郝杰　李郁芳

摘要：公共品供給不足及“一事一議”制度運(yùn)行效率低下是中國(guó)欠發(fā)達(dá)農(nóng)村普遍存在的問(wèn)題。通過(guò)對(duì)“一事一議”運(yùn)行機(jī)理的分析發(fā)現(xiàn)，欠發(fā)達(dá)農(nóng)村“發(fā)起人”的工作能力和積極性是影響制度運(yùn)行效率的重要因素。合理的激勵(lì)機(jī)制，能夠激發(fā)“能人”主動(dòng)承擔(dān)“發(fā)起人”的角色，為“一事一議”的正常運(yùn)行提供重要的保障，從而最終提高欠發(fā)達(dá)農(nóng)村公共品的供給效率。

關(guān)鍵詞：欠發(fā)達(dá)農(nóng)村；一事一議；能人；激勵(lì)機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：F321 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-3890（2012）10-0025-04

一、引言

作為與農(nóng)村稅費(fèi)改革相配套的“一事一議”制度，經(jīng)歷了十多年的試點(diǎn)和推廣，現(xiàn)已經(jīng)成為農(nóng)村公共品，特別是村內(nèi)公共品供給的主要模式之一。然而在現(xiàn)實(shí)中該制度的實(shí)施效果卻并不理想，尤其在欠發(fā)達(dá)農(nóng)村遇到的問(wèn)題更多。欠發(fā)達(dá)農(nóng)村普遍存在的村干部待遇較低，工作能力不強(qiáng)等問(wèn)題，是直接影響“一事一議”運(yùn)行效率的重要因素。如何提高村干部的工作積極性，吸引更多的農(nóng)村“能人”積極主動(dòng)的參與和組織“一事一議”，是在欠發(fā)達(dá)農(nóng)村需要解決的首要問(wèn)題。

國(guó)內(nèi)很多學(xué)者已經(jīng)從各種不同的角度論述了“一事一議”運(yùn)行效率問(wèn)題。比如，張廣勝等（2010）從適用性的角度來(lái)分析，認(rèn)為“一事一議”制度對(duì)生活性村級(jí)公共投資的效用顯著，但對(duì)生產(chǎn)性村級(jí)公共投資效用則不明顯；楊衛(wèi)軍（2005）認(rèn)為由于交易成本過(guò)高，而造成了低效率；李琴等（2005）認(rèn)為由于村民缺乏對(duì)籌集資金使用情況的監(jiān)督，因而造成“一事一議”運(yùn)行過(guò)程的不順利。但卻很少有人從對(duì)“發(fā)起人”激勵(lì)的角度來(lái)分析。農(nóng)村“能人”是“發(fā)起人”最合適的擔(dān)任者。我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有“能人經(jīng)濟(jì)”的特征。作為我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展典范的華西村、南街村等，“能人”都在其發(fā)展中起到至關(guān)重要的作用。梁經(jīng)緯（1994）最先提出“能人經(jīng)濟(jì)”的概念；陳詩(shī)波（2008）和劉行玉（2010）也分別肯定了農(nóng)村“能人”在農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用。因此，對(duì)“發(fā)起人”的激勵(lì)，其實(shí)質(zhì)也是對(duì)“能人”或者潛在“能人”的激勵(lì)。

國(guó)內(nèi)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問(wèn)題上關(guān)于激勵(lì)理論的研究和應(yīng)用，主要集中在對(duì)村干部的激勵(lì)研究。王征兵（2004）建議構(gòu)建合理的村干部管理績(jī)效指標(biāo)體系；寧澤逵（2006）經(jīng)過(guò)實(shí)地調(diào)研分析，認(rèn)為通過(guò)提高村干部工資報(bào)酬待遇，強(qiáng)化村干部聲譽(yù)，及推行規(guī)范化村治制度，能夠明顯提高村干部的工作積極性；郭斌（2010）經(jīng)過(guò)對(duì)陜西長(zhǎng)武縣的實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在落后地區(qū)的農(nóng)村，對(duì)村干部激勵(lì)作用較大的因素主要有規(guī)范化的制度、工資以及發(fā)展機(jī)會(huì)激勵(lì)。本文在以上研究的基礎(chǔ)上，從激勵(lì)的角度出發(fā)，探討在欠發(fā)達(dá)農(nóng)村對(duì)“能人”進(jìn)行激勵(lì)的問(wèn)題。通過(guò)設(shè)計(jì)合理的激勵(lì)機(jī)制，使欠發(fā)達(dá)農(nóng)村能夠發(fā)掘“能人”，留住“能人”并使其主動(dòng)承擔(dān)“發(fā)起人”和“執(zhí)行人”的角色，以此來(lái)解決“一事一議”運(yùn)行低效率的問(wèn)題。

二、欠發(fā)達(dá)農(nóng)村“一事一議”運(yùn)行現(xiàn)狀

我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，存在著不同的層次和差異。東部地區(qū)農(nóng)村的發(fā)展水平高于中西部地區(qū)，城郊農(nóng)村也高于偏遠(yuǎn)農(nóng)村。本文的研究對(duì)象，主要是中西部地區(qū)的偏遠(yuǎn)農(nóng)村，以及地處東部但經(jīng)濟(jì)發(fā)展較差的農(nóng)村，本文統(tǒng)稱(chēng)為“欠發(fā)達(dá)農(nóng)村”。欠發(fā)達(dá)農(nóng)村具有如下共同的特征：村民年人均收入相對(duì)較低；以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，農(nóng)業(yè)收入仍具有最低生活保障的作用；中青年外出務(wù)工人員較多；無(wú)村集體企業(yè)及集體經(jīng)濟(jì)收入；基層政府無(wú)力加大對(duì)農(nóng)村公共品的投資。

欠發(fā)達(dá)農(nóng)村的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，制約了“一事一議”的正常運(yùn)行，使公共品供給普遍處于低效率狀態(tài)。存在的主要問(wèn)題有：

1. 事難議。“一事一議”的本質(zhì)是一個(gè)集團(tuán)通過(guò)集體行動(dòng)的方式，向其內(nèi)部成員供給公共產(chǎn)品，存在“奧爾森困境”。主要表現(xiàn)為組織成本大、搭便車(chē)現(xiàn)象嚴(yán)重等問(wèn)題。再加之村民外出務(wù)工人員較多，無(wú)法及時(shí)回鄉(xiāng)參與議事，因而造成了有事難議的局面。

2. 議難決。有些村內(nèi)公共品并不能實(shí)現(xiàn)全體村民完全均衡受益，不受益或者受益較少的村民，在行使決策權(quán)時(shí)，往往會(huì)選擇否決票或棄權(quán)票，形成了議難決的困境。

3. 決難行。對(duì)于已通過(guò)表決的公共品供給方案，執(zhí)行人需要向基層政府上報(bào)，并申請(qǐng)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)；同時(shí)需要向村民集資，以及向市場(chǎng)采購(gòu)公共產(chǎn)品。這些工作均需要花費(fèi)一定成本。尤其在集資環(huán)節(jié)，由于村民收入普遍較低，搭便車(chē)心理的存在，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“集資難”的問(wèn)題。結(jié)果導(dǎo)致供給方案很難得到落實(shí)。

欠發(fā)達(dá)農(nóng)村“一事一議”運(yùn)行不順暢，導(dǎo)致了公共品供給的低效率。本文認(rèn)為，出現(xiàn)以上情況最主要的原因是缺乏有足夠工作能力和積極性的“發(fā)起人”。欠發(fā)達(dá)農(nóng)村普遍存在村干部待遇偏低及均等化、激勵(lì)機(jī)制和規(guī)范化監(jiān)督機(jī)制缺失等問(wèn)題，使作為理性人的村干部寧愿選擇不作為，也不愿自己承擔(dān)為集體供給公共物品的成本與責(zé)任。因此，從完善激勵(lì)機(jī)制入手，激發(fā)農(nóng)村“能人”主動(dòng)擔(dān)當(dāng)“發(fā)起人”的積極性，是克服“一事一議”運(yùn)行低效率問(wèn)題的關(guān)鍵一環(huán)。

三、激勵(lì)理論及案例分析

（一）理論分析

根據(jù)弗魯姆的期望理論，激勵(lì)（Motivation）是三項(xiàng)因素相互作用的產(chǎn)物?？捎霉颈硎荆篗=V（Valence）×E（Expectancy）×I（Instrumentality）（E≥0，I≥0）。當(dāng)（V>0；E>0；I>0）時(shí)，M>0產(chǎn)生正向激勵(lì)；當(dāng)V、E、I中任何一項(xiàng)等于0時(shí)，M=0不會(huì)產(chǎn)生激勵(lì)；當(dāng)（V<0；E>0；I>0）時(shí)，M<0產(chǎn)生負(fù)向激勵(lì)。

1. 對(duì)“能人”的正向激勵(lì)?！鞍l(fā)起人”在制度的整個(gè)過(guò)程中起到核心的推動(dòng)作用。如果“發(fā)起人”在公共品供給過(guò)程中的收益小于私人承擔(dān)的成本，制度的正常運(yùn)行就無(wú)法得到保證。從某種意義上說(shuō)，“發(fā)起人”類(lèi)似于熊彼特創(chuàng)新理論中“企業(yè)家”。“企業(yè)家”的創(chuàng)新精神可通過(guò)市場(chǎng)利潤(rùn)進(jìn)行激勵(lì)，而“發(fā)起人”則缺少類(lèi)似的激勵(lì)。因此，“一事一議”制度需要配套的“發(fā)起人”的激勵(lì)機(jī)制。“發(fā)起人”由農(nóng)村“能人”擔(dān)任，才能更好地發(fā)揮作用。所以，對(duì)“發(fā)起人”的激勵(lì)，也是對(duì)農(nóng)村“能人”的激勵(lì)。

按激勵(lì)的來(lái)源，可分為內(nèi)部激勵(lì)和外部激勵(lì)；按內(nèi)容劃分，可包括貨幣激勵(lì)、社會(huì)激勵(lì)、心理激勵(lì)和道德激勵(lì)等。因?yàn)榍钒l(fā)達(dá)農(nóng)村沒(méi)有集體性經(jīng)濟(jì)收入，所以無(wú)法提供內(nèi)部的物質(zhì)激勵(lì)，而只能提供社會(huì)激勵(lì)，即村民自發(fā)給予的名譽(yù)、聲望、人緣和威信等。由于社會(huì)資本發(fā)揮作用需要一定的時(shí)間和條件，無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)化成物質(zhì)收入，以彌補(bǔ)“能人”所付出的成本，所以村集體的內(nèi)部激勵(lì)并不能達(dá)到激發(fā)“能人”的效果。外部激勵(lì)主要來(lái)自于政府，且政府掌握著一定的物質(zhì)資源，有提供物質(zhì)激勵(lì)的條件。只要政府提供的物質(zhì)激勵(lì)能夠大于或等于“能人”私人支付的組織成本，再加之村集體內(nèi)部自然給予的社會(huì)激勵(lì)，則必然能夠調(diào)動(dòng)起“能人”的工作積極性。來(lái)自政府的物質(zhì)激勵(lì)可實(shí)現(xiàn)V>0，合理的激勵(lì)機(jī)制確保（E>0；I>0），因而可以實(shí)現(xiàn)正向激勵(lì)M>0。所以來(lái)自政府的外部物質(zhì)激勵(lì)，是實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村“能人”進(jìn)行激勵(lì)的唯一選擇。

2. 對(duì)“能人”的負(fù)向激勵(lì)。若“能人”在向市場(chǎng)采購(gòu)公共品時(shí)出現(xiàn)有損害村民利益的行為，則應(yīng)獲得相應(yīng)的負(fù)向激勵(lì)，比如經(jīng)濟(jì)制裁和社會(huì)制裁等?！耙皇乱蛔h”的內(nèi)容設(shè)計(jì)，使公共品各供給主體之間存在委托代理與準(zhǔn)市場(chǎng)（采購(gòu)）關(guān)系相結(jié)合的關(guān)系。村民作為公共品的直接消費(fèi)主體和出資人，以委托人的身份出現(xiàn)；“能人”是代理人；公共品的直接生產(chǎn)者，是市場(chǎng)中的生產(chǎn)企業(yè)。村民與“能人”之間是委托代理的關(guān)系；“能人”與生產(chǎn)企業(yè)之間則是采購(gòu)關(guān)系，在集體行動(dòng)中，由于采購(gòu)人花費(fèi)的是集體資金，所以這種采購(gòu)不是完全意義上的市場(chǎng)交換關(guān)系，而只能稱(chēng)之為“準(zhǔn)市場(chǎng)關(guān)系”（李成威，2005）。在這種關(guān)系中，“能人”的收益來(lái)自于三個(gè)方面：一是對(duì)公共品直接使用得到的收益；二是代理公共品供給所得到的傭金（政府給予的物質(zhì)激勵(lì)）；三是生產(chǎn)企業(yè)的尋租活動(dòng)，這種收益是在信息不對(duì)稱(chēng)的情況下，以損害村民的利益為代價(jià)的。

委托人可采用激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)控機(jī)制來(lái)解決信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題。一方面，委托人與代理人的報(bào)酬契約應(yīng)設(shè)置正向激勵(lì)，代理人的行為決策會(huì)受到報(bào)酬契約正向激勵(lì)的引導(dǎo)，從而減少?gòu)纳a(chǎn)企業(yè)的尋租活動(dòng)中獲得收益，即如果政府給予的物質(zhì)激勵(lì)能夠完全彌補(bǔ)“能人”所付出的私人成本，則會(huì)引導(dǎo)其減少?gòu)膶ぷ饣顒?dòng)中獲得的收益。另一方面，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建有效的監(jiān)管機(jī)制，若發(fā)現(xiàn)“能人”有損害委托人利益的行為，則應(yīng)對(duì)其實(shí)施物質(zhì)和社會(huì)制裁等負(fù)向激勵(lì)。合理的物質(zhì)和社會(huì)制裁，滿(mǎn)足條件V<0；有效的監(jiān)管機(jī)制可實(shí)現(xiàn)（E>0；I>0），此時(shí)M<0產(chǎn)生負(fù)向激勵(lì)，對(duì)“能人”的行為會(huì)形成一定的約束效果。

（二）農(nóng)村“能人”促進(jìn)“一事一議”成功實(shí)施的案例

安徽省是全國(guó)最早開(kāi)始試行“一事一議”制度的省份之一。A行政村地處安徽最北部的平原地區(qū)，共包括六個(gè)自然村，擁有村民7 000多人。該村距離城市較遠(yuǎn)，無(wú)集體性經(jīng)濟(jì)收入，屬于典型的欠發(fā)達(dá)農(nóng)村。在A村的三個(gè)自然村交接處有一條村主干道，因長(zhǎng)久失修，嚴(yán)重影響農(nóng)資用品和農(nóng)產(chǎn)品出入。村民代表大會(huì)曾因組織成本太高多次拒絕村民提出的修路方案。2005年，做農(nóng)資代售生意的村民代表魏某，主動(dòng)承擔(dān)起“發(fā)起人”的角色，負(fù)責(zé)修路的整體組織工作，經(jīng)與村委會(huì)協(xié)商，形成了其中三個(gè)村出資80%，另外三個(gè)村出資20%的籌資方案，并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請(qǐng)到了相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼。2006年將村道重新修整加寬，方便了農(nóng)資產(chǎn)品的出入。同年，魏某當(dāng)選為村委會(huì)主任。年底又被評(píng)為“優(yōu)秀村干部”。任職期間，魏某的農(nóng)資生意也越做越大。

A村的“一事一議”的成功實(shí)施，主要得益于以下幾方面的關(guān)鍵因素：

1. 激勵(lì)的存在。激發(fā)魏某主動(dòng)擔(dān)當(dāng)“發(fā)起人”角色的主要?jiǎng)恿?，是其自身生意的需要，村民?duì)修路的需求與魏某自身的利益目標(biāo)達(dá)成了一致（V>0），農(nóng)村熟人社會(huì)的環(huán)境確保社會(huì)激勵(lì)的實(shí)現(xiàn)（E>0；I>0），進(jìn)而形成了正向激勵(lì)M>0，促成了“一事一議”的成功實(shí)施。但A村的成功實(shí)施具有一定的偶然性。此前，由于外部激勵(lì)和內(nèi)部監(jiān)督的缺失，村委會(huì)干部不愿承擔(dān)組織成本，因而形成了公共品供給低效率的局面。

2. 合理的籌資方案。此前修整村道的方案，其直接受益范圍并非全體村民，另外三村寧愿選擇一種低效率的搭便車(chē)狀態(tài)，也不愿自己出資而讓別人直接受益。魏某經(jīng)與村委會(huì)協(xié)商而確定的籌資方案，在一定程度上符合誰(shuí)受益誰(shuí)出資的原則，有效地解決了集資難的問(wèn)題。這種籌資方案，具有明顯的小范圍“一事一議”的特征。

3. “能人”的個(gè)人因素。魏某屬于“能人”的典型代表。他主動(dòng)承擔(dān)起“發(fā)起人”的角色，商定出合理的集資方式，有效地解決了“集資難”的問(wèn)題，為公共品的供給打下了物質(zhì)基礎(chǔ)。同時(shí)，其個(gè)人的組織能力及在村里的聲譽(yù)，也是組織工作能夠順利進(jìn)行的重要保證。

通過(guò)上面的對(duì)案例的分析可以發(fā)現(xiàn)，魏某的個(gè)人因素，以及合理的籌資方案，是“一事一議”成功實(shí)施的直接因素，市場(chǎng)給予魏某的收益以及村民自發(fā)給予的社會(huì)激勵(lì)，是成功實(shí)施的根本原因，但因?yàn)槿鄙僦贫然耐獠课镔|(zhì)激勵(lì)，案例中的成功實(shí)施存在一定的偶然性。因此，通過(guò)構(gòu)建合理的制度化外部激勵(lì)機(jī)制，才是確?！耙皇乱蛔h”制度能夠長(zhǎng)期順利運(yùn)行的根本保證。

四、對(duì)策思考

在欠發(fā)達(dá)農(nóng)村提高“一事一議”運(yùn)行效率最主要的手段，就是為農(nóng)村“能人”構(gòu)建合理的激勵(lì)機(jī)制。

（一）提高村干部的待遇和社會(huì)地位，留住“能人”

提高村干部的待遇水平和社會(huì)地位，以吸引并留住“能人”，對(duì)欠發(fā)達(dá)農(nóng)村的發(fā)展至關(guān)重要，也可以為“一事一議”的組織運(yùn)行提供人才基礎(chǔ)。在物質(zhì)方面，應(yīng)提高補(bǔ)貼待遇水平，合理解決村干部退休后的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題；在發(fā)展空間方面，可選拔工作優(yōu)秀的村干部，錄用為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部，使其擁有成為國(guó)家公務(wù)員的資格與機(jī)會(huì)；在法律保障和政府支持方面，明確村干部的責(zé)任和義務(wù)，提高村干部的社會(huì)地位，保障村干部合法權(quán)益，并支持和幫助村干部的順利開(kāi)展組織工作。

（二）設(shè)計(jì)或引入激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)“能人”的正向激勵(lì)

一方面，政府可利用財(cái)政資金，或通過(guò)向社會(huì)募資的方式，設(shè)立“一事一議”獎(jiǎng)勵(lì)基金，在其管轄內(nèi)的各行政村，凡是成功發(fā)起、組織并完成公共品供給的組織或個(gè)人，在公共品經(jīng)過(guò)考核和評(píng)定、確認(rèn)質(zhì)量合格并具有相當(dāng)?shù)氖褂脙r(jià)值之后，政府可利用獎(jiǎng)勵(lì)基金，給予適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，并附帶精神獎(jiǎng)勵(lì)。通過(guò)這種制度化的外在激勵(lì)，可以有效地激發(fā)“能人”的工作熱情和工作效率，以保證“一事一議”能夠長(zhǎng)期有效的運(yùn)行。

（三）建立科學(xué)合理的村民監(jiān)督和評(píng)議制度，實(shí)施負(fù)向激勵(lì)

村民作為公共品的直接使用者，應(yīng)該擁有對(duì)公共品的生產(chǎn)和供給的監(jiān)督權(quán)。提高村民的監(jiān)督地位，一方面需要進(jìn)一步完善法律法規(guī)，使村民有法可依，村民的意見(jiàn)和問(wèn)題能夠通過(guò)正常的法制渠道得到解決；另一方面，允許和鼓勵(lì)村民合作組織，在法制的框架內(nèi)的合理存在和發(fā)展，使村民在與公共品供給方或生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行談判博弈時(shí)，擁有足夠的資源、信息和實(shí)力。建立科學(xué)的村民評(píng)議制度，讓村民對(duì)公共品供給過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行評(píng)議，評(píng)議結(jié)果可作為政府對(duì)“能人”進(jìn)行激勵(lì)的依據(jù)，從而鼓勵(lì)村民真正地參與到公共事務(wù)中來(lái)，也提高了村民對(duì)“能人”的信任程度，減少了組織成本，可促成“一事一議”的順利實(shí)施。

（四）鼓勵(lì)實(shí)施小范圍“一事一議”，減少組織成本

針對(duì)規(guī)模較大的村莊，可鼓勵(lì)實(shí)施小范圍的“一事一議”。鼓勵(lì)村中某個(gè)片區(qū)的幾家農(nóng)戶(hù)自發(fā)組織議事和籌資，根據(jù)誰(shuí)受益誰(shuí)出資的原則，片區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶(hù)出全部或大部分供給資金，村委會(huì)可視情況給予少量補(bǔ)貼，然后再通過(guò)村委會(huì)向政府申請(qǐng)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)，以實(shí)現(xiàn)供給直接受益范圍主要集中在該片區(qū)的公共品。雖然，此種方法無(wú)法徹底解決搭便車(chē)的問(wèn)題，但確實(shí)大大降低了組織成本，可有效的配合激勵(lì)機(jī)制，為“能人”成功組織“一事一議”創(chuàng)造有利的條件。

在我國(guó)的欠發(fā)達(dá)農(nóng)村，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)普遍缺失，“一事一議”制度作為農(nóng)村公共品的供給方式，具有明顯的進(jìn)步性，但由于缺少配套的激勵(lì)機(jī)制，使該制度在運(yùn)行中存在著“奧爾森困境”和委托代理等問(wèn)題，處于低效率的狀態(tài)。為解決這些問(wèn)題，政府需要為農(nóng)村“能人”設(shè)計(jì)和引入配套的激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)“能人”為村集體工作的熱情，同時(shí)構(gòu)建合理的監(jiān)督和評(píng)議機(jī)制，確保村民合法的監(jiān)督地位，鼓勵(lì)小范圍的“一事一議”以減少組織成本。這樣才能保證“一事一議”制度的有效運(yùn)行，真正提高欠發(fā)達(dá)農(nóng)村公共品供給的效率。

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責(zé)任編輯、校對(duì)：關(guān) 華