黃海燕

小額貸款是農(nóng)村金融制度的一項重要創(chuàng)新。作為現(xiàn)代農(nóng)村金融服務(wù)體系的重要組成部分，小額貸款公司將和其它類型的金融主體長期并存，各有側(cè)重，并在一定的程度上實現(xiàn)良性競爭。但是作為一個新生事物，小額貸款公司在發(fā)展過程中也存在一些問題，其中最為突出的是風(fēng)險管理問題。如何加強(qiáng)風(fēng)險管理，促其穩(wěn)健經(jīng)營，是小額貸款公司面臨的重要挑戰(zhàn)。目前小額貸款公司并沒有一個全國統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，主要由地方政府履行監(jiān)管職責(zé)。

在中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和建設(shè)普惠金融體系的進(jìn)程中，非政府（非金融）機(jī)構(gòu)小額貸款以小額貸款幫助貧困地區(qū)的貧困者從事各種小型經(jīng)濟(jì)活動，是幫助貧困人口脫貧致富的一項有效措施，為中國農(nóng)村金融制度的創(chuàng)新和改革提供了有益的補(bǔ)充，小額貸款作出的積極探索和貢獻(xiàn)得到了越來越多的社會認(rèn)可和肯定。而國際上，小額貸款也逐步融入主流的金融體系，無論是規(guī)模、形態(tài)還是實踐都取得了長足的發(fā)展。

小額貸款公司的發(fā)展

小額貸款的含義。目前尚無公認(rèn)的定義，比較普遍認(rèn)可的定義是：利用小額度的信用貸款為低收入貧困人群和微型企業(yè)提供的金融服務(wù)。但是，由于商業(yè)性小額貸款的興起，致使小額貸款在額度、利率和服務(wù)對象上產(chǎn)生了重大歧義，使小額貸款的定義復(fù)雜化了。小額貸款是金融行業(yè)的一部分，也是一種發(fā)展工具。小額貸款的含義可以包括金融服務(wù)和社會服務(wù)。它滿足了那些從未或很少得到正規(guī)金融服務(wù)的家庭和企業(yè)的金融和社會的需求。因此，小額貸款的主要目標(biāo)是中低收入家庭和微小企業(yè)。

小額貸款公司的產(chǎn)生背景、意義和發(fā)展現(xiàn)狀。近年來，隨著建設(shè)社會主義新農(nóng)村各項政策措施的落實，農(nóng)村建設(shè)取得了可喜的成績。但隨著建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，在資金的供應(yīng)方面也暴露出一些問題，尤其以農(nóng)民貸款難、審批復(fù)雜導(dǎo)致的資金鏈斷裂問題，嚴(yán)重制約著我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展。為了應(yīng)對這種局面，我國農(nóng)村出現(xiàn)了實施小額貸款的一些公司，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供貸款服務(wù)。為了規(guī)范小額貸款公司業(yè)務(wù)，中國銀監(jiān)會和中國人民銀行在2008年5月制定并下發(fā)了《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》，從而明確了小額貸款公司地位和性質(zhì)。小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會組織投資設(shè)立，不吸收社會公眾存款，僅經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司。

小額貸款公司經(jīng)營發(fā)展的風(fēng)險

作為新型的小額貸款組織，小額貸款公司成立幾年來有效地支持了城鄉(xiāng)個體工商戶及微型企業(yè)的發(fā)展，彌補(bǔ)了我國金融市場空缺。但不可否認(rèn)的是，小額貸款公司在我國建立的時間較短，各項業(yè)務(wù)的開展均處于摸索和嘗試的階段，內(nèi)部規(guī)章制度和風(fēng)險控制手段還有一定的欠缺，人員素質(zhì)還有待完善和提高，在監(jiān)管制度設(shè)計上的先天不足以及市場定位錯位等。

對于小額貸款經(jīng)營發(fā)展的風(fēng)險問題，學(xué)者存在著不同的看法。

經(jīng)營中存在的問題：市場認(rèn)知度低，業(yè)務(wù)開展困難，收入來源單一。作為新生事物小額貸款公司被社會公眾熟悉并接收仍需時日。市場認(rèn)知度低使得小貸公司業(yè)務(wù)開展困難，對于小貸公司這樣一個新型的金融服務(wù)組織，信譽(yù)的建立需要一定時期經(jīng)營的積累。對于有貸款需求的目標(biāo)群體來說，選擇小貸公司存在一定的信譽(yù)風(fēng)險，即使想通過小貸公司貸款，獲得相關(guān)信息及服務(wù)的渠道也很有限。目前來說，小貸公司開展業(yè)務(wù)大部分都是通過熟人、朋友來進(jìn)行，還沒有形成一個穩(wěn)定、成熟的市場。目前小額貸款公司收入的主要來源是利息收入，占其全部營業(yè)收入的八成以上，收入來源比較單一。資金來源有限，管理人員經(jīng)驗欠缺，業(yè)務(wù)開展緩慢。目前小貸公司放貸的資金來源主要是資本金，一旦發(fā)生壞帳，損失極大，為有效應(yīng)對市場風(fēng)險，小貸公司普遍審慎經(jīng)營，管理人員怕承擔(dān)責(zé)任，寧可少貸而不敢錯貸。因此小額貸款公司發(fā)放的貸款多以抵押、質(zhì)押和保證貸款為主。

監(jiān)管層面的問題：監(jiān)管不到位，制度約束性差。目前國家出臺的各項規(guī)章制度中尚未有明確的金融部門對小額貸款公司實施監(jiān)管。政府金融辦雖有監(jiān)管之權(quán)，但其側(cè)重于抓小額貸款公司的發(fā)展，缺乏對公司的治理結(jié)構(gòu)、股本金變動、貸款對象、貸款用途、貸款額度、貸款利率等合規(guī)性方面的監(jiān)管。小額貸款公司的各項業(yè)務(wù)運作完全處于自我約束的狀態(tài)。信息透明度差，風(fēng)險難監(jiān)測。由于小額貸款公司業(yè)務(wù)完全靠自我約束，并未按時對貸款發(fā)放情況、貸款投向、利率監(jiān)測等業(yè)務(wù)真實信息進(jìn)行報告，信息透明度不強(qiáng)，相關(guān)部門很難把握其業(yè)務(wù)運作的規(guī)范性。小額貸款公司游離于金融監(jiān)管系列之外，對貫徹落實貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境有負(fù)面影響。國家明確銀監(jiān)會派出機(jī)構(gòu)和人民銀行分支機(jī)構(gòu)均不參與小額貸款公司的監(jiān)管，而只負(fù)責(zé)政策宣傳和相關(guān)業(yè)務(wù)的培訓(xùn)工作，銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的缺位易引發(fā)諸如信貸風(fēng)險、暴力收貸、變相集資等社會問題，容易導(dǎo)致小額貸款公司的無序發(fā)展，對地區(qū)貫徹落實貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境帶來負(fù)面影響。[1]

法律風(fēng)險：試點初期，小額貸款公司的設(shè)立和發(fā)展更多依靠國家優(yōu)惠政策，但隨著小額貸款公司納入金融機(jī)構(gòu)范疇，健全的市場機(jī)制和制度體系不可或缺。然而，目前規(guī)制小額貸款公司的相關(guān)規(guī)定只有銀監(jiān)會與中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》、銀監(jiān)會發(fā)布的《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》、中國人民銀行發(fā)布的《金融機(jī)構(gòu)編碼規(guī)范》以及各地方政府制定的政策性文件等，缺乏完整、系統(tǒng)的法律規(guī)制體系，嚴(yán)重制約了小額貸款公司的規(guī)范和持續(xù)發(fā)展。相比而言，國外小額貸款業(yè)務(wù)的法律規(guī)制更為成熟：孟加拉國的《鄉(xiāng)村銀行法》、印尼的《小額信貸法》、印度的《小額信貸促進(jìn)法》等都是規(guī)范小額信貸的法律規(guī)章。沒有專門的法律規(guī)定必然會導(dǎo)致小額貸款公司發(fā)展舉步維艱，造成金融風(fēng)險隱患。

小額貸款公司的風(fēng)險防范措施

賦予小額貸款公司金融企業(yè)的法律地位，明確小額貸款公司的市場定位作為一種新生事物，小額貸款的發(fā)展前景十分廣闊。目前我國的《小額貸款公司指導(dǎo)意見》并沒有明確小額貸款公司的金融企業(yè)性質(zhì)，只是規(guī)定小額貸款公司是不吸收存款、只發(fā)放貸款的有限責(zé)任公司或股份有限公司，因此在性質(zhì)上小額貸款公司僅屬于一般的工商企業(yè)。而從小額貸款公司的經(jīng)營業(yè)務(wù)來看，除了不能吸收存款以外，其他的業(yè)務(wù)與金融企業(yè)沒有什么區(qū)別。實質(zhì)上的業(yè)務(wù)完全相同，性質(zhì)卻不同，矛盾顯而易見。因此我國應(yīng)盡快制定《小額貸款法》，賦予小額貸款公司金融企業(yè)的法律地位。

積極推動小額貸款公司加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)，完善公司治理結(jié)構(gòu)，提高抗風(fēng)險能力。一是要建立健全貸款管理制度，明確貸前調(diào)查、貸時審查和貸后檢查的業(yè)務(wù)流程和操作規(guī)范。除了要充分利用其他商業(yè)銀行共有的客戶信用信息外，還要積極參與當(dāng)?shù)厝嗣胥y行征信系統(tǒng)，從而實現(xiàn)信息資源共享，切實防范信貸風(fēng)險。對貸款質(zhì)量劣變及時反饋，對貸款呆賬充分計提準(zhǔn)備金，增強(qiáng)對貸款風(fēng)險的抵補(bǔ)能力，從而有效地防范、控制、化解經(jīng)營風(fēng)險。二是要加強(qiáng)對從業(yè)人員的金融知識培訓(xùn)和職業(yè)道德、風(fēng)險教育，努力提高從業(yè)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和風(fēng)險識別能力，積極防范信貸人員的道德風(fēng)險。三是完善內(nèi)部管理制度，小額貸款公司要加強(qiáng)內(nèi)部管理，切實按照《公司法》規(guī)定建立健全公司治理結(jié)構(gòu)，確保合法、穩(wěn)健、有序進(jìn)行。

明確小額貸款公司的監(jiān)管主體，明確相關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)。目前各地的小額貸款公司監(jiān)管主體各異，但總的來看，較多地是由金融辦負(fù)責(zé)監(jiān)管事宜。但各地金融辦的監(jiān)管權(quán)責(zé)并不統(tǒng)一，由于缺少法律依據(jù)，金融辦的監(jiān)管職能受到了極大的限制。這種監(jiān)管模式從長遠(yuǎn)來看弊大于利，將嚴(yán)重制約小額貸款公司的發(fā)展。為了更好地實現(xiàn)監(jiān)管職能、統(tǒng)一監(jiān)管行為，應(yīng)當(dāng)以法律的形式明確政府金融辦的監(jiān)管主體地位，由政府金融辦負(fù)責(zé)對小額貸款公司進(jìn)行監(jiān)管，實行非現(xiàn)場監(jiān)管與現(xiàn)場檢查相結(jié)合的監(jiān)管模式。非現(xiàn)場監(jiān)管主要是在采集和分析小額貸款公司相關(guān)信息的基礎(chǔ)上，監(jiān)測小額貸款公司資金來源、貸款流向、貸款利率等經(jīng)營情況，采取相應(yīng)的風(fēng)險預(yù)警、限期整改、分類監(jiān)管等措施。同時，鑒于農(nóng)民、個體工商戶、中小企業(yè)等貸款對象的融資成本承受力較弱，“高利貸”將不利于實現(xiàn)資金的運轉(zhuǎn)效率，也有悖于鼓勵農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初衷。因此，政府也應(yīng)對小額貸款的利率進(jìn)行一定地監(jiān)管，對背離市場發(fā)展規(guī)律的高利率予以及時糾正。

（作者系南京審計學(xué)院法學(xué)院2009級學(xué)生）