被問責官員復出機制初探

賀 鳳

摘要：隨著行政問責制的推行，被問責官員的復出問題逐漸成為社會關注的焦點和公共管理領域的熱點問題。當前被問責官員的復出存在公開性和透明度不夠、程序不規(guī)范、操作彈性大等問題，造成許多負面影響。這就需要我們從完善行政問責制本身、加強監(jiān)督等方面來完善被問責官員的復出機制。

關鍵詞：問責制；復出機制；被問責官員

自2003年非典時期中國政府啟用對官員的問責機制，已經有成千上萬的官員引咎辭職或被免職。隨著行政問責事件的不斷增多，全國各地紛紛出臺問責辦法，使行政問責逐步走向制度化。行政問責制確實達到了推進責任政府建設，促使掌握公共權力的官員忠實履行職責的目的。但隨之而來的被問責官員復出問題，開始逐漸引起民眾關注。鑒于我國歷史上的用人傳統(tǒng)、問責事件的復雜性、被問責官員被問責時的特殊情況以及人才難得和愛護人才的考量，官員被問責后如果能認識錯誤，及時改正，可以經過合法合理的程序復出。但經調查發(fā)現，近年來很多被問責官員下臺后，又通過各種途徑迅速復出。并且復出的理由、過程、條件等關鍵性的問題，都沒有對外公布。這類現象引起了公眾的憤怒，并大大損害了政府的形象與威信。鑒于此，本文擬對當前我國被問責官員復出過程中存在的問題、形成原因及解決辦法做些探討。

一、當前被問責官員復出過程中存在的主要問題

通過對最近幾年被問責官員復出的諸多個案的調查和研究，我們認為，當前被問責官員復出過程中主要存在以下幾個方面的問題：

（一）復出過程缺乏公開性和透明度

對官員問責是因為該官員對某些事故負有責任，官員不管是引咎辭職還是被撤職都是政府及政府官員對該事件負責的一種表現?？墒潜粏栘熤笥智那膹统觯瑥统龅脑?、復出后的任職狀況，甚至復出的消息本身都不對外公布，缺乏公開性和透明度，難免引起腐敗現象，從而使行政問責制有形同虛設之嫌。

（二）復出的操作程序和標準不規(guī)范

根據《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》和《黨政領導干部選拔任用工作條例》等法律法規(guī)的相關規(guī)定，對被問責官員進行適當安排，以及被問責官員在新崗位實績突出給予其復出的機會。這些規(guī)定都很籠統(tǒng)，所以操作起來隨意性就大。雖然這體現了制度的理性，卻給被問責官員“走后門”、“鉆空子”提供了便利。

（三）官員復出過程中“人治”現象嚴重

當前的被問責官員復出法律法規(guī)的相關規(guī)定比較籠統(tǒng)，給相關部門在決定被問責官員的復出問題上提供了相當大的彈性空間。但即便如此，當前的官員復出，超出法律法規(guī)之外行事的狀況任然大量存在，很多被問責官員的復出，或是時間不符合條文規(guī)定，或是程序上不合理，甚至有相當一部分是“官官相護”乃至“錢權交易”的結果。由此可見，當前被問責官員復出過程中，法治不足，人治嚴重。

二、造成被問責官員不規(guī)范復出的原因分析

我國的問責制剛剛起步，無論重特大責任事故，還是日常工作失職，將會有更多的官員被問責。鑒于官員不規(guī)范復出所造成的巨大的負面影響，我們需要對其原因進行分析。筆者認為，以下幾個方面的原因應該引起我們足夠的重視。

（一）行政問責制本身先天不足

我國的行政問責制本身就有很多缺陷，導致被問責官員的復出問題重重。現有的行政問責制問責主體范圍都過于狹窄，缺乏內部驅動力，對操作程序的規(guī)定又很寬泛，這些缺陷對被問責官員的規(guī)范復出造成了許多不利影響?，F階段的問責僅局限于行政機關內部的上級對下級同體問責，缺乏人大、群眾等異體問責，更缺乏對上級的問責。而且操作程序的規(guī)定寬泛，那么操作起來就很隨意，彈性也大，這就為被問責官員不規(guī)范復出大開方便之門。

（二）官員被問責后缺乏分類管理

對被問責官員進行問責還需區(qū)分政治責任和法律責任。對于承擔政治責任和承擔法律責任的官員，分別應該遵循怎樣的處分期限，分別應該具備哪些基本的起復條件，都需要條分縷析，對號入座。但由于目前的法律法規(guī)對官員的法律責任有明確規(guī)定，但是卻缺乏對官員政治責任的認定，在現實情況中我們常常從法律角度來認定官員的責任，忽視了問題官員的政治責任。另外，有些事故的出現其實和主要官員并沒有什么關系，出于道義責任，該官員才引咎辭職。不分清這些責任，按照這些責任性質的不同，情節(jié)的輕重來規(guī)定官員復出的條件、年限，對于那些被問責的官員是不公平的，對于我國法律的完善和法治國家的建設也是不利的。

（三）相關法律法規(guī)不健全

由于對被問責官員的復出方面的法律法規(guī)不健全，使得被問官員的復出行為難以規(guī)范?？v觀我國各個法律政策文件，只在《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》和《黨政領導干部選拔任用工作條例》中找到些許官員復出的依據。但是這些法律法規(guī)中的相關規(guī)定卻很不明確，“適當安排”、“實績突出”等都沒有明確詳細的說明，那么怎樣適當安排，如何才算實績突出就難以界定，操作性、程序性不強。因此，我們需要一部全國性專門的行政問責法律，而不是一些行政制度和散見于相關法律的規(guī)定碎片。

（四）復出過程缺乏強有力的監(jiān)督

對行政系統(tǒng)的監(jiān)督分為內部監(jiān)督和外部監(jiān)督，官員的問責和復出其實也適用。但實際上許多監(jiān)督主體并沒有發(fā)揮監(jiān)督的作用，很大一部分是因為尚未形成程序性的問責，致使在問責過程和被問責官員的復出中，誰來監(jiān)督、監(jiān)督什么、如何監(jiān)督成為一個難以解決的問題。這就直接導致了被問責官員復出過程中的人治現象嚴重等問題得不到有效的解決，復出過程不可能真正公開和透明。

（五）相關官員對“復出”的性質認識錯位

我國的官員普遍缺乏一種“失職就必須擔責”的理念，對躲避問責心存僥幸，問責后不反省自己的行為。而上級機關也經常忽略問責制的本意，認為問責官員只是給公眾一個交代，事件平息后又顧全袍澤之情，利益關系和同情心，讓被問責官員輕易復出。同時被問責官員的復出也是一個再次選拔人才的途徑。被問責官員都會接受相關部門詳細的調查，復出前也會考察其所在崗位的實績。通過這些調查，可以篩掉那些沒有才能的庸官，讓有能力的官員復出。但是因為相當一部分官員對這一點認識不夠，使這個過程流于形式，沒有發(fā)揮其應有的功效。

四、構建與完善被問責官員的復出機制

對于有才能、偶爾犯錯的官員，我們應該給予其復出的機會，否則不論是對個人還是社會都是一種浪費。但復出不能草率，我們應吸取以往官員復出產生的種種問題的經驗，構建和完善被問責官員的復出機制。

（一）完善行政問責制本身

現有的問責主要是針對社會影響較大的事件上，且一般僅限于安全事故領域。并且行政問責事由只是針對濫用職權、玩忽職守的違法行政行為，而不針對無所作為的行政行為。這就容易造成該問責的沒有問，不該問責的卻胡亂問責。因此要對哪些事情必須問責，哪些事情要經過討論才能問責，哪些事情不應該問責進行一個細致的劃分，對于復出的標準程序也要明文規(guī)定。嚴格規(guī)定問責的范圍，不輕易問責，不輕易復出。

（二）分類對待承擔各類責任的官員復出

被問責官員的責任性質大體可以分為四種：政治責任、法律責任、道義責任和道德責任，而現階段，我國行政問責制的實施更多的關注法律責任，這可能會造成該承擔責任的官員沒有承擔責任，或被問責官員所承擔的責任有所錯位，從而影響了被問責官員的復出。對于僅負有道義責任或因工作失誤、工作不力的官員，可以經制定期限的跟蹤考察后，確有才干，給予復出的機會。而違反職業(yè)道德和倫理道德失職或負有重大政治責任、法律責任的官員，不予復出。

（三）健全相關的法律法規(guī)

前文提到的《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》和《黨政領導干部選拔任用工作條例》都是中央文件而不是法律法規(guī)，對于被問責官員的復出也是以政策為導向，而且我國立法法并沒把中央文件列入法的范疇。并且文件中關于被問責官員復出的規(guī)定過于籠統(tǒng)，以至于操作起來的彈性和隨意性很大。因此我們應制定專門的法律法規(guī)，確定該官員問責事件的性質分類，并且按照這些責任性質的不同，情節(jié)的輕重來規(guī)定官員復出的條件、年限。然后考察他在新的工作崗位上的表現和成績，規(guī)定要達到怎樣的標準才能復出。而且這一切都需要公示，這些信息都要提供給各監(jiān)督主體，聽取各監(jiān)督主體的意見等等。

（四）加強對被問責官員復出過程的監(jiān)督

對于加強對被問責官員復出的監(jiān)督，筆者認為我們可以結合政務公開的機制。首先要設立一個公開透明的程序，建立公示制度，讓公眾和各監(jiān)督主體了解被問責官員復出的流程。再輔以被問責官員的跟蹤機制，跟蹤機制的主體可以是新工作崗位所在地的人大或黨組織，措施以定期聽取被問責官員的工作匯報、聽取群眾的評價、深入實地調查等方式，配合官員復出公示制度，將跟蹤調查情況公布并備案。此外還要充分動員如人大、政協(xié)、上級政府機關、公民、社會團體、新聞媒體等監(jiān)督主體在政務公開機制、官員跟蹤機制和政府提供的公示信息下，主動監(jiān)督被問責官員的復出程序、流程。

（五）加強對官員的教育

我們應該加強對各級政府官員的教育，讓他們認識到實行問責制是因為政府及其官員應該為重大事件負責，而復出是給那些真正有才干的人一個改正的機會。強化對官員的教育，使他們在復出的時候能夠認清自己，形成正確的復出觀，促進整個行政系統(tǒng)的良性循環(huán)，推動“責任政府”、“陽光政府”的構建。我們還要使決定被問責官員復出的上級領導認識到，讓那些官員復出，是出于整個行政系統(tǒng)的完善與發(fā)展，出于對人民的責任，應遵循法定程序。

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（作者簡介：賀鳳（1988.4-）, 女, 湖北人, 碩士在讀, 華中師范大學管理學院, 研究方向：行政管理 二級學科：地方政府學。）