論黨代會(huì)常任制試行的特點(diǎn)、成效和方向

沈士光

(中共上海市委黨校公共管理教研部，上海 200808)

論黨代會(huì)常任制試行的特點(diǎn)、成效和方向

沈士光

(中共上海市委黨校公共管理教研部，上海 200808)

黨代會(huì)是政黨制度的核心內(nèi)容，也是黨內(nèi)民主的基石，黨內(nèi)民主的健康運(yùn)行離不開(kāi)黨代會(huì)這一根本性的制度。近年來(lái)，黨代會(huì)常任制試行具有三個(gè)方面的特點(diǎn)，即制度建設(shè)優(yōu)先性、廣泛的制度認(rèn)同性和政治效用的多樣性。黨代會(huì)常任制的試行已經(jīng)在加強(qiáng)黨內(nèi)基層民主力量方面取得成效，即逐步樹(shù)立了黨代會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)的地位，在與人民民主同步發(fā)展中產(chǎn)生出競(jìng)爭(zhēng)性的力量等。黨代會(huì)常任制試行是黨內(nèi)在基層組織層面的探索，這種探索到了目前階段需要進(jìn)行調(diào)整和深化，以增強(qiáng)其動(dòng)力、完善其機(jī)制。應(yīng)在縣(市)一級(jí)著手合理調(diào)整黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)，在組織推動(dòng)的同時(shí)，推廣試行中已證明行之有效的做法，加強(qiáng)制度覆蓋。

政黨制度;中國(guó)共產(chǎn)黨;黨內(nèi)基層民主;黨代會(huì)常任制;黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)

黨代會(huì)是黨內(nèi)民主的核心和基石，黨內(nèi)民主的健康運(yùn)行離不開(kāi)黨代會(huì)這一根本性的制度。近十年來(lái)，根據(jù)中共十六大、十七大報(bào)告要求，中組部在全國(guó)縣(市)一級(jí)進(jìn)行黨代會(huì)常任制的擴(kuò)大試行，一定程度上推動(dòng)了黨內(nèi)基層民主的建設(shè)。黨代會(huì)常任制體現(xiàn)的是黨員在黨組織中的主體地位，發(fā)揮的是黨代會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)鍵作用，實(shí)現(xiàn)的是黨內(nèi)集體意志，其優(yōu)越性是不言而喻的。但是，從目前黨代會(huì)常任制試行的實(shí)際情況來(lái)看，還有不少的阻力影響其在縣(市)一級(jí)的正式實(shí)施。一是黨代會(huì)權(quán)力機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)移必然涉及現(xiàn)行黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制和制度的改革;二是目前黨代會(huì)常任制是一種“擴(kuò)大民主式”的試行，而不是“民主運(yùn)行式”的試行，尚有不少問(wèn)題需要厘清，既不能依據(jù)試行即時(shí)而“大膽轉(zhuǎn)正”，也不能過(guò)分謹(jǐn)慎而長(zhǎng)期滯于“試點(diǎn)求證”，應(yīng)積極地向縱深和實(shí)踐應(yīng)用層面逐步推進(jìn)。

一、黨代會(huì)常任制試行的特點(diǎn)

中共十六大、十七大都提出了要擴(kuò)大在縣(市)一級(jí)試行黨代會(huì)常任制，在新世紀(jì)的第一個(gè)十年形成了持續(xù)性地試行黨代會(huì)常任制的高潮。在黨代會(huì)常任制的實(shí)踐探索中，逐步顯現(xiàn)出三個(gè)明顯的特點(diǎn)，即制度建設(shè)優(yōu)先性、廣泛的制度認(rèn)同性、政治效用的多樣性。

第一，制度建設(shè)的優(yōu)先性。在十年的黨代會(huì)常任制試行中，一個(gè)重要的成果是不斷推進(jìn)黨代會(huì)的制度建設(shè)。其中有黨代表的選舉制度，黨代會(huì)年會(huì)制度，黨代表履職制度，黨代會(huì)質(zhì)詢、評(píng)議制度等。這些制度建設(shè)是試點(diǎn)單位通過(guò)文本建設(shè)加上實(shí)踐探索完成的。文本建設(shè)體現(xiàn)了黨代會(huì)作為黨內(nèi)權(quán)力機(jī)關(guān)的本質(zhì)特點(diǎn)，實(shí)踐探索或許沒(méi)有達(dá)到文本制度的預(yù)設(shè)程度，但基本形成了黨代會(huì)常任制運(yùn)行的機(jī)制。如果將這些制度總結(jié)上升到黨內(nèi)法規(guī)的高度在全國(guó)縣(市)一級(jí)全面推行并認(rèn)真加以執(zhí)行，那么會(huì)出現(xiàn)由機(jī)制推動(dòng)體制的變革。這種變革將改變過(guò)去先由體制改革推動(dòng)機(jī)制變化的先后順序，雖然是一種“逆向的選擇”，但不失為一種較為優(yōu)質(zhì)的選擇，其特點(diǎn)是漸進(jìn)的、穩(wěn)定的和可操作性的。

值得指出的是，黨代會(huì)常任制制度建設(shè)的優(yōu)先性是在中央整體推動(dòng)下取得的。也就是說(shuō)，雖然黨代會(huì)常任制是在縣(市)一級(jí)擴(kuò)大試行，但是如果沒(méi)有更高層級(jí)黨組織的支持，制度建設(shè)的優(yōu)先性是不能達(dá)到的。比如說(shuō)2008年7月，中共中央發(fā)布了《中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)代表任期制暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》)。《暫行條例》規(guī)定了黨的代表大會(huì)的代表要在任期內(nèi)履職，發(fā)揮代表的作用。這個(gè)條例一方面直接規(guī)范了縣(市)一級(jí)黨代表履職的內(nèi)容，同時(shí)也將各層級(jí)黨代表的履職進(jìn)行有機(jī)的銜接。在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里，黨代表并不像人民代表一樣具有任期內(nèi)履職的義務(wù)，只是在開(kāi)會(huì)期間扮演其政治角色，一旦會(huì)議結(jié)束黨代表的使命也基本完成，過(guò)去不同層級(jí)的黨代表之間也是沒(méi)有聯(lián)系的。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，這不能稱其為代表，黨代會(huì)也不能稱為代議性的會(huì)議。所以，《暫行條例》不僅強(qiáng)化了各級(jí)黨代表的代表意識(shí)，提高了黨代表的履職能力，促進(jìn)了黨內(nèi)民主建設(shè)，而且推動(dòng)了縣(市)一級(jí)黨代會(huì)常任制試行單位的進(jìn)程，并且還起到了試行單位和更高一級(jí)黨代表履職的制度銜接。換言之，原先的黨代會(huì)常任制試行是個(gè)封閉型的結(jié)構(gòu)，只在縣(市)一級(jí)以下進(jìn)行，同一區(qū)域的更高一級(jí)的黨代表倒可以不履職，不發(fā)揮任期作用。另外，縣(市)一級(jí)的黨代會(huì)常任制的試行對(duì)上級(jí)黨委來(lái)說(shuō)，并未形成實(shí)質(zhì)性意義，既構(gòu)不成動(dòng)力也構(gòu)不成壓力，完全可以置身于事外?；鶎拥狞h內(nèi)民主搞得熱火朝天，上一級(jí)黨委體制、機(jī)制的運(yùn)作一切照舊?！稌盒袟l例》發(fā)布后，各級(jí)地方黨委都制定了相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，縣(市)一級(jí)的黨代會(huì)常任制試行中依托實(shí)施細(xì)則，將各級(jí)黨代表的履職結(jié)合在一起，形成了較為系統(tǒng)的制度。

第二，廣泛的制度認(rèn)同性。站在一個(gè)廣闊的歷史視角，尤其對(duì)一個(gè)在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的又是一黨長(zhǎng)期執(zhí)政的政黨來(lái)說(shuō)，黨內(nèi)民主既是重要的執(zhí)政資源，又是執(zhí)政成功的基本保證。如果黨內(nèi)沒(méi)有形成這樣的政治共識(shí)，整合黨內(nèi)的力量就相當(dāng)不容易，更遑論整合社會(huì)的力量。

黨代會(huì)常任制是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的制度安排和基本路徑，其原理如同現(xiàn)代的代議制度，更準(zhǔn)確地說(shuō)，它就是代議制的一部分。毛澤東在建國(guó)初期稱黨代會(huì)是“黨的國(guó)會(huì)”。因此，黨代會(huì)常任制試行從一開(kāi)始就獲得了廣泛的制度認(rèn)同，在十年期間不斷擴(kuò)大，試行的數(shù)量十分明顯。省級(jí)的縣(市)一級(jí)不必說(shuō)，直轄市的區(qū)一級(jí)試行數(shù)量也相當(dāng)多，不少地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、政府部門(mén)的局(行)一級(jí)試行的數(shù)量更是可觀，無(wú)法統(tǒng)計(jì)。高校、醫(yī)院、國(guó)有企業(yè)也在試行黨代表常任制。

廣泛試行的最大好處就是形成氣候，增強(qiáng)制度的認(rèn)同感。一項(xiàng)制度的實(shí)施，有兩個(gè)必不可少的條件:一是制度本身的優(yōu)勢(shì)，即制度的有效性程度;二是人們對(duì)制度認(rèn)識(shí)、認(rèn)可的程度。相比十年前，黨內(nèi)對(duì)黨代會(huì)常任制的認(rèn)知程度可謂大大加強(qiáng)，這也是眾所周知的事實(shí)。隨著試行單位不斷增多以及試行單位經(jīng)驗(yàn)的廣泛介紹，黨代會(huì)常任制的制度優(yōu)勢(shì)也被人們所熟知和認(rèn)同。

對(duì)黨代會(huì)常任制認(rèn)同感的增強(qiáng)，減少了實(shí)施這一制度的阻力。據(jù)調(diào)查，絕大多數(shù)黨員、黨代表對(duì)黨代會(huì)常任制的制度優(yōu)勢(shì)是有清晰認(rèn)識(shí)的，也希望利用這一制度優(yōu)勢(shì)改革中共目前基層黨委決策體制和執(zhí)行機(jī)制。如果說(shuō)有阻力的話，倒是不少基層黨委的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，黨代會(huì)常任制的施行可能會(huì)引起基層黨委領(lǐng)導(dǎo)體制的無(wú)序甚至混亂，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利。

第三，政治效用的多樣性。政治效用是對(duì)政治合法性、有效性的檢測(cè)，是一定的政治制度和措施的安排能夠達(dá)到最大化效果。在黨內(nèi)，對(duì)黨代會(huì)常任制的政治效用有著不同的看法，不同的政治層級(jí)和不同的政治角色，其看待黨代會(huì)常任制的視角往往也不一樣。只要基本方向一致，就不會(huì)因此產(chǎn)生內(nèi)在抵觸的張力，影響政治效用。

從高層來(lái)看，基層試行黨代會(huì)常任制的政治目標(biāo)是多樣的。一是黨代會(huì)常任制可以進(jìn)行經(jīng)常性的政治互動(dòng)，以便在黨的基層組織中形成黨的干部與黨員、黨員與群眾良好的關(guān)系，從而鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ);二是黨代會(huì)常任制是一個(gè)可以依賴的機(jī)制，有利于黨的基層組織作出正確的決策，從而減少個(gè)人集權(quán)、個(gè)人決策可能產(chǎn)生的政治腐敗和經(jīng)濟(jì)損失，防止黨的形象受損害、黨的政治影響力被弱化;三是黨代會(huì)常任制是可以選擇的實(shí)踐，基層黨內(nèi)民主的推進(jìn)也為推進(jìn)黨內(nèi)整體性的民主改革積累了經(jīng)驗(yàn)。從地方黨委來(lái)看，除了上述三個(gè)政治目標(biāo)外，主要還有:一是無(wú)論是黨員還是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，能夠在黨內(nèi)進(jìn)行有序的政治意愿表達(dá)，同時(shí)也通過(guò)黨代會(huì)常任制使群眾有序表達(dá)自己的政治訴求和利益訴求，維護(hù)社會(huì)和政治秩序的穩(wěn)定;二是通過(guò)黨代會(huì)常任制，能夠涌現(xiàn)出一大批被黨員和群眾擁護(hù)的黨的骨干力量。黨員是黨組織的主體，黨代會(huì)常任制能夠體現(xiàn)黨員在組織中的主體作用——使黨組織的行為和形象體現(xiàn)大多數(shù)黨員的意志和意愿，保障黨員的權(quán)利。

因此，黨代會(huì)常任制的制度安排能夠滿足黨內(nèi)不同層級(jí)、不同政治角色的政治愿望，即達(dá)到政治效用多樣性。目前，在各地黨代會(huì)常任制試行的實(shí)踐中出現(xiàn)了不同模式，比如臺(tái)州模式、羅田模式、雅安模式、宜都模式、呂巷模式。這些模式有不同的特點(diǎn)。臺(tái)州模式的基礎(chǔ)最扎實(shí)，他們有豐富的椒江試點(diǎn)作為基礎(chǔ)，從十三大以后一直實(shí)行著黨代會(huì)常任制。最大特點(diǎn)是試圖把黨代會(huì)建設(shè)成真正的權(quán)力機(jī)關(guān)，黨內(nèi)重大決策都要經(jīng)過(guò)黨代會(huì)的批準(zhǔn)，這是實(shí)行黨代會(huì)常任制根本制度的價(jià)值所在。他們?cè)?jīng)進(jìn)行過(guò)取消常委會(huì)的改革，試圖通過(guò)體制改革確立黨代會(huì)常任制的機(jī)制運(yùn)行。羅田模式的最大特點(diǎn)是將黨委常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)體制轉(zhuǎn)變?yōu)槿瘯?huì)領(lǐng)導(dǎo)體制，探索名副其實(shí)的“一人一票、票票等值”的黨內(nèi)集體決策機(jī)制。全委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)體制是實(shí)現(xiàn)黨代會(huì)權(quán)力機(jī)關(guān)地位的重要保證，也是向黨內(nèi)民主邁出的關(guān)鍵一步。雅安模式的最大亮點(diǎn)體現(xiàn)在黨代表的選舉中，黨員干部和普通黨員一樣要參與黨代表的選舉，如果黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部在黨代表選舉中落選，就意味著他再也沒(méi)有資格擔(dān)任黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部，這種嘗試在某種程度上能夠真正體現(xiàn)黨內(nèi)的民意。雅安黨代表選舉的公開(kāi)性、平等性、競(jìng)爭(zhēng)性特點(diǎn)賦予了黨代會(huì)常任制極高的制度價(jià)值。宜都模式則是在黨代表質(zhì)詢制度上獨(dú)樹(shù)一幟。這一模式使得黨內(nèi)干部開(kāi)始由向上負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)為向下負(fù)責(zé)和向黨員負(fù)責(zé)的回歸。呂巷模式理順了黨員、黨代表、基層黨委之間的聯(lián)系通道，而黨代會(huì)常任制則起到了制度平臺(tái)的作用。這些模式接近了黨代會(huì)常任制制度價(jià)值和制度核心的本質(zhì)要求，也是這十年來(lái)以黨代會(huì)常任制為主體的黨內(nèi)基層民主取得的重要成果。

二、黨代會(huì)常任制試行加強(qiáng)了黨內(nèi)基層民主的力量

十年來(lái)，黨代會(huì)常任制試行所取得的成果有些可以體現(xiàn)在外在的探索方法上，有些則體現(xiàn)在內(nèi)在的成長(zhǎng)力量上。外在的探索方法加強(qiáng)了內(nèi)在的力量，內(nèi)在的成長(zhǎng)力量的產(chǎn)生同時(shí)又強(qiáng)化了外在探索方法的多樣性和有效性。黨代會(huì)常任制的試行在加強(qiáng)黨內(nèi)基層民主力量方面取得了成效，即加強(qiáng)了黨代會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)的力量，在與人民民主同步發(fā)展中產(chǎn)生出競(jìng)爭(zhēng)性的力量。

(一)增強(qiáng)了黨代會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)的力量

無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨從誕生時(shí)起就重視黨代會(huì)，尤其是列寧非常重視黨代會(huì)常任制的作用，將黨代會(huì)年會(huì)制作為黨內(nèi)民主建設(shè)的重要制度保障。在中國(guó)，中共八大將黨代會(huì)常任制，作為一項(xiàng)制度寫(xiě)入黨章，其初衷也是十分明顯的。中共十二大后，圍繞著是否要實(shí)行黨代會(huì)常任制黨內(nèi)展開(kāi)了討論和爭(zhēng)論。在中共十三大以后，十多個(gè)基層單位試行了黨代會(huì)常任制。十六大報(bào)告和十七大報(bào)告都提出要在縣(市)一級(jí)擴(kuò)大試行黨代會(huì)常任制。

黨代會(huì)、全委會(huì)和常委會(huì)之間存在著“三圈”關(guān)系。從應(yīng)然的關(guān)系來(lái)說(shuō)，黨代會(huì)是一個(gè)外圈，具有最大的權(quán)力能量，全委會(huì)處于權(quán)力的中圈，而黨委常委會(huì)則屬于權(quán)力的里圈。全委會(huì)和黨委會(huì)所生成的權(quán)力是黨代會(huì)常任制授予與委托的權(quán)力。在當(dāng)前，黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)正好是一個(gè)反向的權(quán)力“三圈”，黨委會(huì)是權(quán)力中心，其次是全委會(huì)，最后是黨代會(huì)。黨代會(huì)是作為權(quán)力機(jī)關(guān)寫(xiě)入黨章的，可見(jiàn)黨代會(huì)的地位在理論上早已是一個(gè)解決了的問(wèn)題。之所以它現(xiàn)在還是一個(gè)問(wèn)題，主要是因?yàn)辄h章的意志和現(xiàn)行的體制之間存在著矛盾，而這個(gè)矛盾在目前似乎難以“調(diào)和”，既有歷史的原因也有現(xiàn)實(shí)的因素。

中國(guó)共產(chǎn)黨成立90周年以來(lái)，經(jīng)歷了兩次合法性的斗爭(zhēng):第一次是取得執(zhí)政地位的合法性，爭(zhēng)取的方式是武裝奪取政權(quán);第二次是鞏固執(zhí)政地位的合法性，鞏固的方式是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高國(guó)民生活水平。在第一次合法性斗爭(zhēng)中，不存在黨內(nèi)“三圈”的權(quán)力授予與委托，而是爭(zhēng)取全國(guó)人民對(duì)共產(chǎn)黨政權(quán)的合法性認(rèn)可與支持，通過(guò)艱苦卓絕的斗爭(zhēng)而非選舉產(chǎn)生的領(lǐng)袖集團(tuán)就處于整個(gè)黨的權(quán)力中心，政黨的成員和機(jī)構(gòu)形成了支持這個(gè)領(lǐng)袖集團(tuán)的政治支撐力。由于獲得高度的政治信任，全國(guó)人民也成為支持領(lǐng)袖集團(tuán)的政治支撐力。

然而，權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系一旦顛倒了，就產(chǎn)生難以糾正的慣性?！拔幕蟾锩钡陌l(fā)生正是這樣的結(jié)果。十年動(dòng)亂后，中國(guó)共產(chǎn)黨為鞏固執(zhí)政合法性進(jìn)行了第二次革命，不同的是用“改革”一詞替代“革命”。改革是黨內(nèi)權(quán)力中心自上而下發(fā)動(dòng)的，而不是由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)與委托的。有些改革的重大決策雖經(jīng)國(guó)家權(quán)力的同意，但是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，其政治結(jié)構(gòu)也是保證黨的領(lǐng)導(dǎo)。不難看出，雖然中國(guó)共產(chǎn)黨取得了執(zhí)政合法性，但是在鞏固執(zhí)政合法性的第二次革命時(shí)，所采取方式與第一次如出一轍。改革是以權(quán)力中心代際接力的形式持續(xù)的，改革也是由第一代領(lǐng)袖集團(tuán)的剩余精英組成第二代領(lǐng)導(dǎo)核心，又向下延續(xù)傳承到第三代和第四代組成的權(quán)力中心發(fā)起的。它同樣需要黨內(nèi)成員和黨內(nèi)機(jī)構(gòu)的政治支撐力，以及全國(guó)人民的政治信任。

中國(guó)有幾千年的集權(quán)制統(tǒng)治傳統(tǒng)，政權(quán)延續(xù)一向不講權(quán)源、不講權(quán)力的授予和委托。固執(zhí)的慣性始終或多或少地存在著，并且對(duì)國(guó)家和執(zhí)政黨的發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面作用，正如有學(xué)者指出的，“在這權(quán)力過(guò)分集中的體制下，執(zhí)政時(shí)間越長(zhǎng)，黨委‘一把手’權(quán)力集中的程度就越高;計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程越長(zhǎng)，權(quán)力的含金量就越重;不僅會(huì)加快腐敗的幾率，而且有加大離心力的可能?，F(xiàn)在從中央到地方對(duì)這一‘總病根’的認(rèn)識(shí)已經(jīng)十分到位。但改革開(kāi)放三十多年來(lái)，由于種種原因，我們始終未能解決好這一‘總病根’”［1］。

毋庸置疑的是，黨代會(huì)常任制是解決“總病根”的良方之一，而十年來(lái)，黨代會(huì)常任制的試行也使黨代會(huì)權(quán)力機(jī)關(guān)的地位更加被人們所認(rèn)識(shí)。很多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)告訴我們:黨內(nèi)的重大決策唯有真正通過(guò)黨代會(huì)或黨員大會(huì)的討論、審議和批準(zhǔn)，才能少犯或不犯錯(cuò)誤，才能經(jīng)得起歷史的考驗(yàn)。這不僅是對(duì)黨組織負(fù)責(zé)，也是對(duì)常委會(huì)負(fù)責(zé)，更是對(duì)各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)責(zé)。盡管我們不能肯定在短時(shí)期能在縣(市)一級(jí)全面實(shí)行黨代會(huì)常任制，但是在基層黨內(nèi)民主中實(shí)現(xiàn)黨章規(guī)定的黨代會(huì)權(quán)力機(jī)關(guān)的地位應(yīng)該為期不遠(yuǎn)。一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記實(shí)行直選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)比黨代會(huì)常任制更加前進(jìn)一步的黨員大會(huì)成為權(quán)力機(jī)關(guān)就在眼前。等到那個(gè)時(shí)候，縣(市)一級(jí)黨代會(huì)常任制也就水到渠成。

(二)在與基層人民民主同步發(fā)展中產(chǎn)生出競(jìng)爭(zhēng)性的力量

十年來(lái)，在黨代會(huì)常任制擴(kuò)大試行的同時(shí)，基層民主的探索也在進(jìn)行。其中以浙江和四川最為突出，浙江臺(tái)州的黨代會(huì)常任制成為全國(guó)縣(市)一級(jí)試行的典范，浙江溫嶺的“民主懇談”則成為全國(guó)基層協(xié)商民主的楷模。四川遂寧的步云鄉(xiāng)進(jìn)行鄉(xiāng)長(zhǎng)直選，四川雅安的雨城進(jìn)行黨代表平等、競(jìng)爭(zhēng)的選舉。黨內(nèi)外基層民主的實(shí)踐難分伯仲，形成了令人鼓舞的民主景致。它們使得長(zhǎng)期處于被領(lǐng)導(dǎo)和被治理的基層民主終于有序運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)了。這同時(shí)也表明黨內(nèi)基層民主在實(shí)踐探索中產(chǎn)生出很強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)性力量。

他們的經(jīng)驗(yàn)包括三個(gè)方面:一是黨代會(huì)權(quán)力機(jī)關(guān)的地位正在變得名副其實(shí)。黨委向黨代會(huì)報(bào)告工作，黨內(nèi)重大決策和決定需要黨代會(huì)的批準(zhǔn)。浙江臺(tái)州椒江區(qū)曾經(jīng)在黨代會(huì)常任制的框架下，取消常委，減少委員數(shù)額，區(qū)委向代表通報(bào)工作，委員會(huì)決策實(shí)行票決制，甚至還對(duì)市委進(jìn)行信任投票等。四川雅安充分發(fā)揮黨代會(huì)大會(huì)的作用，為推動(dòng)黨員和黨代表經(jīng)常性地參與黨內(nèi)事務(wù)提供制度保證。按照“政治原則不突破，組織方式可探索，工作方式要?jiǎng)?chuàng)新”的工作思路，在擴(kuò)大黨代表的代表性和保證黨代表在日常行權(quán)上大膽探索，制定了《代表大會(huì)工作辦法(草案)》等等［2］。二是黨內(nèi)選舉制度走向平等性和競(jìng)爭(zhēng)性。浙江臺(tái)州的做法是減少代表名額，劃小選區(qū)，改變候選人的提名方式和實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性的差額選舉。湖北宜都實(shí)行黨代表直選制。黨代表全部通過(guò)自薦報(bào)名、競(jìng)選演說(shuō)、差額直選產(chǎn)生，只要是黨員，都有選舉和被選舉權(quán)，代表由黨員差額選舉產(chǎn)生。三是黨代表既享有權(quán)利也要盡義務(wù)，履行好代表之職。從權(quán)利方面看，湖北宜都規(guī)定，代表在審議市委報(bào)告時(shí)，可以向市委及其工作部門(mén)提出詢問(wèn)，有關(guān)部門(mén)必須派負(fù)責(zé)人回答。代表可以參與重大問(wèn)題的討論和決策。代表向市委及其工作部門(mén)提出工作議案、建議、批評(píng)和意見(jiàn)，有關(guān)組織必須研究處理并負(fù)責(zé)答復(fù)。如果對(duì)議案辦理情況不滿，黨代表有權(quán)提出質(zhì)詢。在浙江椒江建立了各片區(qū)黨代表工作室，組織黨代表論壇，舉行黨代表效能督查情況分析會(huì)。值得一提的是，在不少地方，黨代表較多反映群眾生活方面的問(wèn)題，較少反映黨內(nèi)、黨務(wù)工作存在的問(wèn)題，其黨代表的履職往往與人民代表有重疊性。而在椒江，黨代表可以評(píng)議組織部門(mén)的工作，就組織工作和組織部門(mén)自身建設(shè)方面提出建議和意見(jiàn)。從義務(wù)方面看，黨代表履職的盡責(zé)程度需要黨員群眾的認(rèn)可。自2008年全國(guó)實(shí)行黨代表任期內(nèi)發(fā)揮履職作用以來(lái)，很多地方規(guī)定，黨代表要向所在選區(qū)的黨員述職，接受評(píng)議。

社會(huì)主義民主政治建設(shè)包括多方面內(nèi)容，黨內(nèi)基層民主、基層民主，包括基層人民代表大會(huì)和基層群眾自治，都是近階段我們著力推進(jìn)的社會(huì)主義民主政治的重要方面。它們之間產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)力量，無(wú)疑是一件可喜的事情。我們一直強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮黨內(nèi)民主在人民民主和社會(huì)民主中的示范作用，但是必須承認(rèn)，公民對(duì)選舉人民代表并沒(méi)表現(xiàn)出普遍高漲的熱情。而在這個(gè)時(shí)候，黨內(nèi)基層黨代表的選舉出現(xiàn)了新的探索實(shí)踐，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部如果在黨內(nèi)代表的選舉中落選，他自然無(wú)法再擔(dān)任黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。這種選舉如果在全國(guó)基層黨組織普遍推行開(kāi)來(lái)，基層人民代表選舉、基層政府組成人員選舉的進(jìn)步是可以期待的。

三、合理調(diào)整黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)，依靠組織和制度推進(jìn)黨代會(huì)常任制

黨代會(huì)常任制試行是黨內(nèi)在基層組織層面的探索。這種探索到目前階段需要調(diào)整和深化，以增強(qiáng)其動(dòng)力，完善其機(jī)制。在縣(市)一級(jí)應(yīng)合理調(diào)整黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)，在組織推動(dòng)的同時(shí)，推廣試行中已證明行之有效的做法，加強(qiáng)制度覆蓋。

(一)合理調(diào)整黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)

按照現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)體制，黨委常委會(huì)是各級(jí)黨委的決策機(jī)構(gòu)，也是總攬地方全局的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。雖然與黨章規(guī)定的它是處理黨委日常工作的職能很不一致，但是，在目前一個(gè)時(shí)期里要改變這種領(lǐng)導(dǎo)體制的可能性不大。常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)體制的突出優(yōu)勢(shì)就是分工明確、決策阻力小、執(zhí)行效率高，以及對(duì)社會(huì)和政治秩序的調(diào)控能力強(qiáng)。當(dāng)然，常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)體制的弱點(diǎn)也是明顯的，如黨委“一把手”權(quán)力過(guò)分集中、決策的民主性和科學(xué)性程度不足、現(xiàn)代科層制的“唯上”特征明顯等。

黨代會(huì)常任制的特點(diǎn)正好彌補(bǔ)了黨委會(huì)的不足。其一，重大的決策權(quán)在黨代會(huì)，“一把手”的一些人事權(quán)、決定權(quán)轉(zhuǎn)移到黨代會(huì)，可以克服權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，重大決策的民主化、科學(xué)化程度也大大提高。其二，黨代會(huì)的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行嚴(yán)格而有力的內(nèi)部監(jiān)督，這是目前領(lǐng)導(dǎo)體制下紀(jì)委對(duì)黨委尤其是黨委常委會(huì)成員的監(jiān)督所做不到的。其三，黨代會(huì)調(diào)動(dòng)的是絕大多數(shù)人的積極性和責(zé)任感，常委會(huì)激勵(lì)的是少數(shù)人的積極性和責(zé)任感。對(duì)于一個(gè)政黨、尤其是一個(gè)執(zhí)政黨來(lái)說(shuō)，總是希望能調(diào)動(dòng)多數(shù)人的積極性，激發(fā)多數(shù)人的責(zé)任感，這也是為什么要提出突出黨員主體地位和保障黨員權(quán)利的目的所在。

黨委會(huì)的權(quán)力怎么才能有效、有序地轉(zhuǎn)移到黨代會(huì)，并保持黨代會(huì)和常委會(huì)兩方面的優(yōu)勢(shì)?逐步調(diào)整黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)是關(guān)鍵。首先，要做實(shí)黨代會(huì)常任制。黨代會(huì)常任制的辦公機(jī)構(gòu)隸屬于黨委組織部門(mén)，這顯然與黨內(nèi)權(quán)力機(jī)關(guān)的地位不相稱。黨代會(huì)常任制的辦公機(jī)構(gòu)必須從組織部門(mén)分離出來(lái)，成為縣(市)一級(jí)黨內(nèi)法定的權(quán)力機(jī)關(guān)。黨代會(huì)組成會(huì)議主席團(tuán)，主席團(tuán)成員包括黨委常委會(huì)的組成人員，以及黨代表中的人大、政協(xié)、工會(huì)、婦聯(lián)、法院、檢察院等黨內(nèi)各方面代表。主席團(tuán)成員不駐會(huì)，實(shí)行委員會(huì)制，黨委副書(shū)記兼任主席，專門(mén)負(fù)責(zé)黨代會(huì)日常事務(wù)。原由常委會(huì)決定的重大決策和重要決定必須轉(zhuǎn)移到黨代會(huì)或全委會(huì)，要在黨代會(huì)上通過(guò)的黨內(nèi)和地方的重要決策和決定都先由主席團(tuán)進(jìn)行無(wú)記名的投票。主席團(tuán)成員票票等值，書(shū)記也沒(méi)有特殊的高于主席團(tuán)的權(quán)力。其次，縣(市)紀(jì)委對(duì)黨代會(huì)負(fù)責(zé)。紀(jì)委雖然依舊實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)體制，但是要在黨代會(huì)召開(kāi)年會(huì)上作述職報(bào)告，并由黨代表進(jìn)行無(wú)記名投票。沒(méi)有通過(guò)述職報(bào)告的，紀(jì)委書(shū)記必須辭職。第三，全委會(huì)成員的來(lái)源和功能要重新定位。目前的全委會(huì)成員基本上都是由同級(jí)地方黨內(nèi)重要的領(lǐng)導(dǎo)干部組成，他們的產(chǎn)生是根據(jù)黨委常委會(huì)的提名并通過(guò)全委會(huì)選舉。其實(shí)，全委會(huì)成員不一定都要由重要領(lǐng)導(dǎo)干部組成，這樣做的結(jié)果只能是將全委會(huì)變成具有官僚資格特征的領(lǐng)導(dǎo)干部的機(jī)關(guān)而不是具有黨內(nèi)代表性的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。因此，縣(市)一級(jí)的全委會(huì)成員須由全體黨代表選舉產(chǎn)生，并對(duì)黨代會(huì)負(fù)責(zé)。另外，在現(xiàn)有體制下，全委會(huì)的功能受到很大限制，必須賦予其在黨內(nèi)更大的權(quán)力，諸如黨內(nèi)重要干部的任免權(quán)、黨內(nèi)重要干部的調(diào)查監(jiān)督權(quán)。這兩項(xiàng)權(quán)力現(xiàn)在歸黨委常委會(huì)所有，在個(gè)別地方主要集中于少數(shù)幾個(gè)人手中。

上述做法的好處主要是，對(duì)現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)體制并不作很大的調(diào)整，但黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)卻可以發(fā)生很大變化，從而避免體制變化引起的不安和不適。

(二)依靠組織和制度進(jìn)一步推動(dòng)黨代會(huì)常任制的持續(xù)發(fā)展

如果對(duì)黨代會(huì)常任制的試行作深入細(xì)致的考察，就會(huì)發(fā)現(xiàn)沒(méi)有各級(jí)組織、尤其是高層的推動(dòng)，黨代會(huì)常任制試行的范圍比現(xiàn)在小、進(jìn)程比現(xiàn)在慢，而且有些方面的探索也是不可能的。

依靠組織力量推動(dòng)黨代會(huì)常任制有兩方面的優(yōu)點(diǎn)和優(yōu)勢(shì):其一，依靠組織力量，減少運(yùn)行阻力和成本。組織之所以成為現(xiàn)代政治最重要的活動(dòng)形式之一，主要在于其結(jié)構(gòu)的能力和能量大大優(yōu)于非組織的個(gè)體之和。對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨這樣一個(gè)超大規(guī)模的組織來(lái)說(shuō)尤為重要。目前，黨員的人數(shù)已經(jīng)達(dá)到8000多萬(wàn)，而且黨員結(jié)構(gòu)形成了“多代同在”的狀況，這是指在中共黨史上從來(lái)沒(méi)有像今天這樣好幾代人同時(shí)屬于這個(gè)組織的情況。作為不同時(shí)代的黨員，代際之間的世界觀、價(jià)值觀、人生觀必然存在很大的差異性，這既是客觀事實(shí)，又是對(duì)黨員、黨組織產(chǎn)生極大影響的潛在因素。凝聚人數(shù)龐大的黨員力量，依靠組織推動(dòng)，不能不作為一個(gè)優(yōu)先的、必要的選項(xiàng)和選擇。其二，依靠組織力量，可以實(shí)現(xiàn)“規(guī)劃性變遷”。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，民主是自然“長(zhǎng)成”的，而不能靠人為“做成”。我們認(rèn)為，從歷史上看，民主的“長(zhǎng)成”并非自然而然的，它可以是“依勢(shì)長(zhǎng)成”的，特別對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)上的迅速發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)的巨大變化、教育文化上的重要推動(dòng)，都在根本上成就了民主的根基，因此積極因勢(shì)利導(dǎo)地“做”、某種因素地“促”以及有意識(shí)地“育”的過(guò)程都是民主健康“長(zhǎng)成”不可或缺的重要環(huán)節(jié)。鄧小平同志在改革開(kāi)放初期就指出，民主化和現(xiàn)代化一樣，要一步一步地前進(jìn)，不能用大躍進(jìn)的做法;要在民主傳統(tǒng)和民主基礎(chǔ)薄弱的條件下比較有效地推進(jìn)民主成長(zhǎng)，就必須進(jìn)行多方面的努力。

所謂“規(guī)劃性變遷”就是按照黨內(nèi)民主優(yōu)先發(fā)展、黨內(nèi)基層民主先行一步的規(guī)劃，在黨內(nèi)基層試行改革，從而逐步實(shí)現(xiàn)自下而上的領(lǐng)導(dǎo)體制和組織體制的漸進(jìn)性變革。領(lǐng)導(dǎo)體制變革的一個(gè)重要標(biāo)志是黨代會(huì)成為名副其實(shí)的黨內(nèi)權(quán)力機(jī)構(gòu)，組織體制的變革則是黨內(nèi)基層領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生經(jīng)由全體黨員的選舉。領(lǐng)導(dǎo)體制和組織體制是互為耦合的關(guān)系。黨代會(huì)成為黨內(nèi)權(quán)力機(jī)關(guān)，也就意味著領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生權(quán)歸屬于全體黨員。然而，這種變遷必須經(jīng)過(guò)一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，也毫無(wú)疑問(wèn)地需要執(zhí)政黨組織有計(jì)劃地推動(dòng)。

除了組織推動(dòng)以外，依靠制度力量推動(dòng)黨代會(huì)常任制也是根本性的長(zhǎng)期性的任務(wù)。制度和組織生成合力，改變組織推動(dòng)后成果消解和制度的虛置等待。依靠組織力量推動(dòng)黨代會(huì)常任制，其特征是制度的形成尚存一個(gè)空缺期。在黨代會(huì)常任制的實(shí)踐過(guò)程中，“組織”一般是通過(guò)強(qiáng)力推動(dòng)的。組織推動(dòng)的結(jié)果是要形成制度成果，而在這個(gè)初期，制度的內(nèi)涵尚不清楚，只有通過(guò)不斷實(shí)踐，制度的內(nèi)涵才能逐漸形成、清晰并且豐富起來(lái)。組織推動(dòng)最后要落實(shí)到制度跟進(jìn)，這樣黨內(nèi)基層民主實(shí)踐的鞏固就有了初步的保障。而過(guò)去，這兩個(gè)方面是脫節(jié)的，組織推進(jìn)是一回事，制度跟進(jìn)是另一回事。在組織推進(jìn)下，黨代會(huì)常任制在某一環(huán)節(jié)的實(shí)踐探索有了一定的政治影響，卻少見(jiàn)逐漸的制度跟進(jìn)和覆蓋，于是組織推動(dòng)下形成的成果逐漸消解，創(chuàng)新的制度只能虛置等待。

當(dāng)然，我們必須認(rèn)識(shí)到，推動(dòng)基層黨代會(huì)常任制的持續(xù)發(fā)展根本還在于進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，改變權(quán)力推動(dòng)改革和權(quán)力滯后改革的兩難困境。黨內(nèi)基層民主的推動(dòng)力在組織，組織推動(dòng)的力量一部分來(lái)源于層級(jí)的隸屬關(guān)系，一部分出于黨內(nèi)成員的訴求。前者出于“命令—服從”的意識(shí)和職責(zé)要求，后者顯示了黨內(nèi)民主改革的方向和趨向。但是在改革的初期，權(quán)力之手起著重要的作用，而隨著民主的實(shí)踐探索和發(fā)展，到了一定的階段必然要顛覆權(quán)力來(lái)源，以保障一般公民和黨員的權(quán)利為歸宿。也就是說(shuō)，用權(quán)力促進(jìn)民主的初衷往往會(huì)造成民主削弱權(quán)力的結(jié)果。比如說(shuō)，在兩次全國(guó)黨代會(huì)報(bào)告中，都要求擴(kuò)大試行縣(市)一級(jí)黨代會(huì)常任制，各級(jí)組織也在著力推動(dòng)。問(wèn)題是，在實(shí)踐過(guò)程中，黨代會(huì)常任制試行的結(jié)果是，它要成為黨內(nèi)權(quán)力機(jī)構(gòu)，成為名副其實(shí)的決策機(jī)構(gòu)，而這將改變常委會(huì)決策體制，擴(kuò)大黨員和代表的權(quán)利，限制少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力。雖然，這是黨內(nèi)民主發(fā)展的方向和最終目標(biāo)，但顯然這是和目前政治體制結(jié)構(gòu)不一致的，也是不能互相兼容的。這樣，組織推動(dòng)黨內(nèi)基層民主的動(dòng)力自然會(huì)自動(dòng)減弱，組織也缺少轉(zhuǎn)化為制度的自覺(jué)［3］。

［1］李永忠，等.科學(xué)研判“消極腐敗的危險(xiǎn)”［J］.同舟共進(jìn)，2011，(9):16 －19.

［2］吳其良.黨代會(huì)常任制的歷史演進(jìn)［J］.探索與爭(zhēng)鳴，2010，(12):34.

［3］魯月棉，沈士光.黨內(nèi)基層民主的持續(xù)發(fā)展靠什么［N］.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2011－08－29.

［責(zé)任編輯:張蓮英］

On the Trial Characteristics，Effectiveness and Direction of the Permanent System of the Party Congress

SHEN Shi-guang
(Public Management Teaching and Research Department，the CPC Shanghai Municipal Party School，Shanghai 200808，China)

The Party Congress is the core content of the political party system and the cornerstone of democracy within the party.The healthy functioning of the inner－party democracy is inseparable from this fundamental system of the Party Congress.In recent years，the trial of the permanent system of the Party Congress has the characteristics of the three aspects of system construction priority，extensive system identity and the diversity of political utility.The trial of the permanent system of the Party Congress has been effective in enhancing the strength of grassroots democracy within the party，that is gradually establish the status of the Party Congress as an authority.It produces much competitive forces in the simultaneous development of the People＇s Democratic.The trial of the permanent system of the Party Congress is the exploration of the party in the level of grassroots organizations.This exploration of the current stage needs to be adjusted and deepen in order to enhance its power，improve its mechanism.It should proceed with reasonable adjustments within the party power structure in the county(city)level.At the same time organizations promote，start the promotion of the proven practices in the trial to strengthen the system cover.

party system;the Communist Party of China;grassroots democracy within the party;permanent system of the Party Congress;the power structure within the party

D22;D621

A

1009－1971(2012)03－0008－06

2012－03－07

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“黨的代表大會(huì)常任制研究”(08BZZ013)

沈士光(1964—)，男，上海人，教授，從事中國(guó)當(dāng)代政治和公共行政倫理學(xué)研究。