深圳海事局 黃志球 王泉博 陳偉建

海事官員在行政執(zhí)法活動中既要履行國家賦予的法定職責(zé)，又有普通人的基本利益需求[1]76，在與之發(fā)生交互作用的領(lǐng)導(dǎo)、同事、下屬、社會公眾、行政相對人等組成的社會環(huán)境中不同程度地發(fā)生各種心理效應(yīng)，這些心理效應(yīng)對海事行政執(zhí)法具有重要和特殊的影響。深入了解、準(zhǔn)確把握、適當(dāng)運用海事官員在行政執(zhí)法過程中發(fā)生的心理效應(yīng)的規(guī)律，是保障海事管理機(jī)構(gòu)和海事官員依法履行職責(zé)、提高執(zhí)法質(zhì)量的迫切需要。

一、當(dāng)前海事行政執(zhí)法存在的突出問題

1.重領(lǐng)導(dǎo)指示，輕法律規(guī)定

這里所謂的“領(lǐng)導(dǎo)指示”，是在法律規(guī)定（包括法律、法規(guī)、部門規(guī)章、我國所締結(jié)并已生效的國際條約等）之外，上級部門或上級領(lǐng)導(dǎo)就某一特定事項或某一方面工作提出的文件化或非文件化（如口頭上或批示式）的指導(dǎo)性意見或要求，它是行政權(quán)力的一種重要的體現(xiàn)形式。應(yīng)當(dāng)肯定，領(lǐng)導(dǎo)指示對于工作的開展具有積極的意義，尤其是在法律規(guī)定不夠完善的情況下，領(lǐng)導(dǎo)指示無疑具有方向性作用，是開展工作的重要依據(jù)。但隨著法律規(guī)定的健全，對于屬于法律調(diào)整的事項，領(lǐng)導(dǎo)指示理應(yīng)讓位于法律規(guī)定，唯有法律規(guī)定尚未明確又需要作出統(tǒng)一要求的事項，上級部門或上級領(lǐng)導(dǎo)方可作出指示。目前，得益于我國改革開放的不斷深化，特別是依法治國基本方略的全面落實，海事管理法律體系日臻完善，海事管理機(jī)構(gòu)及海事官員的依法行政意識明顯增強(qiáng)。然而，海事行政執(zhí)法存在的“權(quán)比法大”的問題，在某些時候、某些機(jī)構(gòu)、某些個人、某些工作上表現(xiàn)得依然十分突出，如，某些法律法規(guī)頒布實施以后，不論是機(jī)構(gòu)還是個人通常都按兵不動，只有上級部門出臺實施細(xì)則以后，法律法規(guī)的實施才可能提上議事日程；對于法律法規(guī)調(diào)整的事項，缺乏經(jīng)?；?、長期化、規(guī)范化的管理，往往聽從于上級部門或上級領(lǐng)導(dǎo)的指示，采取運動式的管理，上級重視，工作就抓得緊，抓得有成效，上級重視程度降低，或關(guān)注的重點轉(zhuǎn)移，工作就有所放松，甚至置之不理；當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)指示與法律規(guī)定發(fā)生沖突，甚至行政執(zhí)法受到來自上級的直接或間接干預(yù)時，往往選擇沉默甚至屈從。

2.重主觀判斷，輕客觀事實

主觀判斷是指人們依據(jù)自己的經(jīng)驗和對客觀規(guī)律的自我認(rèn)知，對客觀存在作出的判斷，它是相對于真實存在且不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律而言的?！耙允聦崬橐罁?jù)，以法律為準(zhǔn)繩”是一切行政執(zhí)法活動的首要原則。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)，海事行政執(zhí)法所履行的職能、關(guān)涉的事項和影響的范圍發(fā)生了顯著變化，這更要求海事管理機(jī)構(gòu)及海事官員在行政執(zhí)法過程中謹(jǐn)守該重要原則。毋庸諱言，目前海事行政執(zhí)法還存在單憑經(jīng)驗認(rèn)識輕率作出判斷和采取措施的風(fēng)險。如，行政許可方面，隨著管理要求的提高，行政相對人提交的文書材料較多，涉及的專業(yè)知識也較廣，對各種文書材料進(jìn)行核實的工作相當(dāng)繁重，此時就容易犯經(jīng)驗主義錯誤；監(jiān)督檢查方面，由于其屬于抽查性質(zhì)，在檢查的對象、內(nèi)容和方法上有較大的彈性，更容易受到個人主觀認(rèn)識的影響；行政處罰方面，由于受到人力、精力、物力等客觀條件的制約，部分違法事實取證困難，所需成本較大，加上行政處罰具有一定的自由裁量權(quán)，執(zhí)法人員也容易根據(jù)經(jīng)驗判定案件性質(zhì)、違法程度和處罰金額。

3.重執(zhí)法結(jié)果，輕法律程序

法律程序是指人們進(jìn)行法律行為所必須遵循或履行的法定的時間與空間上的步驟和方式，它是對人們行為的抑制，是實現(xiàn)實體權(quán)利和義務(wù)的合法方式和必要條件。毫無疑問，在法律世界內(nèi)部，既有實體性規(guī)范，也有程序性規(guī)范，但任何實體的目標(biāo)定位都需要借助程序的技巧才能得以安排和落實，也就是說，法律上實體性的目標(biāo)追求只有被裝置于程序性的邏輯框架中時，才能真正體現(xiàn)出其實踐意義。故而，在現(xiàn)代法學(xué)觀念中，人們經(jīng)常強(qiáng)調(diào)“程序是法律的生命”“程序優(yōu)越于權(quán)利”，有人甚至明確主張“法即程序”。這說明，不觸及程序問題，對法律最根本的問題便無著落。當(dāng)前，由于對行政執(zhí)法活動通常實施數(shù)目字管理，各項硬性指標(biāo)的完成率就成為考核的重要依據(jù)。根據(jù)這一考核標(biāo)準(zhǔn)和方法，各項硬性指標(biāo)的完成率在很大程度上決定著對海事管理機(jī)構(gòu)及海事官員的績效評價，乃至官員個人的提拔任用。因此，一些海事官員在行政執(zhí)法的過程中，迫于各項具體任務(wù)、工作指標(biāo)、考核標(biāo)準(zhǔn)的壓力，加之自身程序意識淡薄，常常輕視、漠視甚至無視法律程序的規(guī)定，采取變通取巧的手段，抄便道、走捷徑，或是采取實用主義的態(tài)度，選擇性地執(zhí)行法律程序的規(guī)定，對自己有利的就奉為圭臬，對自己不利的則棄如敝屣。[2-3]

二、海事行政執(zhí)法存在突出問題的心理分析

行為科學(xué)的研究成果表明，人的行為的產(chǎn)生首先受心理活動的影響。因而，對海事行政執(zhí)法存在的突出問題進(jìn)行心理分析，無疑有助于更深刻地了解這些問題，進(jìn)而采取更有效的解決辦法。

1.樂隊效應(yīng)引致價值取向上的領(lǐng)導(dǎo)至上

一個樂隊演奏樂曲要以樂隊指揮棒為轉(zhuǎn)移，在一個群體中大家的意見被個別人如領(lǐng)導(dǎo)或?qū)＜宜笥?，就稱之為樂隊效應(yīng)。在組織中，領(lǐng)導(dǎo)起著關(guān)鍵性的作用，具有影響他人行為的能力，其他成員服從領(lǐng)導(dǎo)的指揮，這是組織得以存續(xù)的前提條件，也是樂隊效應(yīng)產(chǎn)生的重要基礎(chǔ)。在我國這樣一個權(quán)力相對集中的國家，領(lǐng)導(dǎo)在行政決策、人事安排、資源處置等諸多方面有著舉足輕重的影響力和控制力，更是為樂隊效應(yīng)的產(chǎn)生和放大提供了豐沃的土壤，甚至形成了實際上的只對上負(fù)責(zé)、一切唯上是從的局面。對于組織成員個體而言，服從領(lǐng)導(dǎo)，不但是實現(xiàn)自身利益最大化的客觀需要，也是最大限度規(guī)避風(fēng)險的現(xiàn)實選擇，因為決策是領(lǐng)導(dǎo)作出的，出現(xiàn)問題即便追究責(zé)任自己也負(fù)次要的。另外，由于這種心理在組織中普遍存在，群體的力量也會對成員個體產(chǎn)生強(qiáng)烈的影響，因為成員倘若違背領(lǐng)導(dǎo)指示，將面對巨大的壓力，這種壓力不僅來源于對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的挑戰(zhàn)，還來源于周圍同事異樣眼光所導(dǎo)致的孤立感，縱使領(lǐng)導(dǎo)指示與法律規(guī)定發(fā)生沖突，情形也不會發(fā)生質(zhì)的變化，這就迫使一些成員違心地產(chǎn)生與自己意愿相反的行為。

2.定勢效應(yīng)引致思維邏輯上的經(jīng)驗優(yōu)先

所謂定勢效應(yīng)，是指人們因為局限于既有的信息或認(rèn)識的現(xiàn)象。人們在一定的環(huán)境中工作和生活，久而久之就會形成一種固定的思維模式，使人們習(xí)慣于從固定的角度來觀察、思考事物，以固定的方式來接受事物?？陀^地講，人的判斷都具有一定的主觀因素，在社會實踐中產(chǎn)生的既有的信息和認(rèn)識是人的判斷的開端，對人們認(rèn)識客觀世界具有一定的積極意義。海事行政執(zhí)法較之于其他行政管理工作，技術(shù)性和涉外性更強(qiáng)，一旦處理不當(dāng)，不僅會對船舶營運產(chǎn)生影響，而且可能引發(fā)國際糾紛。因而，不少具體的工作要求海事官員具備較高的專業(yè)素養(yǎng)，而專業(yè)素養(yǎng)在相當(dāng)程度上來源于對專業(yè)知識的學(xué)習(xí)和對實踐經(jīng)驗的積累，這些習(xí)得的知識和經(jīng)驗對海事官員履行職責(zé)既有積極的作用，也有負(fù)面的影響。以港口國監(jiān)督（Port State Control，簡稱“PSC”）為例，PSC是港口國當(dāng)局為了確保船舶財產(chǎn)和人命安全、防止海洋污染，對抵港的外國籍船舶實施的以船員、船舶技術(shù)狀況和操作要求為檢查對象的一種監(jiān)督與控制。PSC檢查項目眾多，但是內(nèi)容基本固定。海事官員長年累月重復(fù)著類似的工作，時間一長，就容易對特定的對象和事物形成固定的認(rèn)識和看法，即使外部環(huán)境發(fā)生了變化，這些固有的認(rèn)識和看法也難以發(fā)生改變。這就使得海事官員在檢查中，不論是對檢查對象的選定，還是對發(fā)現(xiàn)缺陷的描述，都容易受到思維定勢的影響，稍不留神就會犯下經(jīng)驗主義錯誤。

3.趨避沖突引致行為方式上的結(jié)果導(dǎo)向

趨避沖突又稱正負(fù)沖突，是心理沖突的一種，指同一目標(biāo)對于個體同時具有趨近和逃避的心態(tài)。這一目標(biāo)可以滿足人的某些需求，但同時又會構(gòu)成某些威脅，既有吸引力又有排斥力，使人陷入進(jìn)退兩難的心理困境。海事行政執(zhí)法工作中，海事官員按要求實現(xiàn)工作目標(biāo)，會得到領(lǐng)導(dǎo)和同事的肯定，給自己帶來有形和無形的收益，如獲得榮譽(yù)、晉升職務(wù)、提高聲望等，反之，則會得到負(fù)面評價，進(jìn)而帶來有形或無形的損失。而實現(xiàn)工作目標(biāo)，在目前實施數(shù)目字管理的任務(wù)模式下，實質(zhì)上是要完成大量具體而繁雜的工作指標(biāo)，這就必然加大了海事官員的工作壓力，需要他們投入更多的時間、精力和智力，有時甚至要犧牲個人休息時間。與此同時，隨著海事行政執(zhí)法的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、制度化，各項工作需要遵循的法律程序的復(fù)雜程度日益提高，海事官員面對的工作要求和成本支出也相應(yīng)提高，這時，海事官員在實際行政執(zhí)法過程中容易采取以我為主、為我所用的態(tài)度，一切以結(jié)果為中心，有選擇性地忽略、淡化甚至扭曲法律程序，以期以最低的成本實現(xiàn)個人收益的最大化。

三、在海事行政執(zhí)法中克服人的心理效應(yīng)消極影響的對策建議

1.強(qiáng)化教育，引導(dǎo)海事官員開展心理干預(yù)

在看到心理效應(yīng)消極影響的同時，也要認(rèn)識到它具有積極的因素。如，樂隊效應(yīng)一方面會過分放大領(lǐng)導(dǎo)的影響力和控制力，窒息成員個體乃至組織的生機(jī)和活力，而另一方面，也有利于統(tǒng)一意志、凝聚力量；定勢效應(yīng)會導(dǎo)致經(jīng)驗主義，出現(xiàn)以偏概全的問題，但也能夠通過對已有經(jīng)驗的運用，為解決新問題提供啟示、參考和借鑒；趨避沖突會使人顧此失彼，但也能夠促使人從矛盾的雙方找出平衡點，達(dá)到比較理想的狀態(tài)。因此，人的心理效應(yīng)就好像一把“雙刃劍”，它的好壞在于人們?nèi)绾芜\用，換言之，只要對各種心理效應(yīng)的消極影響有了良好的認(rèn)知，就能把不良影響控制在最小范圍內(nèi)。政府公務(wù)員的心理干預(yù)工作目前在國外已經(jīng)非常普遍，近些年在國內(nèi)也得到了一定的重視，但是大部分工作往往側(cè)重于公務(wù)人員這個特定身份所承受的各種心理壓力，通過及時的心理干預(yù)確保公務(wù)人員的身心健康，卻很少著眼于加強(qiáng)心理學(xué)知識的教育，最大程度地減少心理因素對行政管理工作的消極影響。為此，海事管理機(jī)構(gòu)可以通過定期或不定期舉辦心理學(xué)知識講座，普及基礎(chǔ)心理學(xué)知識，尤其是對行政執(zhí)法工作有影響的消極心理因素方面的知識，提高海事官員對人的心理效應(yīng)的認(rèn)識，從而強(qiáng)化自我心理干預(yù)，爭取自己的行為向預(yù)期的好的方向發(fā)展。

2.落實責(zé)任，推動海事官員自覺依法行政

著名行政學(xué)家法約爾指出：“人們在想到權(quán)力時不會不想到責(zé)任，也就是說不會不想到執(zhí)行權(quán)力時的獎懲——獎勵與懲罰。責(zé)任是權(quán)力的孿生物，是權(quán)力的當(dāng)然結(jié)果和必要補(bǔ)充。凡有權(quán)力行使的地方，就有責(zé)任?！盵1]288但是，如果不落實責(zé)任，人就不會必然地正確行使權(quán)力，只有當(dāng)不正確行使權(quán)力的成本大于收益時，人的經(jīng)濟(jì)理性才會驅(qū)動人自覺地調(diào)整自己的行為。目前，海事行政執(zhí)法責(zé)任制基本建立，但還存在責(zé)任界定不清晰、責(zé)權(quán)關(guān)系不對等、責(zé)任追究難落實的問題。為了進(jìn)一步完善和落實行政執(zhí)法責(zé)任制，要按照統(tǒng)一、合理、適當(dāng)?shù)脑瓌t，對海事行政執(zhí)法涉及的各個崗位和環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)行使的權(quán)力和承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行甄別、厘定和配置，使每個崗位和環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)清晰、相互協(xié)調(diào)，從根本上解決長期困擾依法行政的“有權(quán)無責(zé)”“大權(quán)小責(zé)”或“無權(quán)有責(zé)”“小權(quán)大責(zé)”等問題；理順各層級在權(quán)責(zé)體系中的關(guān)系，使之保持穩(wěn)定、有效銜接，保證各層級在自己的權(quán)責(zé)范圍內(nèi)，對自己行為的后果承擔(dān)責(zé)任；明確規(guī)定行政執(zhí)法過錯行為的情形和責(zé)任追究的主體、形式、程序，并對過錯行為依法嚴(yán)格追究責(zé)任，做到違法必究、問責(zé)必嚴(yán)。

3.加強(qiáng)監(jiān)督，促使海事官員防范違法行為

行政執(zhí)法監(jiān)督是一切國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、政黨、公民等對國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政執(zhí)法行為是否合法、適當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督、審查，以及采取必要的措施予以糾正的總稱。近年來，海事管理機(jī)構(gòu)為了促進(jìn)執(zhí)法行為的規(guī)范性、合法性，保障行政相對人的正當(dāng)權(quán)益，建立了行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。但也應(yīng)該看到，目前海事行政執(zhí)法監(jiān)督的重點相對集中于指標(biāo)的完成情況，對執(zhí)法程序的合法性、嚴(yán)密性、正當(dāng)性關(guān)注不夠，即使對執(zhí)法程序進(jìn)行監(jiān)督，也大多關(guān)注形式，如文字記錄等，對客觀事實缺乏深入細(xì)致的檢查，這就給弄虛作假的行為提供了條件。因此，行政執(zhí)法監(jiān)督不僅要對海事管理機(jī)構(gòu)及海事官員是否嚴(yán)格按照法定的職權(quán)進(jìn)行執(zhí)法工作實行監(jiān)督，也要對海事管理機(jī)構(gòu)及海事官員是否嚴(yán)格遵守法定程序進(jìn)行監(jiān)督。對內(nèi)應(yīng)充分發(fā)揮自身監(jiān)督機(jī)構(gòu)對具體行政執(zhí)法工作較為熟悉的優(yōu)勢，認(rèn)真梳理執(zhí)法工作的細(xì)節(jié)，加大對違法違紀(jì)行為的處理力度，避免內(nèi)部監(jiān)督流于形式；對外要接受社會公眾，尤其是行政相對人的監(jiān)督，廣開言路，開門納諫，認(rèn)真聽取行政相對人對行政執(zhí)法工作的建議，并及時研究落實。

四、結(jié)束語

海事官員開展行政執(zhí)法工作的狀況，體現(xiàn)著政府的形象，也關(guān)系著行政相對人的權(quán)益，因此，必須保證行政執(zhí)法工作的質(zhì)量。但是人畢竟不同于機(jī)器，在作出具體判斷和行為的過程中，難免受到各種心理因素的影響，這就要求我們提高對人的心理效應(yīng)的認(rèn)識，通過強(qiáng)化教育、落實責(zé)任、加強(qiáng)監(jiān)督克服海事行政執(zhí)法過程中人的心理效應(yīng)的消極影響，發(fā)揮積極因素，為依法全面履職奠定堅實的基礎(chǔ)。

[1]丁煌.政策執(zhí)行阻滯機(jī)制及其防治對策——一項基于行為和制度的分析[M].北京:人民出版社,2002.

[2]尹磊.海事行政執(zhí)法的主要風(fēng)險及規(guī)避對策[J].中國海事,2009(4):28-31.

[3]王龍,萬小明.對海事行政執(zhí)法弊端成因及對策的思考[J].中國水運,2011(3):17-18.