淺析土地征收的現(xiàn)狀與完善

杜超

摘 要:土地征收是國(guó)家或政府為了公共利益需要,依法強(qiáng)制轉(zhuǎn)移非國(guó)家所有的土地所有權(quán),并給予公平合理的補(bǔ)償?shù)囊环N具體行政行為,在行政法學(xué)上屬于公用征收。土地具有自然特性和社會(huì)特性,土地資源的配置可以通過市場(chǎng)和政府得以實(shí)現(xiàn)。土地征收作為政府配置土地資源的方式,主要在于滿足公共利益需要;對(duì)于非公共利益需要的項(xiàng)目用地必須采取市場(chǎng)方式予以配置。土地征收關(guān)系到國(guó)家、集體和個(gè)人的利益沖突和利益平衡,對(duì)社會(huì)影響深遠(yuǎn)。本文主要闡述了土地征收的現(xiàn)狀與完善。

關(guān)鍵詞:土地征收現(xiàn)狀完善

中圖分類號(hào):F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1674-098X(2012)05(b)-0239-01

1 土地征收的內(nèi)涵

土地征收是國(guó)家或政府為了公共利益需要,依法強(qiáng)制轉(zhuǎn)移非國(guó)家所有的土地所有權(quán),并給予公平合理的補(bǔ)償?shù)囊环N具體行政行為,在行政法學(xué)上屬于公用征收。土地具有自然特性和社會(huì)特性,土地資源的配置可以通過市場(chǎng)和政府得以實(shí)現(xiàn)。土地征收作為政府配置土地資源的方式,主要在于滿足公共利益需要;對(duì)于非公共利益需要的項(xiàng)目用地必須采取市場(chǎng)方式予以配置。土地征收關(guān)系到國(guó)家、集體和個(gè)人的利益沖突和利益平衡,對(duì)社會(huì)影響深遠(yuǎn)。土地征收程序的設(shè)置正是為了平衡國(guó)家、集體和個(gè)人的利益,維護(hù)各方的合法權(quán)益,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義,并促進(jìn)土地征收的順利進(jìn)行,帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。中國(guó)的土地征收程序還存在著很多缺陷,科學(xué)合理的土地征收程序起著巨大的作用。由于立法經(jīng)驗(yàn)的不足和立法技術(shù)的落后,土地征收程序規(guī)定得粗糙,簡(jiǎn)單,與其他國(guó)家的規(guī)定相比,具有明顯的不科學(xué)性和不合理性,迫切需要進(jìn)行改革、完善。

2 當(dāng)前土地征收制度的缺陷

2.1 土地征收權(quán)被濫用

當(dāng)前土地征收過程中所存在的一系列問題與我國(guó)土地征收法律、法規(guī)的不完善和政府對(duì)土地管理的缺位有關(guān)。公共利益的概念已被擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)建設(shè),可以說許多企業(yè)都打著“公共利益”的名義來申請(qǐng)用地,那么這就存在一個(gè)“公共利益”如何界定的問題。我建一個(gè)學(xué)校和醫(yī)院是為了公共利益,我開發(fā)一個(gè)經(jīng)濟(jì)適用房住宅小區(qū)是否也為公共利益呢？

另外“公共利益”外延界定的不明確也導(dǎo)致土地征收權(quán)被國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)極度濫用。因?yàn)槲覈?guó)土地征收的補(bǔ)償費(fèi)用實(shí)行的并非真正的市場(chǎng)價(jià)格,而是由國(guó)家單方制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格。即使這樣的低價(jià)也往往是由用地單位來支付的,國(guó)家實(shí)際上是無對(duì)價(jià)取得土地,這就加劇了土地征收權(quán)的濫用。

2.2 土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍不合理

2.2.1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍缺乏足夠的法律依據(jù)

按照目前的土地征收制度,實(shí)際上是土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移,即由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。既然是兩種所有制的轉(zhuǎn)移,那么在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下土地的價(jià)格就應(yīng)該由市場(chǎng)來決定,就應(yīng)該由法定的土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)來評(píng)估。另一方面按照法律規(guī)定集體土地征收是單方強(qiáng)制性的,被征收單位不得拒絕,被征收土地的農(nóng)村組織和農(nóng)民只有對(duì)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議的,才有權(quán)要求批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。

2.2.2 征地補(bǔ)償范圍小、標(biāo)準(zhǔn)低

從現(xiàn)行的法律法規(guī)來看,土地征收的補(bǔ)償范圍一般限于土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、新菜地開發(fā)建設(shè)基金、土地復(fù)墾費(fèi)或耕地開墾費(fèi)等。這樣的補(bǔ)償范圍在土地市場(chǎng)發(fā)展的今天遠(yuǎn)遠(yuǎn)彌補(bǔ)不了農(nóng)民失去土地的損失。因此是否能考慮一下像國(guó)外一樣進(jìn)一步擴(kuò)大征地的補(bǔ)償范圍。

3 土地征收的完善

3.1 土地征收的認(rèn)定

這一階段包括兩個(gè)環(huán)節(jié):申請(qǐng)和核準(zhǔn)。首先,由需用地人向政府有關(guān)部門提出征地申請(qǐng),申請(qǐng)人應(yīng)就征地的目的、條件、補(bǔ)償?shù)确矫孀鞒鲈敿?xì)說明,并舉行征地條件聽證會(huì)和補(bǔ)償安置聽證會(huì)以征求被申請(qǐng)人的意見,雙方進(jìn)行充分協(xié)商以達(dá)成協(xié)議。行政主體應(yīng)促使雙方達(dá)成協(xié)議,如果達(dá)不成協(xié)議,則由行政主體進(jìn)行裁決。這樣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人就可充分參與到征地過程之中,從而保障其合法權(quán)益。接著,由政府有關(guān)部門根據(jù)需用地人提出的申請(qǐng)文件和有關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行審查,重點(diǎn)審查其目的合法性,對(duì)其是否符合公共利益進(jìn)行專項(xiàng)審查,一旦符合即可以結(jié)合其他因素,作出是否批準(zhǔn)土地征收的決定。土地征收的申請(qǐng)被批準(zhǔn)以后,必須予以公告并通知被征收者。這一環(huán)節(jié)對(duì)保證土地征收程序的公開性和透明度非常重要。此外,土地征收核準(zhǔn)的公告在土地征收程序中對(duì)土地權(quán)利的確定、需用地人和土地權(quán)利人行為的限制等具有特殊的效力。

3.2 土地征收范圍的決定

政府有關(guān)部門應(yīng)將決定征收的土地的范圍予以公告并通知被征收者,允許被征收者乃至社會(huì)公眾提出異議。如果對(duì)征地范圍有爭(zhēng)議的,可以向政府有關(guān)部門提出復(fù)議或者申訴,對(duì)復(fù)議或者申訴不服的,可以向人民法院提起訴訟;當(dāng)然,也可以直接向人民法院提起訴訟。這樣的規(guī)定,既有利于對(duì)行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督,加強(qiáng)對(duì)其約束,防止其濫用征收權(quán),同時(shí)也為被征收者提供了有力的救濟(jì)途徑,切實(shí)維護(hù)其合法權(quán)益。

3.3 土地征收的補(bǔ)償

征收者與被征收者對(duì)征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問題進(jìn)行談判、協(xié)商,由政府和農(nóng)戶選派的代表組成委員會(huì)共同確定征收賠償方案,意見不一時(shí),由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決,對(duì)裁決不服的,可以向人民法院起訴,由人民法院裁定,以保證補(bǔ)償方案的公正性。這種做法,有利于減少土地征收中的不公平性,使雙方可以在相對(duì)平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商,實(shí)現(xiàn)各方利益的最大化和平衡化。

3.4 土地征收的執(zhí)行與完成

如果雙方達(dá)成協(xié)議或法院裁決維持征收決定,則可確定具體征收事宜。首先,由需用地人按照補(bǔ)償方案繳納土地征收補(bǔ)償費(fèi)用,之后雙方到土地管理部門進(jìn)行登記,需用地人獲得征收土地的所有權(quán)。這樣既有利于被征收土地者盡快獲得合理的補(bǔ)償,又有利于需用地人早日獲得土地的所有權(quán),有利于雙方利益的實(shí)現(xiàn),避免不必要的糾紛,維護(hù)交易安全。

當(dāng)然,在整個(gè)土地征收過程中,都要注重被征收者在征地行為過程中的參與,讓他們?cè)谡魇盏哪康男?、征收的范圍、征收補(bǔ)償安置和征收補(bǔ)償安置費(fèi)用的使用、管理等方面都有充分發(fā)表意見的機(jī)會(huì),并能采取足夠的措施保障他們的合法權(quán)益。同時(shí),也要設(shè)置科學(xué)、合理的救濟(jì)措施,保證在被征收者存有爭(zhēng)議時(shí),可以通過多種救濟(jì)途徑,有效地維護(hù)自己的合法利益。允許被征收者采取復(fù)議、申訴或者訴訟等救濟(jì)措施,在條件成熟時(shí),還可設(shè)立由專業(yè)人員組成的征地仲裁機(jī)構(gòu),主持有關(guān)征地過程中產(chǎn)生的異議仲裁,以更好地維護(hù)被征地者的合法利益。

通過以上程序,可以使中國(guó)的土地征收程序更細(xì)致、科學(xué)和具有操作性,有力地維護(hù)各方的合法利益,促進(jìn)土地征收的順利進(jìn)行和土地征收目的的最終實(shí)現(xiàn)！