周群紅

開展“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”改革試點(diǎn)，這是繼農(nóng)村費(fèi)改稅之后縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改革的又一重大舉措?！班l(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”，是為縣級政府財(cái)政管理部門在保證“資金所有權(quán)不變、使用權(quán)不變、審批權(quán)不變、會(huì)計(jì)主體不變”的前提下，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政理財(cái)過程進(jìn)行監(jiān)督、管理的一種新制度。

實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革工作，是為推動(dòng)建立公共財(cái)政體制框架，加強(qiáng)財(cái)政資金調(diào)度能力和政府宏觀調(diào)控能力，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)、鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果的財(cái)政管理方式改革。有利于緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支行為，有利于深化農(nóng)村稅費(fèi)改革。

一、鄉(xiāng)財(cái)縣管財(cái)政改革存在的問題

（一）與現(xiàn)行的《預(yù)算法》有沖突的地方。如果目前“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理方式中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算由縣鄉(xiāng)兩級共同編制，而且縣級財(cái)政部門的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)核算中心”直接管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支，以及實(shí)行縣財(cái)政局對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)關(guān)的垂直管理等，實(shí)際上在很大程度上剝奪了《預(yù)算法》規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預(yù)算管理權(quán)，使“一級政府一級預(yù)算”無法得到真正的、全面的落實(shí)。

（二）進(jìn)一步消弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。財(cái)政部門是一級政府的重要職能部門，財(cái)政手段是政府進(jìn)行調(diào)控的重要杠桿。實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)歸縣財(cái)政部門垂直管理，收支管理權(quán)又轉(zhuǎn)移到縣“鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)核算中心”，這就使本來職能嚴(yán)重不全的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又在很大程度上喪失了財(cái)政管理職能。

（三）弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)成果發(fā)展與其財(cái)政利益之間的直接聯(lián)系。實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政支出與財(cái)政收入之間、財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的聯(lián)系被淡化，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能產(chǎn)生對其財(cái)政收入增量甚至存量被調(diào)整的擔(dān)憂，可能產(chǎn)生依賴縣級財(cái)政的等、靠、要思想，甚至可能挺而走險(xiǎn)，采取不正當(dāng)手段逃避縣級財(cái)政部門的監(jiān)督和管理等等，勢必會(huì)影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性。

（四）不能根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一的矛盾，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行改革的動(dòng)機(jī)不足。取消農(nóng)業(yè)稅在進(jìn)一步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也意味著基層財(cái)政收入進(jìn)一步枯竭。而“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革僅僅是縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政管理權(quán)限的改革，縣鄉(xiāng)兩級的總財(cái)力并沒有增加，通過加強(qiáng)對鄉(xiāng)級財(cái)政支出的管理，能夠相對減少行政成本和資金浪費(fèi)，但如果沒有轉(zhuǎn)移支付等配套措施，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”并不能從根本上緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著沉重的支出責(zé)任。

（五）失去財(cái)政自主權(quán)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)為農(nóng)民服務(wù)的積極性大大降低。“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金所有權(quán)、使用權(quán)與管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)相分離，由縣財(cái)政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金活動(dòng)進(jìn)行全過程管理和監(jiān)督，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支行為。但從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力來看，是鄉(xiāng)級政府財(cái)權(quán)的削弱和上劃，而且對資金使用審批權(quán)的上收不僅是審批權(quán)的明顯轉(zhuǎn)移，也是資金所有權(quán)和使用權(quán)的隱性轉(zhuǎn)移，因此在加強(qiáng)對鄉(xiāng)級政府行為監(jiān)督的同時(shí)，也使相級政府基本喪失了為轄區(qū)內(nèi)居民自主提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力。再從服務(wù)的效率和意識(shí)來看，“小規(guī)模的農(nóng)村公共產(chǎn)品點(diǎn)多面廣，過去主要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村委會(huì)供給，而現(xiàn)在難以納入縣級以上政府的視野”。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)在“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后，失去財(cái)政主動(dòng)權(quán)，為農(nóng)民服務(wù)的積極性已大大降低。

二、深化“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”改革的對策

（一）進(jìn)一步深化改革。清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員，嚴(yán)格控制財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)增長；明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的基本順序，按“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保重點(diǎn)”的原則，優(yōu)先保證工資正常發(fā)放；全面清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行帳戶和票據(jù)，摸清鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入家底，核實(shí)清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)債權(quán)債務(wù)。在此基礎(chǔ)上嚴(yán)禁新增負(fù)債，并采取積極有效措施，努力消化現(xiàn)有債務(wù)。通過“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”改革，加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政對涉農(nóng)資金的監(jiān)管，堵住鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制管理，提高工作效率，降低運(yùn)行成本，提高機(jī)關(guān)管理效能，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變。力爭用三年左右時(shí)間，逐步建立資金穩(wěn)定、管理規(guī)范、保障有力的村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

（二）進(jìn)一步調(diào)整與完善縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一。“三農(nóng)問題”、縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問題和政府體制（特別是省以下體制）問題的相互交織，是當(dāng)前地方財(cái)政局面復(fù)雜性的突出表現(xiàn)。面對當(dāng)前社會(huì)深刻結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型從縣鄉(xiāng)財(cái)政困難角度反映出的難題，必須著眼于省以下財(cái)政體制和政府體制全局來求解。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政解困，應(yīng)從調(diào)整和完善縣鄉(xiāng)財(cái)政體制入手，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一。在原則上，要堅(jiān)持“財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一；因地制宜，分類管理；利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)；有利于調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極性；確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和政權(quán)的穩(wěn)定”。

（三）建立規(guī)范的縣鄉(xiāng)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，逐步實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)公共服務(wù)均等化?！班l(xiāng)財(cái)縣管”改革使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)上收、縣級財(cái)政更加集中，也就提高了縣級政府實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)公共服務(wù)均等化的能力。為了縮小縣域內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間公共服務(wù)的差距，應(yīng)該建立規(guī)范的縣、鄉(xiāng)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。在目標(biāo)選擇方面，應(yīng)優(yōu)先選擇縱向平衡和均等化兩個(gè)最重要的目標(biāo)，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支缺口，平衡各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間差異，確保不同收入水平的人能享受到基本的公共服務(wù)。在轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)方面，以一般性轉(zhuǎn)移支付作為作為縣鄉(xiāng)之間轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)，充分發(fā)揮縣級財(cái)政的宏觀調(diào)控功能，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可支配財(cái)力予以適當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)，保證各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)和具備大體一致的社會(huì)服務(wù)功能；同時(shí)，以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和特殊轉(zhuǎn)移支付作為中央與省調(diào)控縣鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展、解決特殊情況的工具。

（四）加強(qiáng)縣級財(cái)政監(jiān)督?！班l(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”是財(cái)政政權(quán)的一定程度上的回收和上移，作為縣一級財(cái)政的權(quán)力明顯增大。對于縣一級的明顯直接管理或者監(jiān)控，這無疑對縣級機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)來說是權(quán)力和利益的誘惑，容易使該級政府官員滋生腐敗的念頭，助長了上級機(jī)構(gòu)職員的權(quán)力欲和官僚作風(fēng)。所以，“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的相關(guān)職員和上級領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)提高自身素質(zhì)，并設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)來監(jiān)督和管理相關(guān)的部門。

（五）樹立和落實(shí)“公共財(cái)政”理念，突顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的服務(wù)職能。“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”改革是公共財(cái)政體制改革向鄉(xiāng)鎮(zhèn)的延伸。而公共財(cái)政的一個(gè)重要特征就是以滿足公共需要為主要目標(biāo)和工作重心，以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為基本方式。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要樹立和落實(shí)“公共財(cái)政”理念，突顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的服務(wù)職能?！班l(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”改革后，應(yīng)該強(qiáng)化核算意識(shí)、理財(cái)意識(shí)、為農(nóng)民服務(wù)的責(zé)任意識(shí)，特別是要提供一些點(diǎn)小面廣、沒有納入縣級財(cái)政統(tǒng)籌范圍而當(dāng)?shù)剞r(nóng)民又特別需要的公共產(chǎn)品。

（六）健全網(wǎng)絡(luò)信息環(huán)境，提高財(cái)務(wù)運(yùn)行效率。“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的實(shí)施，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)困難，存在嚴(yán)重的預(yù)算外支出軟約束問題，使得本不成熟的“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”成了耗油的油老虎。所以要考慮的是如何簡化和節(jié)約縣級財(cái)政鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的程序。實(shí)現(xiàn)低成本運(yùn)行，提高辦事效率，還可以監(jiān)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行的情況，又確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常的用款需求。網(wǎng)絡(luò)不僅解決了人員繁忙的問題，而且采用“會(huì)計(jì)集中核算+國庫集中支付的”財(cái)政管理信息化模式大大節(jié)約了工作成本。做好“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”系統(tǒng)軟件開發(fā)和實(shí)施工作，要逐步建立和完善縣級國庫集中支付系統(tǒng)與其他核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)的接口標(biāo)準(zhǔn)。保證縣財(cái)政會(huì)計(jì)核算中心與鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)資金的網(wǎng)上申請、網(wǎng)上審核和網(wǎng)上撥付，做到信息化、網(wǎng)絡(luò)化。