，不愿再扮演“政治邊緣人”的角色，但公民身份還沒有得到體認(rèn)。另外，伴隨經(jīng)濟(jì)效率的不斷增長(zhǎng)，物質(zhì)繁榮的同時(shí)，社會(huì)不斷呈現(xiàn)貧富分化的兩極趨勢(shì)，強(qiáng)勢(shì)群體希冀擁有更多的政治權(quán)力介入政策過程以鞏固自身強(qiáng)勢(shì)地位，追求利益的最大化；而弱勢(shì)群體對(duì)抗的武器就是人權(quán)、平等、民主，也寄望于參與公共政策過程，將自己強(qiáng)烈的價(jià)值訴求納入政策議程，輸出具有群體訴求屬性的政策產(chǎn)品。概而言之，作為理性的社會(huì)主體在趨利避害的導(dǎo)引下嵌入公共政策過程的行為，是理性經(jīng)濟(jì)人追求自身利益最大化的有力體現(xiàn)。“不同利益群體和社會(huì)成員為實(shí)現(xiàn)自己的利益需求，迫切希望將自己的意志輸入政治系統(tǒng)。［4］11-12”但需要指出的是，社會(huì)嵌入公共政策過程的“利益至上說”不能否定公共精神的存在，社會(huì)公眾參與公共政策的制定、執(zhí)行乃是公民權(quán)和公共情懷的踐行。

（四）政策合法性說

2 0世紀(jì)5 0年代，公共政策開始作為公共管理的一種新的政策系統(tǒng)范式，其“新”在區(qū)別于傳統(tǒng)“中心—邊緣”式的政策，政策的概念前加入了“公共”這個(gè)定語，演變成了“公共政策”。顯然，“公共性”成為政策的主要屬性。公共政策的公共性包含兩個(gè)層面：其一是利益取向的公共性，其二是公共參與性。公共參與是參與式民主的旨趣，其強(qiáng)調(diào)公民參與政治和公共事務(wù)的管理，這體現(xiàn)了自下而上的草根民主的興起。政策合法性意指政策對(duì)象對(duì)政策的認(rèn)可和承認(rèn)，反映的是政策對(duì)象對(duì)政策的價(jià)值判斷與態(tài)度，它以政策的公共性為依歸。換句話說，公共性是政策合法性的價(jià)值基礎(chǔ)。社會(huì)主體嵌入公共政策過程將自身的“支持”和“要求”輸入政策系統(tǒng)，參與政策議程設(shè)定、政策方案選擇、執(zhí)行和評(píng)估，這一系列的行為過程實(shí)質(zhì)上是參與式民主的踐行，公共性的回歸，是社會(huì)主體對(duì)政策過程的認(rèn)同和承認(rèn)，能夠轉(zhuǎn)變國(guó)家壟斷政策過程的現(xiàn)狀，監(jiān)督國(guó)家政治權(quán)力的運(yùn)轉(zhuǎn)。我們知道政策合法性是政府合法性的重要構(gòu)件，那么政策過程的社會(huì)嵌入在維系政策合法性的同時(shí)，也在維護(hù)著政府統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)。

（五）網(wǎng)絡(luò)參政說

隨著現(xiàn)代性政治重建的腳步不斷推進(jìn)，民主政治成為時(shí)代的強(qiáng)勢(shì)話語，民主的“草根性”不斷彰顯。政治發(fā)展的一個(gè)顯著指標(biāo)即政治參與，社會(huì)嵌入公共政策過程是政治發(fā)展的必然結(jié)果。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的快速發(fā)展為政治參與又提供了一種非制度性參與渠道——網(wǎng)絡(luò)參政。網(wǎng)絡(luò)的迅速、便捷、廣泛降低了社會(huì)公眾政治參與成本，深刻影響著社會(huì)嵌入公共政策過程，網(wǎng)絡(luò)共同體悄然生成。其中，“賽博”模式頗受歡迎，它是“一種利用網(wǎng)絡(luò)的信息交流方式，使包括各個(gè)領(lǐng)域的專家在內(nèi)的志同道合的人們以會(huì)員的身份不斷交流自己掌握的信息，廣泛征求別人的意見，并通過咨詢隨時(shí)獲取必要的信息”［5］。另外，網(wǎng)絡(luò)化政府也應(yīng)運(yùn)而生，網(wǎng)絡(luò)施政成為一種應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代政治參與的、新穎的、低成本的公共行政模式。當(dāng)制度性政治參與成本過高，或者價(jià)值訴求無法通過制度性參與渠道滿足時(shí)，網(wǎng)絡(luò)參政成為一種有效的訴說國(guó)民情緒，造就公共輿論的非制度性參與方式。這為社會(huì)高效、低成本嵌入公共政策過程提供了現(xiàn)實(shí)可能。

二、社會(huì)嵌入的梗阻

社會(huì)嵌入公共政策過程是公民及社會(huì)團(tuán)體在利益表達(dá)上積極性和有效性的反映，是衡量公共政策公共性和民主化的一個(gè)重要指標(biāo)，是民主治理語境下政策獲得合法性的依歸?，F(xiàn)階段我國(guó)正處于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)全面轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種不確定性和復(fù)雜性貫穿著改革開放的進(jìn)程，而社會(huì)嵌入公共政策過程可以與政府一道進(jìn)行有效的合作治理，參與政策制定、執(zhí)行和評(píng)估，降低轉(zhuǎn)型過程中的風(fēng)險(xiǎn)性和不確定性，推進(jìn)政府民主行政建構(gòu)。但不可否認(rèn)，社會(huì)嵌入公共政策過程并非理論建構(gòu)般順暢，在實(shí)際操作過程中存在著實(shí)施梗阻，表現(xiàn)在官僚、社會(huì)組織、制度三個(gè)維度。

（一）政府官僚施政思維的路徑依賴

“中心—邊緣”治理結(jié)構(gòu)承認(rèn)權(quán)力精英存在的合理性和合法性，公共政策過程被壟斷在權(quán)力精英的手中，社會(huì)力量的嵌入影響甚微，公共政策過程集中表現(xiàn)為“內(nèi)輸入”?！叭烁窕瘷?quán)力結(jié)構(gòu)大大強(qiáng)化了公共政策過程的無序性，因?yàn)槿烁窕瘷?quán)力的特點(diǎn)是不大受制于程序約束，領(lǐng)袖和重要權(quán)力精英的行為方式和人格因素對(duì)公共政策的影響至關(guān)重要”［6］360。傳統(tǒng)威權(quán)政體所造就的精英決策模式已然成為理性官僚施政的慣性思維。盡管民主行政與全球化一樣成為時(shí)代的主流話語，但理性官僚依然沉溺于傳統(tǒng)的統(tǒng)治型或管制型治理模式，不愿分散手中緊握的行政權(quán)力，“通過分析、研究和調(diào)查而將他們所認(rèn)定的社會(huì)利益輸入到公共政策當(dāng)中去，‘人民的利益’是由權(quán)力精英‘為民做主’”［6］360。顯然，政策輸入是權(quán)力精英價(jià)值偏好的輸入，而不是政治系統(tǒng)中社會(huì)結(jié)構(gòu)的輸入。公共政策過程是理性官僚主導(dǎo)下將“現(xiàn)有的心智構(gòu)念”［7］131和行為方式融入其中的單向、一元的施政過程，而不是政策所涉及的不同利益群體與權(quán)力精英的社會(huì)互動(dòng)過程。在建設(shè)服務(wù)型政府的當(dāng)今社會(huì)，這種決策模式雖然遭到詬病，但政策過程的慣性思維依舊存在，社會(huì)力量嵌入公共政策過程甚至有可能被政府官僚視為破壞政治穩(wěn)定、社會(huì)和諧的行為，政府與社會(huì)缺乏有效的互信、合作機(jī)制。

（二）社會(huì)組織功能畸形、質(zhì)、量缺失

社會(huì)嵌入公共政策過程的表現(xiàn)之一是作為原子化的公民個(gè)體在價(jià)值、利益的導(dǎo)引下參與公共政策的制定、執(zhí)行，以踐行憲法和法律賦予公民政治參與的權(quán)利。但是，公民個(gè)體在與擁有政治強(qiáng)制力的政府及官僚進(jìn)行政策博弈時(shí)難免總處于弱勢(shì)群體一方，有組織的政治參與方式被提上了議事日程。組織化的社群團(tuán)體是公民個(gè)體基于利益、價(jià)值、興趣等的聚合體，是能夠在公共政策過程中與政府及官僚討價(jià)還價(jià)、平等協(xié)商的社會(huì)主體。人民群眾只有有序地組織在社群中形成利益的聚合才能與組織化和權(quán)威性的國(guó)家機(jī)器抗衡。當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主要存在工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等八大政治社會(huì)團(tuán)體，在民主政治和自身利益的驅(qū)動(dòng)下，發(fā)揮著整合民意、表達(dá)和綜合訴求的作用。但政治社會(huì)團(tuán)體的發(fā)展仍然處于初級(jí)階段，更多地?fù)?dān)負(fù)著政黨和政府與人民群眾聯(lián)系的橋梁，內(nèi)化為政黨與政府的“附屬物”，缺乏獨(dú)立性、自主性，利益表達(dá)和綜合的功能缺失。強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)憑借控制的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)嵌入公共政策過程將自身的利益訴求輸入政治系統(tǒng)，以輸出利己的政策產(chǎn)品。另外，國(guó)家嚴(yán)格控制著社會(huì)團(tuán)體的成立，審查制度相當(dāng)嚴(yán)厲，致使一些具有公益性質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體不能合法生存，甚至遭到政府的取締，這部分阻礙著社會(huì)嵌入公共政策過程。與此相反，一些社會(huì)組織打著公益的旗幟暗地里行損公肥私之事，造成社會(huì)公共資源的浪費(fèi)。由此可見，以社會(huì)組織健全程度為衡量指標(biāo)的公民社會(huì)在我國(guó)依然沒有成形，政府在形塑和培育公民社會(huì)的過程中依舊任重而道遠(yuǎn)。

（三）臣民文化及集體行動(dòng)的困境

幾千年的皇權(quán)統(tǒng)治形塑了一種依附、順從型的臣民文化，對(duì)權(quán)威的盲目遵從，自我價(jià)值的否定，政治參與的冷漠是傳統(tǒng)文化塑造的國(guó)民性的真實(shí)寫照。這種臣民意識(shí)在現(xiàn)代性政治重建的當(dāng)代依舊潛伏在部分社會(huì)公眾的潛意識(shí)里，以致社會(huì)公眾本能認(rèn)為公共政策過程本應(yīng)隸屬于權(quán)威性的政黨和政府的職責(zé)范疇，將自己定位為只是一個(gè)平頭百姓而已。即使公民個(gè)體參加不同類型的社團(tuán)組織，或因興趣使然，亦或僅僅基于經(jīng)濟(jì)利益的考量，而并非想介入政策系統(tǒng)。但不可否認(rèn)，經(jīng)過現(xiàn)代性的洗禮以及西方自由、平等、民主、權(quán)利等文化思潮的侵淫，諸多社會(huì)公眾的公民意識(shí)逐漸覺醒，謀求公民權(quán)以及公民身份得到政治權(quán)威的體認(rèn)。前文論道政策網(wǎng)絡(luò)中原子化的公民個(gè)體無法與組織化和權(quán)威性的國(guó)家機(jī)器相抗衡，那么必須得尋求集體的力量，集體嵌入公共政策過程發(fā)揮著利益表達(dá)和綜合的功能，實(shí)現(xiàn)集體的共同利益，從而滿足集體成員的個(gè)體利益。但是，集體行動(dòng)的邏輯并非理論建構(gòu)般的簡(jiǎn)單，必須面對(duì)現(xiàn)實(shí)操作過程中奧爾森所言的集體行動(dòng)困境：公民個(gè)體理性和集體行動(dòng)非理性的悖論。由于內(nèi)心潛在的“幽暗意識(shí)”驅(qū)使，公民個(gè)體傾向于自私自利、明哲保身，個(gè)人私利置于集體利益之上。而“普遍的利他主義是社會(huì)行動(dòng)和社會(huì)理論的堂吉訶德式的前提。”［8］192“差序格局”的社會(huì)結(jié)構(gòu)使社會(huì)成員之間建立了以血緣、地緣為紐帶的“深度信任”①肯尼思·紐頓在解釋社會(huì)資本與現(xiàn)代社會(huì)的關(guān)系過程中，將社會(huì)資本歸納為兩種模型：“深度信任”的迪爾凱姆模型和“淺度信任”的托克維爾模型。前者范圍較窄，主要存在于家族和相當(dāng)狹小的私人朋友群體里。后者則是公民通過自由結(jié)社建立“弱聯(lián)系”，只在涉及到互惠互利的公共組織生活時(shí)一種大范圍信任，這是現(xiàn)代大型社會(huì)得以整合的強(qiáng)大基礎(chǔ)，正式組織的成員身份創(chuàng)造出了節(jié)制、合作、信任和互惠的公民道德。參考范小雨：《社會(huì)資本在政策過程中的效應(yīng)及重構(gòu)》，云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007年，第1期。，伴隨社會(huì)結(jié)構(gòu)的重組，又建立了以利益為紐帶的“深度信任”，而公民通過自由結(jié)社建立的集體行動(dòng)的“淺度信任”沒有發(fā)展成熟，集體成員缺乏可信的互相承諾，“搭便車”現(xiàn)象普遍存在，集體訴求和利益無法整合性地有效地輸入政策系統(tǒng)。

（四）制度參與績(jī)效低、成本高及非制度參與異化

社會(huì)嵌入公共政策過程，進(jìn)入政策系統(tǒng)，是民主治理模式的本質(zhì)要求。服務(wù)型政府的建構(gòu)要求政府將社會(huì)主體納入政治系統(tǒng)，傾聽、整合民意，輸出切合民意的政策產(chǎn)品。但公民權(quán)在公權(quán)面前是脆弱的，亟需公民權(quán)利制度化，訴諸國(guó)家制度化的保障。社會(huì)公眾制度性地嵌入公共政策過程主要表現(xiàn)為選舉人大代表、推薦政協(xié)委員、參加聽證會(huì)、信訪等渠道。選舉人大代表、推薦政協(xié)委員是主要渠道，但社會(huì)公眾直接參與的機(jī)會(huì)很少，即使參與績(jī)效也相當(dāng)?shù)牡?。同時(shí)，代表某一社會(huì)階層的人大代表、政協(xié)委員一般已晉升為該階層的精英群體，其代表性值得商榷。令人覺得諷刺的是，聽證會(huì)被戲稱為“聽漲會(huì)”，信息不對(duì)稱導(dǎo)致社會(huì)公眾積極性嚴(yán)重受挫。信訪被視為老百姓最后一種救濟(jì)方式，是老百姓選擇的優(yōu)于其他救濟(jì)甚至國(guó)家司法救濟(jì)的最后一根救命稻草。但殊不知，在“維穩(wěn)”成為衡量地方政府績(jī)效的第一指標(biāo)時(shí)，信訪被政府官僚視為破壞穩(wěn)定、和諧的行為并多加阻撓，造成信訪的成本相當(dāng)高昂。在制度化參與績(jī)效低、成本高的情境下，非制度參與方式也在慢慢地滋生。某些公民個(gè)體或利益集團(tuán)繞過制度化的正式救濟(jì)途徑，利用自身的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，千方百計(jì)地與具有行政自由裁量權(quán)的政策制定者以及執(zhí)行者直接或間接地進(jìn)行“私人交易”。這樣就會(huì)產(chǎn)生大量的“灰色交易”和“設(shè)租尋租”行為，政策的公共性、合法性遭到公然踐踏，社會(huì)公共資源被自利的公民個(gè)體、利益集團(tuán)、政府官僚借著合法的外衣輕易攫取，導(dǎo)致資源的不平等分配，社會(huì)公正、公平遭到侵蝕。

三、社會(huì)嵌入困境的消解

社會(huì)嵌入公共政策過程中存在的梗阻是社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期民主行政建構(gòu)必然經(jīng)歷的坎兒。我國(guó)正致力于建設(shè)服務(wù)型政府，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“中心—邊緣”的治理結(jié)構(gòu)，妥善協(xié)調(diào)政策過程中國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，消解公共政策過程中社會(huì)嵌入的困境。筆者嘗試從新制度主義、法團(tuán)主義以及社會(huì)資本理論入手探討如何消解社會(huì)嵌入政策過程的困境，希冀形成較為系統(tǒng)的、邏輯清晰、論證有力的理論。

首先，新制度主義理論為我們提供了制度保障社會(huì)嵌入的釋義。

以馬奇、奧爾森為代表的新制度主義者認(rèn)為“新制度主義在沒有完全否認(rèn)政治的社會(huì)背景和個(gè)體行動(dòng)者動(dòng)機(jī)的重要性基礎(chǔ)上，堅(jiān)持政治制度有著更為自主的作用?！薄罢蚊裰鞑粌H取決于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件，而且也取決于政治制度的設(shè)計(jì)”［9］26。“制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)計(jì)的、形塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束。從而，制度構(gòu)造了人們?cè)谡?、社?huì)或經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里交換的激勵(lì)?！保?］3依循新制度主義的理論觀點(diǎn)，盡管社會(huì)能夠作用于國(guó)家，但是社會(huì)若想嵌入公共政策過程必須先獲得國(guó)家的準(zhǔn)入承諾，而這個(gè)承諾就是承認(rèn)社會(huì)嵌入政策過程的制度設(shè)計(jì)。

上文提及政府官僚在公共政策過程中的獨(dú)斷專行，排斥社會(huì)嵌入，這源于傳統(tǒng)制度設(shè)計(jì)中“國(guó)家中心、社會(huì)邊緣”的模式。除了革命、戰(zhàn)爭(zhēng)等導(dǎo)致社會(huì)的急劇變革外，一般情況下制度變遷是一個(gè)緩慢的過程，并且遵循著路徑依賴的實(shí)質(zhì)，以至于當(dāng)代的制度設(shè)計(jì)依然殘留著全能政府時(shí)代制度安排的氣息。而通過雙重管理體制對(duì)政治社團(tuán)組織的規(guī)約也是制度設(shè)計(jì)的一部分，是國(guó)家不信任社團(tuán)組織的反映。

反思政治民主化、利益多元化、結(jié)構(gòu)多層化的當(dāng)代，政策合法性的來源越來越依賴于社會(huì)的體認(rèn)。獲得社會(huì)的體認(rèn)需要為社會(huì)嵌入政策過程提供參與型制度框架，這又得仰賴于民主的制度設(shè)計(jì)，既要完善制度性參與渠道，又要放松對(duì)社團(tuán)的管制，并監(jiān)督其介入政策過程。不然，傳統(tǒng)“中心—邊緣”式的制度安排會(huì)逐漸侵蝕、消解執(zhí)政當(dāng)局的合法性基礎(chǔ)。

其次，法團(tuán)主義給我們提供了社會(huì)嵌入政策過程的解決之道。

施密特將法團(tuán)主義界定為“一種利益代表系統(tǒng)。這一系統(tǒng)中的構(gòu)成單位組織成有限數(shù)量的組織，這些組織是一種單一的、強(qiáng)制性的、非競(jìng)爭(zhēng)性的組織，實(shí)現(xiàn)了層級(jí)分化和功能分化，有國(guó)家認(rèn)可或頒發(fā)執(zhí)照（如果不是由國(guó)家建立），并獲得授權(quán)在它們各自領(lǐng)域的交換過程中壟斷性地代表有關(guān)社會(huì)主體的利益，控制著利益集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人的選擇以及要求和支持的表達(dá)。［10］62”當(dāng)前，在制度性參與績(jī)效較低、成本高昂的情境下，這種“功能性代表團(tuán)體”能夠代表所屬群體利益與政府進(jìn)行政策博弈，討價(jià)還價(jià)，成為一種較佳的替代性制度安排，能夠達(dá)到“帕累托次優(yōu)”的效果。但這必須成為經(jīng)常、有效的制度安排才能保證其存在的正當(dāng)性?！肮δ苄陨鐖F(tuán)的制度框架，絕非僅為個(gè)人選擇的產(chǎn)物，它的產(chǎn)生與存在使三方行為者（官方、社團(tuán)、社團(tuán)成員）之間達(dá)成一種正和博弈的狀態(tài)。”

轉(zhuǎn)型時(shí)期的澳門社團(tuán)的繁榮發(fā)展并趨向成熟給予了我們參考的框架。澳葡政府在治理澳門的社團(tuán)時(shí)采取了三種方式：“一是社團(tuán)合法性的授予”；“二是物質(zhì)性社團(tuán)資源的供給”；“三是直接或利用非物質(zhì)性獎(jiǎng)勵(lì)的間接方式操控社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人選”［11］319-325。這三種方式值得我們?nèi)ソ梃b。

第一，政府可以參考澳門實(shí)行的預(yù)審制的社團(tuán)法律，運(yùn)用所掌控的社團(tuán)合法性認(rèn)可權(quán)來表達(dá)政府對(duì)民間社團(tuán)的偏好，為社團(tuán)的發(fā)展培育良好的制度環(huán)境（如改革現(xiàn)行的社團(tuán)登記許可制度，廢除雙重管理體制等等），這樣既能認(rèn)可對(duì)政策過程具有建設(shè)性意義的社團(tuán)存在的合法性，又能取締違背公共利益的社團(tuán)組織。

第二，政府給予公益性的社團(tuán)一定的物質(zhì)資源的資助，這樣對(duì)于社團(tuán)的生成、維持與發(fā)展是不言而喻的。而且，政府可以通過這種方式監(jiān)督社團(tuán)的活動(dòng)，使其踐行社團(tuán)成立的宗旨。但是，需要警惕的是，社團(tuán)不能在經(jīng)費(fèi)上過于依賴政府的資助，需要開辟多元的經(jīng)費(fèi)來源渠道，保證其社團(tuán)的獨(dú)立性、自主性。

第三，社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人的選擇理應(yīng)通過民主選舉的形式在社團(tuán)成員間進(jìn)行抉擇，政府監(jiān)督社團(tuán)領(lǐng)袖的選舉過程。社團(tuán)組織應(yīng)該制定嚴(yán)格的社團(tuán)章程，規(guī)范、約束社團(tuán)成員的行為以及實(shí)行領(lǐng)袖任期制，形成良好的民主傳統(tǒng)。當(dāng)社團(tuán)發(fā)展不斷成熟時(shí)，政府應(yīng)推動(dòng)社團(tuán)朝著層級(jí)化、職業(yè)化、制度化的方向前進(jìn)。

最后，社會(huì)資本理論指引我們建立集體行動(dòng)的信任網(wǎng)絡(luò)。

民主制度設(shè)計(jì)給社會(huì)嵌入政策過程提供一種制度框架，既能完善公民個(gè)體以個(gè)人身份參與政治系統(tǒng)的制度性參與形式，又能培育、監(jiān)督多元社會(huì)中的社團(tuán)組織介入政策過程，逐漸形成一種成熟的替代性制度安排。社團(tuán)組織的發(fā)展使社團(tuán)與社團(tuán)、社團(tuán)與政府之間進(jìn)行平等的政策博弈，這是公民社會(huì)崛起的前兆。但是，當(dāng)政府建立了承認(rèn)社團(tuán)嵌入政策過程合法性的制度框架時(shí)，我們又會(huì)發(fā)現(xiàn)：社團(tuán)組織內(nèi)部并非是鐵板一塊。換句話說，社團(tuán)并不完全是有序、規(guī)范、高效的共同體，經(jīng)常存在上文提及的集體行動(dòng)的悖論。那么，集體行動(dòng)悖論的消解，就成為社會(huì)中的社團(tuán)組織有效嵌入政策過程的前提。社會(huì)資本理論給我們指引了一條消解集體行動(dòng)困境的路徑選擇。

“在一個(gè)存在著囚犯博弈困境的社會(huì)里，合作性共同體將使理性的個(gè)人能夠超越集體行動(dòng)的悖論?！保?］195這個(gè)合作共同體的存在、維持與發(fā)展依賴于社會(huì)資本的再生產(chǎn)。所謂社會(huì)資本，按照帕特南的觀點(diǎn)是指“社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過促進(jìn)合作行為來提高社會(huì)的效率?！保?］195社會(huì)資本的存在促進(jìn)了自發(fā)的社會(huì)合作，其中信任是社會(huì)資本不可或缺的重要構(gòu)成部分。在一個(gè)社團(tuán)組織中，成員之間的信任水平越高，其合作的可能性就越大。但信任依據(jù)范圍的大小可以分為私人信任和社會(huì)信任，私人信任是建立在小規(guī)模的緊密相連的以私人之間的“厚信任”為特征的共同體中，諸如家庭、朋友關(guān)系網(wǎng)；而社會(huì)信任屬于更大規(guī)模的、復(fù)雜的社會(huì)結(jié)構(gòu)中的非私人化或間接的信任。社團(tuán)內(nèi)部以及社團(tuán)之間的互動(dòng)、合作依賴的是更大范圍內(nèi)的社會(huì)信任。帕特南對(duì)于社會(huì)信任的產(chǎn)生提出了兩個(gè)相互聯(lián)系的概念：“互惠規(guī)范 和公 民參 與網(wǎng) 絡(luò)”［8］200。兩者相互促進(jìn)，鼓勵(lì)社會(huì)信任和合作，普遍的互惠規(guī)范降低了交易成本，使公民之間更愿意合作，公民參與網(wǎng)絡(luò)逐漸形成；公民參與網(wǎng)絡(luò)的形成促進(jìn)信息的流通，培育了強(qiáng)大的互惠規(guī)范。信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)被普遍看做社會(huì)資本的三大核心要素。

概而言之，社團(tuán)欲嵌入政策過程需要先形成社團(tuán)內(nèi)部的內(nèi)聚性，解決集體行動(dòng)困境；而解決集體行動(dòng)困境需要依賴于社會(huì)資本的生產(chǎn)。社會(huì)資本的生產(chǎn)需要在已有社會(huì)資本存量的基礎(chǔ)上進(jìn)行不斷地投資，增加社會(huì)資本的儲(chǔ)備。那么，社會(huì)資本的投資成為社團(tuán)嵌入政策過程的關(guān)鍵。投資社會(huì)資本可以依循帕特南的邏輯思路：其一，通過治理模式、社會(huì)化（包括公民教育）和懲罰等方式形塑、灌輸普遍的互惠規(guī)范，規(guī)約社團(tuán)成員的行為；其二，培育橫向的公民參與網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)人員交往、信息流通，增加博弈的重復(fù)性，從而建立互信合作機(jī)制。

四、結(jié) 語

社會(huì)嵌入公共政策過程既包括公民個(gè)體以個(gè)人身份制度性地參與政策過程，又指代社會(huì)團(tuán)體在制度框架下介入政策過程，它是政策合法性的內(nèi)在要求，也是民主行政模式的題中之義。但是，社會(huì)嵌入政策過程并不是一蹴而就的，蘊(yùn)涵著顯性和隱性的嵌入梗阻，表現(xiàn)在政府官僚施政思維的路徑依賴、公民制度參與的效率低下、成本高昂、社會(huì)團(tuán)體介入政策過程的合法性問題以及集體行動(dòng)的邏輯困境等等。筆者嘗試聯(lián)系新制度主義、法團(tuán)主義、社會(huì)資本理論，主要探討如何解決社會(huì)團(tuán)體嵌入政策過程的困境，因?yàn)楣駛€(gè)體參與政策過程已經(jīng)獲得了制度性的安排，只是制度性參與尚未成熟，處于初級(jí)階段，需要不斷完善政治參與的制度設(shè)計(jì)。而筆者個(gè)人認(rèn)為社會(huì)團(tuán)體嵌入政策過程是轉(zhuǎn)型時(shí)期政治參與的較佳方式，社團(tuán)是一種利益代表系統(tǒng)，既可以彌補(bǔ)原子化公民個(gè)體無法與組織化和權(quán)威性的國(guó)家機(jī)器抗衡的缺憾，又能夠以利益聚合體的身份嵌入政策過程，影響政策動(dòng)議。政府應(yīng)鼓勵(lì)和支持社會(huì)團(tuán)體內(nèi)部的民主化建設(shè)，借以社團(tuán)的發(fā)展模式培養(yǎng)社會(huì)成員的公共意識(shí)、民主觀念，以基層民主結(jié)構(gòu)的建設(shè)推進(jìn)社會(huì)民主的建構(gòu)，從而為政治上層建筑提供社會(huì)支柱和基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。

］

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