蘇 昕

（山西大學政治與公共管理學院，山西太原 030006）

中國“城市新移民”公民權(quán)缺失及國外經(jīng)驗的啟示

蘇 昕

（山西大學政治與公共管理學院，山西太原 030006）

各國工業(yè)化、城市化進程中，農(nóng)村剩余勞動力移民在城市中實現(xiàn)公民權(quán)都是個艱辛而漫長的過程。文章運用馬歇爾的市民權(quán)利、政治權(quán)利、社會權(quán)利三合一的公民權(quán)利分析范式，結(jié)合英國、日本、印度、巴西等國家的剩余勞動力轉(zhuǎn)移模式及公民權(quán)利實現(xiàn)路徑進行分析，對中國“城市新移民”在涌入城市后公民權(quán)的實現(xiàn)提出了可行性建議。

農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移;城市新移民;公民權(quán)

各個國家在工業(yè)化、城市化進程中都會面臨農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移問題，特別是此群體的市民化更是一個艱辛漫長的過程。自上世紀80年代以來，伴隨著中國城市化進程，農(nóng)村剩余勞動力開始大量涌入城市，出現(xiàn)了中國特有的“農(nóng)民工”群體。2012年8月14日，中國社科院發(fā)布的《城市藍皮書：中國城市發(fā)展報告NO．5》顯示，中國城鎮(zhèn)化率首次突破50%關(guān)口，達到6．91億。筆者認為，這個統(tǒng)計數(shù)字沒有反映出此群體市民化或此群體移民城市后能否獲取公民資格的真實狀況?！皞纬擎?zhèn)化”的背后，折射出聚集在城市的以新生代農(nóng)民工為主體的城市新移民公民權(quán)缺失的現(xiàn)實。

一 中國城市新移民

俞可平的《新移民運動、公民身份與制度變遷——對改革開放以來大規(guī)模農(nóng)民工進城的一種政治學解釋》，明確將進城的農(nóng)民工視為新移民，把改革開放以來大規(guī)模的農(nóng)民流入城鎮(zhèn)稱為“新移民運動”，認為“農(nóng)民工進城是促使中國社會進行重大制度變遷和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要動力。學術(shù)界不僅要從經(jīng)濟學和社會學的意義上，而且要從政治學的意義上，來認識這場新移民運動對中國社會變遷的深遠意義，黨和政府不但要從經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定的角度來制定相應的農(nóng)民工政策，而且要從維護公民基本權(quán)利和推動民主法治的角度來制定相應的法規(guī)制度?！保?］

城市新移民主要包括三類：一是擁有農(nóng)村戶籍的原農(nóng)村居民，即農(nóng)民工群體，他們是城市新移民的主要構(gòu)成部分;二是擁有城市戶籍但來自其他城市的居民;三是來自外地的大學畢業(yè)生，經(jīng)過分化，他們已分布到城市不同的職業(yè)圈子和收入階層中［2］。筆者文中稱的城市新移民特指第一類。城市新移民運動中農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移人群，未來相當長時期，都是一個規(guī)模巨大、本身經(jīng)歷著巨大轉(zhuǎn)變，同時又影響著中國經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型的群體。此群體就其本質(zhì)而言就是一種“勞動力移民”（labor migrants），或者更準確地說，他們現(xiàn)在只是一群尋求定居的非組織化或非正式的農(nóng)村勞動力移民（unofficial rural labor settlers），尤其是那些已經(jīng)居住在城市多年的農(nóng)民工或新生代農(nóng)民工，他們中相當一部分都有在城市就業(yè)定居的愿望，只是由于戶籍制度等阻礙因素而難以實現(xiàn)。

二 中國城市新移民的公民權(quán)缺失

大多學者基本同意把公民權(quán)視為具有法律效力的社會地位、政治認同資源，履行公民責任和義務的要求，獲取社會福利的保證，獲取政治權(quán)利的保證。英國著名“公民權(quán)理論權(quán)威”馬歇爾在其代表作《公民權(quán)與社會階級》中指出，“公民權(quán)”由三個部分組成，市民權(quán)利、政治權(quán)利、社會權(quán)利，即三合一的公民權(quán)——市民權(quán)、政治權(quán)和社會權(quán)［3］。從公民權(quán)視角系統(tǒng)考察解釋我國農(nóng)民工問題，并指出該群體為城市新移民的美國學者蘇黛瑞（Dorothy J．Solinger），在其著作《在中國城市中爭取公民權(quán)：農(nóng)民流動者、國家和市場邏輯》中，援引布萊恩·特納（Bryan S．Turner）的觀點，認為公民權(quán)（和城市戶口）的特點是排他性，因為它將“權(quán)利和特權(quán)僅僅授予”那些特定的邊界內(nèi)合法居住和生活的人［4］。

農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工作為中國城市化進程中國內(nèi)移民的特殊群體，從動機上來看，許多基本上已經(jīng)不同于早先基于“生存理性”的外出打工，而是更迫切融入城市，不僅爭取自身的經(jīng)濟、社會權(quán)益，也希望在城市擁有自己的“話語權(quán)”，然而在現(xiàn)行各種政治、經(jīng)濟、社會、文化因素作用下，他們作為公民所應擁有的基本的權(quán)利卻處于缺失狀態(tài)，被排斥在城市的邊緣。根據(jù)馬歇爾的公民權(quán)劃分，將中國城市新移民的公民權(quán)缺失歸納為以下幾個方面：

（一）市民權(quán)利缺失

城市新移民的市民權(quán)利具體體現(xiàn)為勞動就業(yè)、取得報酬，擁有財產(chǎn)、人身自由與人格尊嚴以及言論、思想與信仰自由的權(quán)利。首先，就業(yè)權(quán)利缺失?！秳趧臃ā芬?guī)定了勞動者有平等就業(yè)的權(quán)利，但是，由于各方面的原因，我國農(nóng)民工“在同城市勞動者競爭中面臨行政性和市場性的雙重歧視”。許多農(nóng)民工就業(yè)安置和就業(yè)機會得不到保障，即使就業(yè)也處在低職業(yè)聲望和低福利保障的二級勞動力市場，收入低、工作環(huán)境差。其次，勞動報酬權(quán)缺失。保障城市新移民及時足額獲得勞動報酬是一項最基本的勞動權(quán)利，但是農(nóng)民工討薪問題經(jīng)常見諸報端，新勞動法中對勞動者薪酬待遇的其他保障在執(zhí)行中也存在問題。由此帶來的人格尊嚴等諸項市民權(quán)利也常常受損。

（二）政治權(quán)利缺失

借鑒馬歇爾的理論，我們認為公民政治權(quán)利的內(nèi)涵指的是公民參與并影響政治生活從而得以在社會生活領域取得自我實現(xiàn)的權(quán)利，除選舉權(quán)外還指公民對公共事務的參與權(quán)，包括表達權(quán)、參與社會的管理權(quán)等。城市新移民不僅在經(jīng)濟上處于弱勢地位，而且在法律和社會實踐中，在權(quán)益表達和行使基本政治權(quán)利方面也缺乏足夠的空間，存在被有效的政治話語所摒棄的風險。掌握話語權(quán)有四種渠道：推舉自己的代表人進入代議，掌握或影響輿論工具，直接參政，個人或組織直接向權(quán)力部門表達意見。對城市新移民來說四個渠道都與其無緣或是不暢通。由此，其參與城市公共事務管理權(quán)的缺失導致在資源配置上處于弱勢地位，難以融入城市政治生活。

（三）社會權(quán)利缺失

我國《憲法》對公民的社會權(quán)利做出了規(guī)定，明確肯定公民有獲得物質(zhì)幫助權(quán)、社會保障權(quán)、受教育權(quán)、婚姻家庭老人婦女兒童受保護權(quán)等權(quán)利。對于城市新移民而言，主要體現(xiàn)在公正的養(yǎng)老、住房、醫(yī)療、教育等一系列社會保障權(quán)問題。城市新移民群體在基本保障和社會福利方面存在缺失。我國計劃經(jīng)濟時期形成的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)是根本原因，而制度的缺失、政府職能的缺位、農(nóng)民工自身的維權(quán)意識缺乏也是農(nóng)民工社會保障權(quán)受損的主要原因。無論是從城市新移民自身的需求出發(fā)，還是從社會發(fā)展的角度出發(fā)，都應該將他們納入城鎮(zhèn)社會保障體系。新出臺的《社會保險法》在此問題上取得了重大突破，提出了城鄉(xiāng)銜接的社會保障制度，對于城市新移民社會保障權(quán)益的實現(xiàn)提供了可行性依據(jù)。2012年政府工作報告提出將加快完善社會保障體系。如：年底前實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度的全覆蓋;加強城鄉(xiāng)低保和社會救助工作;加強各項社會保障制度的銜接，加快社保服務能力的建設;加快全國統(tǒng)一的社會保障卡的發(fā)放，進一步為城市新移民的社會融入提供了保證。

三 國外剩余勞動力轉(zhuǎn)移不同模式下對城市新移民公民權(quán)的保障

國外剩余勞動力轉(zhuǎn)移模式各有不同，但都不可避免地面臨大量農(nóng)村勞動力遷移帶來的問題，即國內(nèi)勞動力移民的市民化，或者描述為勞動力移民融入城市，在城市中獲得公民身份和取得公民權(quán)利的問題。相關(guān)的經(jīng)驗教訓，可以對我國城市新移民公民權(quán)的實現(xiàn)提供有益啟示。

（一）英國——強制性非農(nóng)化移民模式下，政府主導，公民合作機構(gòu)參與的英國勞動力移民住房權(quán)得以改善和實現(xiàn)

1．強制性遷移模式。英國農(nóng)村人口非農(nóng)化主要選擇了以圈地運動為代表的以暴力為核心內(nèi)容的強制性遷移模式，摧毀了封建的自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟，建立起資本主義的大農(nóng)業(yè)，把封建的土地所有制轉(zhuǎn)變成資本主義的土地所有制，并且改造得很徹底，使自耕農(nóng)幾近消失。與此同時，棉紡織業(yè)得到迅速發(fā)展，制造業(yè)、建筑業(yè)使勞動生產(chǎn)率大大超過農(nóng)業(yè)，伴隨而生的是大量農(nóng)村勞動力開始流入以上如制造業(yè)、建筑業(yè)等非農(nóng)行業(yè)。

2．政府立法，推動消除制度障礙。工業(yè)革命以后，為了滿足工業(yè)對勞動力的大量需求，政府頒布和修改了一系列的法律制度，消除了限制人口流動的制度障礙。1846年《貧民遷移法（修正案）》規(guī)定，在一個教區(qū)居住5年以上而未領取地方救濟金的人，不許再被遣返原籍。隨后1865年議會審議通過的《聯(lián)盟負擔法》進一步擴大了救濟貧民的區(qū)域范圍和貧民居住地范圍，使限制定居地不再可能。這些約束性制度因素消除之后，大大促進了勞動力的轉(zhuǎn)移和英國的城市化進程。英國政府主導頒布的消除阻礙人口流動的政策，從制度上使市民化成為可能，為勞動力移民獲取公民資格和身份奠定了基礎。

3．政府主導，公民合作機構(gòu)參與使移民居住權(quán)得以實現(xiàn)。首先，中央政府在立法和行政推動方面堅持居住權(quán)公平的理念，制定法律保障公共住房公平分配的實施，將解決新移民居住難的住房問題定為地方政府的實施義務。其次，做好充分思想準備，底層城市勞動力移民的住房困難問題，不是短期問題，而是政府相當長時期都要面對解決的永久性問題，從英國經(jīng)驗教訓看，即使政府做了大量的工作，諸如制定公共住房建設及分配政策、貧民窟拆除政策，鼓勵市場發(fā)展政策，也不能從根本上解決這一難題，實現(xiàn)全面公平的居住權(quán)似乎是個烏托邦式的夢想，但不斷地接近這個夢想，是政府和社會共同努力的追求。第三，“公民部門”在住房不足和盈利性市場供應和對象性政府供應都涵蓋不到的方面做了一定補充。英國的住房協(xié)會作為非官非民的公民合作機構(gòu)，從真正的住房需求出發(fā)建設和供應住房，雖然此類占比很少，但體現(xiàn)了公民部門在政府公共住房領域的有效補充。20世紀80年代，英國住房制度改革的一大特征就是由上述非盈利部門代替地方政府管理公共住房［5］。

（二）日本——“跳躍式轉(zhuǎn)移”和“農(nóng)村非農(nóng)化轉(zhuǎn)移”相結(jié)合的非農(nóng)化移民模式下保障勞動力移民就業(yè)權(quán)

戰(zhàn)后，日本農(nóng)村人口非農(nóng)化可以說是發(fā)達國家農(nóng)民非農(nóng)化移民成功模式的又一典范。日本政府針對本國人多地少、資源短缺的特點，對農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移進行了有效干預，走出一條具有日本特色的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移道路。

1．非農(nóng)產(chǎn)業(yè)具有相當?shù)囊?guī)模，急需相應的勞動力。日本在戰(zhàn)前的早期發(fā)展中，十分重視節(jié)約資本，充分利用勞動力豐富的優(yōu)勢，發(fā)展勞動密集型工業(yè)。同時，分布于全國各地的以紡織業(yè)為基礎的小工業(yè)和家庭工業(yè)的迅速發(fā)展也開始吸收大量的農(nóng)村勞動力。此外，1945年以后的近10年間，日本的出生率迅速降低，緩解了勞動力轉(zhuǎn)移的難度。日本政府在農(nóng)村人口非農(nóng)化過程中也發(fā)揮了重要作用。

2．日本政府在保障勞動力移民獲取平等勞動就業(yè)權(quán)方面的主導作用。首先是廢除了限制職業(yè)選擇、流動和居住等自由的各項封建制度，廢除了“士農(nóng)工商”的封建的身份等級制度，為農(nóng)村勞動力流動變?yōu)榭赡?。其次是普及教育，特別是人口占大多數(shù)的農(nóng)村人口的教育，使勞動力的素質(zhì)明顯提高。明治政府將普及教育作為立國之本，強制推行“學制令”，將占人口絕大多數(shù)的廣大農(nóng)村人口普及教育，為日本保持較高的人口素質(zhì)、低人口增長率和農(nóng)村勞動力后來的城市適應打下了良好的基礎。第三是政府主導，立法并推動改變原有農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，促使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，從根本上解決農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)，實現(xiàn)其在現(xiàn)代工業(yè)循環(huán)的大體系中平等的勞動權(quán)。1961年，政府制定了《農(nóng)業(yè)基本法》和《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化資金籌措法》，規(guī)定在十年內(nèi)要將農(nóng)村中農(nóng)戶總數(shù)的60%轉(zhuǎn)移到非農(nóng)領域，同時由國家貼息向農(nóng)戶提供長期貸款，加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐，改變原有農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。此后，日本政府又利用“農(nóng)協(xié)”組織，引導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形式向“龍頭企業(yè)+基地”、“農(nóng)協(xié)（市場）+基地”轉(zhuǎn)變，使農(nóng)業(yè)逐步融入工業(yè)循環(huán)的大體系之中。［6］

（三）印度——優(yōu)先發(fā)展大城市的模式下非正規(guī)組織部門的勞工社會保障體系的完善

印度是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移速度最慢的發(fā)展中國家之一，目前農(nóng)業(yè)勞動力的份額仍占70%左右，但印度近年來出現(xiàn)了較好的發(fā)展勢頭。

1．建立和完善非正規(guī)部門的社會保障制度。印度貧困人口中的大部分就職于非正規(guī)組織部門。由于經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，印度無法完全像發(fā)達國家及一些福利國家一樣，對巨大的非正規(guī)組織部門的勞工給予像正規(guī)組織部門勞工一樣的社會保障。但是，印度政府仍然從就業(yè)、教育、社會救助等多方面為非正規(guī)部門的貧困人口提供全方位社會保障。此外，還有非政府組織提供的社會保障。

2．規(guī)范立法，保障城市新移民權(quán)益。為了規(guī)范新移民的就業(yè)和服務條件，保障其合法權(quán)益，印度政府于1979年制定了《邦之間流動農(nóng)民工（就業(yè)規(guī)定和服務案件）法案》。法案主要受益人是有組織行業(yè)中的農(nóng)民工。

3．大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育。印度政府把中等教育的職業(yè)化作為一個很重要的新戰(zhàn)略，并制定了新的職業(yè)化目標。目前，印度專門從事中等程度職業(yè)教育的機構(gòu)有很多，主要包括技術(shù)中學、工業(yè)培訓學校、綜合技術(shù)學校、中等醫(yī)科學校等。據(jù)統(tǒng)計，工業(yè)培訓學校有70%以上的受訓者來自農(nóng)村。與此同時，為了有效實現(xiàn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，印度政府還有計劃、有目的地將農(nóng)業(yè)學校、林業(yè)學校、漁業(yè)學校等設在農(nóng)村。

（四）巴西——過度城市化模式下的拉美陷阱，造就新移民的“貧民窟”

拉美殖民地國家獨立較早，與亞非殖民地國家相比，有很強的城市傳統(tǒng)，是全世界發(fā)展中國家城市化水平非常突出的地區(qū)。拉美很多國家在現(xiàn)代化過程中陷入“轉(zhuǎn)型陷阱”。但是，在20世紀末期以后，巴西等國家都開始采取一系列措施努力走出“轉(zhuǎn)型陷阱”，一定程度上取得了明顯成效。以巴西為例，作為經(jīng)濟較為發(fā)達的發(fā)展中國家，巴西的城市化水平相對較高，可以說該國是城市化發(fā)展水平優(yōu)先于工業(yè)化發(fā)展，屬于過度城市化模式。［7］

1．城鄉(xiāng)人口流動規(guī)模大，城市化速度偏高。人口的大量遷移和流動，一方面推動了巴西社會結(jié)構(gòu)的變動，在此過程中壯大的中產(chǎn)階級成為社會的主流人群。另一方面，城市過多、過大，而且人口和財富過度集中于大城市，導致了城市發(fā)展不均衡、難以形成凝聚力等特點。

2．土地高度集中等問題比較突出。土地高度集中是巴西土地管理的一大現(xiàn)狀，也是一大弊端。由于土地高度集中，大量失地農(nóng)民就業(yè)教育及社會保障等方面的問題突出。這些生活在城市貧民窟的“新移民”，既不能在城市獲得建房用地和住房，又不能退回農(nóng)村，成為巴西政府面臨的一大難題。

3．走出轉(zhuǎn)型陷阱，高度重視并下大力氣解決勞動就業(yè)問題。自上世紀90年代以來，巴西政府在促進經(jīng)濟增長、調(diào)整就業(yè)結(jié)構(gòu)、改善就業(yè)環(huán)境、擴大就業(yè)規(guī)模等方面采取了多項舉措，重視農(nóng)民就業(yè)，促進農(nóng)村勞動力有序轉(zhuǎn)移，取得明顯效果。為消除農(nóng)民大量涌入城市帶來的嚴重社會問題，巴西政府采取多種措施解決農(nóng)村人口就業(yè)問題。除了充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)合作社的作用，以促進就業(yè)，增加人員收入，巴西政府還加強與國際勞工組織的合作，國際勞工組織以資助等方式，向農(nóng)業(yè)合作社提供支持，發(fā)揮合作社的中介作用，促進農(nóng)民就業(yè)，增加農(nóng)民收入。

四 國外農(nóng)村剩余勞動力移民公民權(quán)實現(xiàn)的經(jīng)驗啟示

從國外農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移的情況來看，不存在類似我國的二元制度結(jié)構(gòu)等原因所造成的同為公民卻有著“農(nóng)民工”與“市民”的分別和差異問題。不過，雖然國情不同，但其經(jīng)驗值得我們借鑒。

（一）完善相關(guān)政策體系

1．取消阻礙勞動力正常流動的相關(guān)政策，保護城市新移民的自由就業(yè)權(quán)利。不同國家在勞動力轉(zhuǎn)移過程中都會存在很多的政策障礙，如果能夠順利及時消除這種障礙，勞動力的正常流動就能夠順利實現(xiàn)。從西方發(fā)達國家對待城市新移民所采取的一系列措施中，包括修改阻礙勞動力流動的法律、法規(guī)、規(guī)章和制度等，可以看出，通過完善相關(guān)的政策，可以實現(xiàn)城市新移民的社會融合。例如最早進行工業(yè)革命的英國，在其工業(yè)革命之前存在著大量阻礙農(nóng)村人口向城市遷移的法律、法規(guī)，包括17世紀初制定的《濟貧法》以及17世紀中葉制定的《定居法》，都是限制人口在不同地區(qū)流動的法律。后來，隨著英國工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展增加了對勞動力人口的需要，城市本地的勞動力已經(jīng)不能滿足工業(yè)發(fā)展的需要。面對舊的法律法規(guī)已不合時宜的局面，英國政府適時地制定和頒布了一系列旨在放松勞動力遷移限制的法律。

目前阻礙我國城市新移民權(quán)利實現(xiàn)的政策因素中，戶籍制度可謂首當其沖，已經(jīng)成為阻礙農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移的政策障礙。還應看到，戶籍制度改革應通過配套改革來實現(xiàn)，剝離戶口的福利含義，減弱戶籍制度對社會資源的劃分職能，從而減輕農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移的成本，促進城市新移民的城市融入。由此可見相關(guān)勞動力流動政策所起的屏障作用，因而，要實現(xiàn)城市新移民的公民權(quán)，就需要拆除不適宜的政策屏障，完善勞動力流動政策。

2．完善勞動力市場建設的政策。在工業(yè)化發(fā)展早期階段，西方發(fā)達國家的資本家往往通過壓低工人的工資以獲得高額利潤，這在某種程度上導致了工人與用人單位的對立，激化了社會矛盾。為了緩和社會矛盾，減少工人與資本家的沖突和對抗，西方國家紛紛采取各種措施緩解雙方的矛盾。例如德國，“在處理勞資關(guān)系上，德國政府堅持兩個原則：一是兼顧雇主與雇員雙方的利益，二是嚴格按照法律程序辦事。在法律制定前，政府事先征求勞資雙方的意見。一旦法律制定之后，便按照法律條文嚴格執(zhí)行。穩(wěn)定和諧的勞資關(guān)系使德國工會無需將錢用于資助工人罷工，而是將其會費收入投資于工人培訓，滿足企業(yè)對各種技能工人的要求?！保?］509就業(yè)是公民生存之根本，完善的勞動力市場可以為城市新移民搭建規(guī)范的就業(yè)平臺。

對城市新移民的技術(shù)培訓是提高其就業(yè)能力，實現(xiàn)其權(quán)益的重要措施。在這一方面，西方發(fā)達國家制定了許多培訓農(nóng)村勞動力的政策，為農(nóng)村勞動力向城市移民提供了很強的政策支持。例如日本，在經(jīng)濟高速發(fā)展時期，大力推廣“工業(yè)高中”制度，培訓社會需要的技術(shù)工人。同時，還在農(nóng)村推行了一套職業(yè)訓練制度，加強職業(yè)介紹功能，并在各地建立職業(yè)訓練機構(gòu)，鼓勵企業(yè)及社會團體對農(nóng)業(yè)勞動力積極開展崗前培訓。［8］508現(xiàn)階段，我國正處于經(jīng)濟發(fā)展的重要機遇期，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級加速，由此導致就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重要變化。應完善提高勞動者就業(yè)技能的培訓政策，促進城市新移民的社會融入，實現(xiàn)其公民權(quán)。

3．建立覆蓋社會全體公民的社會保障政策體系。從西方發(fā)達國家的工業(yè)化發(fā)展歷程可以看出，社會保障體系的覆蓋范圍會隨著經(jīng)濟發(fā)展水平提高而逐漸擴大，在起步階段一般只覆蓋城市中的一部分人群，而到了經(jīng)濟發(fā)達階段，社會保障體系會覆蓋到所有的公民。與此同時，社會保障體系的迅速擴大時期往往與經(jīng)濟的快速發(fā)展時期出現(xiàn)交叉點，最終使得經(jīng)濟的發(fā)展一方面拉動了農(nóng)村勞動力向城市的轉(zhuǎn)移，另一方面帶來了城市失業(yè)與貧困等問題，社會保障體系的完善恰恰能夠有效地緩解這一系列社會問題。

例如德國在社會保障體系建立時，正處于經(jīng)濟快速發(fā)展時期。19世紀下半葉，德國政府制定了很多措施健全和完善社會保障體系?！都膊”ｋU法》《職業(yè)介紹法》《失業(yè)保險法》《手工藝者養(yǎng)老金法》等的頒布，使得社會保障制度進一步完善?，F(xiàn)階段，我國正處于工業(yè)化發(fā)展的中期階段，這一關(guān)鍵時期，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變動加劇，由此引發(fā)的社會矛盾也容易激化。為維護社會穩(wěn)定，就要改革現(xiàn)行的城鄉(xiāng)勞動力二元分化格局和偏向于城市居民的社會保障體系以及城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，真正實現(xiàn)城市和農(nóng)村勞動力的身份平等和就業(yè)機會平等，建立完善的城市新移民社會權(quán)利保障體系。

（二）工業(yè)化、城市化進程中，城鄉(xiāng)之間應實現(xiàn)良性互動

英、日等發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗表明，農(nóng)村剩余勞動力移民不僅促進了城市化，也促進了農(nóng)村非農(nóng)化。具體表現(xiàn)為農(nóng)村非農(nóng)化或農(nóng)村城市化，城鄉(xiāng)之間的差別進一步縮小，多數(shù)發(fā)達國家基本上不存在城鄉(xiāng)差別。這種新變化表明，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移伴隨城市化的演變具有一定的規(guī)律性，究其本質(zhì)就在于高度工業(yè)化推進了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實現(xiàn)了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村。

從我國目前情況來看，城市新移民中的多數(shù)是出于農(nóng)村經(jīng)濟、生活環(huán)境較差的原因而選擇留城的。根據(jù)推拉理論，換句話說，也就是城市新移民很大程度上是出于農(nóng)村的推力進入城市的，大量的農(nóng)村勞動力涌入城市，鄉(xiāng)村留下的只是一群年邁或幼小的“留守人員”，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力隨著大量青壯年勞動力的流失而呈現(xiàn)下降趨勢，城鄉(xiāng)之間差距不斷拉大。這與西方發(fā)達國家形成了鮮明的對比。與西方國家城鄉(xiāng)間差距縮小帶來的工業(yè)、農(nóng)業(yè)共同發(fā)展局面相比較，印度的城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)以及導致的一系列社會問題，都值得我們反思，要真正實現(xiàn)城市新移民的公民權(quán)，不是犧牲一方的利益來滿足另一方，而應該是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之間的發(fā)展，形成一種和諧共贏的局面。

（三）要從本國國情出發(fā)，制定合理科學的經(jīng)濟和民生發(fā)展戰(zhàn)略

從經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略來看，國外經(jīng)驗告訴我們，農(nóng)村剩余勞動力移民是伴隨著工業(yè)和城市的產(chǎn)生而出現(xiàn)的。但一個國家或地區(qū)工業(yè)化道路的不同選擇對農(nóng)村剩余勞動力的移民會產(chǎn)生不同影響效應。例如印度的工業(yè)化片面強調(diào)資本密集型重化工業(yè)的發(fā)展，勞動密集型產(chǎn)業(yè)所占的比重很小，雖然投資不斷增加，工業(yè)產(chǎn)值不斷增長，但是由于產(chǎn)業(yè)和技術(shù)的資本密集性質(zhì)，嚴重制約了工業(yè)部門對農(nóng)村剩余勞動力的吸收，使得印度的就業(yè)結(jié)構(gòu)在過去幾十年呈現(xiàn)僵化停滯特征，成為農(nóng)村剩余勞動力移民速度最慢的發(fā)展中國家之一。而日本在工業(yè)化早期非常重視節(jié)約資本的創(chuàng)新;英國在工業(yè)化后期大力發(fā)展農(nóng)工綜合體，通過發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)來吸收更多農(nóng)村剩余勞動力;美國則根據(jù)本國勞動力短缺的現(xiàn)實狀況，采取大力發(fā)展資本密集型產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略?？梢?，要實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力的順利移民，必須從本國國情出發(fā)，制定合理科學的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。

目前我國城市化發(fā)展滯后于工業(yè)化進程，加上正處于社會轉(zhuǎn)型期，社會矛盾呈現(xiàn)復雜性特點，我們要使城市新移民順利融入城市，實現(xiàn)其作為公民應有的基本權(quán)利，同樣要從我國國情出發(fā)，制定適合本國的經(jīng)濟、社會發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)城市新移民的公民權(quán)，彰顯公平正義價值理念。

（四）城市建設必須與人口遷移速度相適應，防止虛高和陷阱

目前，中國城市化發(fā)展速度逐步加快，但是突出的問題是，城市化速度出現(xiàn)“虛高”現(xiàn)象。一些地方將城市化簡單等同于城市建設，城建速度加快，但真正的人口城市化卻很慢，城市化效率很低。另一方面，大量城市新移民難以真正扎根城市，一些地方政府在追求政績的動機下，盲目拉大城市框架，不斷擴大城市面積，盲目擴張使土地城市化速度快于人口城市化速度，城市建設一定程度上出現(xiàn)了無序發(fā)展態(tài)勢。

從國外城市化演進過程我們也可以發(fā)現(xiàn)，城市化建設不能盲目追求速度，人口遷移速度要與城市建設相適應。例如在巴西的城市化過程中，其人口遷移速度很快，但城市住宅建設與配套設施建設明顯滯后，使得城市出現(xiàn)了大量的“貧民窟”。雖然中國有戶籍制度制約，農(nóng)民有田地保障，但是城市化還是社會發(fā)展的趨勢。健康的城市化是經(jīng)濟、社會發(fā)展水平與城市化水平協(xié)調(diào)發(fā)展，城市化速度和水平需要與經(jīng)濟社會發(fā)展的總體水平，以及城市的承載能力相適應。

（五）要處理好發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，防止城市化進程中出現(xiàn)通貨膨脹

穩(wěn)定與發(fā)展二者之間是對立統(tǒng)一的辯證關(guān)系，穩(wěn)定是前提，發(fā)展是目的。拉美國家的城市化發(fā)展印證了這一點。一味地追求經(jīng)濟的片面發(fā)展，使得拉美國家忽視了有可能誘發(fā)的通貨膨脹問題，結(jié)果，從20世紀70年代起拉美國家的通貨膨脹就始終居高不下，使拉美各國付出了極大的政治、社會和經(jīng)濟代價，如政府更替、失業(yè)增加、經(jīng)濟停滯等一系列問題都與通貨膨脹有關(guān)，最終也使得政府迫于通脹壓力而沒有余力去考慮發(fā)展戰(zhàn)略問題。從拉美的城市化教訓中，我們可以看出，如果沒有一個穩(wěn)定而寬松的經(jīng)濟環(huán)境作保證，任何快速的經(jīng)濟發(fā)展、工業(yè)化進程都將無從談起。因此，當前我國在推動工業(yè)化和城市化發(fā)展的過程中，要避免片面追求發(fā)展帶來的通貨膨脹問題，以免重蹈拉美國家的覆轍。

五 結(jié)語

中國城市新移民與國外的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移有明顯的差別。在社會主義國家實現(xiàn)城市新移民的公民權(quán)，需要體現(xiàn)中國社會制度的優(yōu)勢。要真正以人為本，落實人民當家做主的權(quán)利;其次要創(chuàng)造后發(fā)國家的優(yōu)勢。借鑒發(fā)達國家及其他發(fā)展中國家的經(jīng)驗和教訓可以少走彎路，形成新的經(jīng)驗，加快速度、提升質(zhì)量。第三要接受教訓，避免拉美國家“城市貧民化陷阱”，在中國城市新移民融入城市過程中堅持市場導向，政府發(fā)揮必要的作用，社會組織與城市新移民自身大力參與。最后要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，打破二元桎梏，實現(xiàn)全民公平。

［1］俞可平．新移民運動、公民身份與制度變遷——對改革開放以來大規(guī)模農(nóng)民工進城的一種政治學解釋［J］．經(jīng)濟社會體制比較，2010（1）：1－11．

［2］童 星，等．“敦睦他者”與“化整為零”——城市新移民的社區(qū)融入［J］．社會科學研究，2008（1）：77－83．

［3］Marshall T H．Citizenship and Social Class and Other Essays［M］．Cambridge：The University Press，1950：79．

［4］Solinger Dorothy J．Contesting Citizenship in Urban China：Peasant Migrants，the state，and the logic of the market［M］．Berkeley：University of California Press，1999：6．

［5］劉朝馬．住房保障政策：英國經(jīng)驗及啟示［J］．城市問題，2007（3）：92．

［6］張季風．戰(zhàn)后日本農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移及其特點［J］．日本學刊，2003（2）：78－87．

［7］李瑞林，王春艷．巴西城市化的問題及其對中國的啟示——兼與中國城市化相比較［J］．延邊大學學報，2006（2）：58－62．

［8］國務院研究室課題組．中國農(nóng)民工調(diào)研報告［M］．北京：中國言實出版社，2006．

（責任編輯 郭慶華）

The Lack of Civil Rights of Chinese New Urban Immigrants and Foreign Successful Experiences

SU Xin
（School of Political and Public Administration，Shanxi University，Taiyuan030006，China）

In the process of the industrialization and urbanization of each country，the surplus rural labourers who immigrate to the cities all have a long and hard time in realizing their civil rights．With Marshall’s civil rights analysis paradigm——the combination of civil rights，political rights，and social rights，and through the analysis of the surplus labor transfer mode and civil rights’realization path of the united Kingdom，Japan，India，Brazil and other countries，this paper puts forward some feasible suggestion as to the realization of the civil rights after Chinese“new urban immigrants”pouring into the cities．

the transfer of rural surplus labor force;new urban immigrants;civil rights

D632．4

A

1000－5935（2012）05－0057－05

2012－04－28

蘇 昕（1968－），女，陜西西安人，法學博士，山西大學政治與公共管理學院副教授、碩士生導師，主要從事比較政治學研究。