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淺析新形勢下的卷煙市場監(jiān)管

福建省煙草學(xué)會專賣管理專業(yè)委員會*

該文以筆者所在地級市為例，力求通過以小見大，找出當(dāng)前卷煙市場監(jiān)管中內(nèi)外兩方面面臨的主要共性難題，并結(jié)合公安、藥監(jiān)等職能部門的一些經(jīng)驗做法，有針對性地提出優(yōu)化合理布局、增強(qiáng)一線力量、提高巡查效率、降低違規(guī)幾率、增加誠信份量等務(wù)實措施，希望為解決市場監(jiān)管的薄弱處、營造良好的卷煙市場環(huán)境，進(jìn)而實現(xiàn)行業(yè)目標(biāo)提供有益的借鑒。

市場凈化率 卷煙監(jiān)管 創(chuàng)新

市場監(jiān)管始終是煙草專賣執(zhí)法的主要表現(xiàn)形式，這項工作的好與壞直接關(guān)系到煙草專賣法律地位的實與虛，如何在新形勢下構(gòu)建與之相適應(yīng)的市場監(jiān)管體系，從而更好地維護(hù)市場秩序，有力保障“卷煙上水平”，筆者認(rèn)為可從分析當(dāng)前市場監(jiān)管存在的主要問題入手，結(jié)合其他職能部門的一些有效做法，走出一條合理可行的監(jiān)管之路。

1 分析現(xiàn)狀，找準(zhǔn)癥結(jié)

市場監(jiān)管的成效如何，行業(yè)內(nèi)的通用衡量標(biāo)準(zhǔn)是計算市場凈化率，其計算公式為：市場凈化率=持證經(jīng)營率×20%+守法經(jīng)營率×80%。由此看來，市場監(jiān)管工作主要包括卷煙經(jīng)營戶持證經(jīng)營情況和守法經(jīng)營情況的監(jiān)管，而目前在這兩方面的監(jiān)管仍然存在不少問題。

1.1 無證經(jīng)營監(jiān)管有待破局

在持證經(jīng)營監(jiān)管方面，對于無證經(jīng)營卷煙零售業(yè)務(wù)的，根據(jù)《煙草專賣法》及其實施條例規(guī)定，煙草部門是沒有處罰權(quán)的，應(yīng)由工商部門行使行政處罰權(quán)。既然沒有處罰權(quán)，那管理權(quán)是否具備呢？煙草部門也找不到有關(guān)方面的規(guī)定?？梢哉f，持證經(jīng)營的監(jiān)管，煙草部門因權(quán)力受限，只能監(jiān)管有證經(jīng)營，而對無證經(jīng)營并無法定監(jiān)管權(quán)，這就造成沒有這個權(quán)力，卻要承擔(dān)監(jiān)管缺位的后果，前后是相互矛盾的。目前，煙草部門雖然加強(qiáng)與工商部門的聯(lián)系，通過不定期聯(lián)合執(zhí)法、構(gòu)建信息抄告平臺實現(xiàn)信息順暢流通等方式開展共同取締無證戶行動，也取得了一定成效，但仍未從根本上遏制住無證經(jīng)營現(xiàn)象。

1.2 一線監(jiān)管力量需要加強(qiáng)

以筆者所在地級市為例，煙草專賣主要部門有：市局專賣科、內(nèi)管科、稽查支隊，縣局專賣辦（下轄若干專管所、行政管理服務(wù)大廳）、內(nèi)管辦、稽查大隊（下轄若干稽查中隊）。日常市場監(jiān)管工作主要由專管所負(fù)責(zé)，稽查中隊主要負(fù)責(zé)大要案查辦、打假以及協(xié)助專管所開展市場監(jiān)管等工作。從2012年2月份的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，全市專管所24個，稽查中隊11個；專賣人員總數(shù)284人，其中專管員111人，稽查員81人；全市人口480萬人，持證零售戶26218戶，專管員平均管轄236戶。位于一線主要負(fù)責(zé)市場監(jiān)管任務(wù)的專管員111人，占總數(shù)39%，其他人員如稽查中隊雖也常參與市場監(jiān)管，但這并不是日常工作。專賣部門在一線負(fù)責(zé)市場監(jiān)管的人員投入比重不大，人均管理零售戶較多，直管力度需要進(jìn)一步加大。

1.3 非法利益驅(qū)動違規(guī)經(jīng)營

在商言商，只要有利可圖，且利益可觀、風(fēng)險不高的話，很多商家往往鋌而走險。卷煙零售戶亦是如此，對于違規(guī)經(jīng)營卷煙業(yè)務(wù)的違法行為，以行政處罰為主，涉刑門檻較高，只要變通下可以很容易規(guī)避被追刑，單單行政處罰不足以使違法零售戶主動停止違法行為，特別是對于經(jīng)營非法生產(chǎn)卷煙的零售戶來說，非法利潤尤其高，國家歷來打擊嚴(yán)厲，但仍未能完全根治此類制、售假行為；而對于有證經(jīng)營非法渠道卷煙的違法行為，由于罰款數(shù)額不多、利潤尚可且不用負(fù)刑事責(zé)任，導(dǎo)致此類違法行為較為常見、比重最大。以漳州煙草2011年查獲的專賣案件為例，市場案件701起，其中非法渠道進(jìn)貨案件665起，占比95%。

2 對癥下藥，務(wù)實監(jiān)管

2.1 改變定向思維，優(yōu)化合理布局

1997年頒布實施的《煙草專賣法實施條例》首次明確規(guī)定，取得煙草專賣零售許可證必須符合煙草制品零售點合理布局的要求。2000年起，各地?zé)煵莶块T先后進(jìn)行了探索。2004年，國家局正式明確核發(fā)煙草專賣零售許可證應(yīng)當(dāng)適用合理布局規(guī)定。之后各地先后頒布了零售點合理布局相關(guān)規(guī)定。多年來的合理布局實踐活動有效解決了卷煙零售戶存在的多、小、亂、雜等現(xiàn)象和不規(guī)范競爭的問題，卷煙零售市場的總體規(guī)模趨于合理，優(yōu)化了煙草制品零售點的空間分布，為實現(xiàn)“卷煙上水平”提供了良好的市場經(jīng)營環(huán)境。

目前合理布局的模式主要有兩種：距離模式和總量控制模式。無論哪種模式均是限制性規(guī)定，如我市采取的距離模式：城鎮(zhèn)同側(cè)相距最少限30米，鄉(xiāng)村限50米。實踐中不少無證戶正是受限于合理布局的規(guī)定而無法轉(zhuǎn)化為有證戶，對于這些非常想成為有證、且表示將守法經(jīng)營的無證戶，這是需要嚴(yán)肅思考的問題，如果解決了這個問題，將極大提高持證經(jīng)營率，極有助于市場凈化。能否從方便消費者購買角度出發(fā)，將合理布局的限制性條款適當(dāng)降低要求，如將距離再縮短點，或者將總量再增加些，或者規(guī)定一定的上下幅度，值得商榷。目前其他部門如藥監(jiān)局對藥店合理布局的規(guī)定中，有些地方僅從方便群眾購買角度去理解合理布局，未對藥店空間布局進(jìn)行限制，值得借鑒。

2.2 調(diào)整勤務(wù)模式，促進(jìn)直管發(fā)力

專賣執(zhí)法主要有兩大職責(zé)，一是打假打私，二是市場監(jiān)管。打假打私由政府牽頭，煙草部門作為職能部門之一參與到其中，主要由稽查隊來具體執(zhí)行。相對來講，市場監(jiān)管才是煙草部門的日常性主要工作，如何將人力、精力大部分向一線傾斜，是市場監(jiān)管能否執(zhí)行到位的最關(guān)鍵因素。

2.2.1整合各方監(jiān)管力量。一是將稽查員與片區(qū)監(jiān)管員合一，集打假打私、市場監(jiān)管兩大職能于一身。如果我市加上稽查員81人，一線的市場監(jiān)管人員就有192人，占總數(shù)的68%，人均管理137戶，這樣一來人力加強(qiáng)的同時人均擔(dān)子變輕了，零售戶管理更易于達(dá)到以點帶面、全面覆蓋，實現(xiàn)第一時間發(fā)現(xiàn)、第一時間打擊涉煙違法違規(guī)行為。二是結(jié)合當(dāng)前內(nèi)管工作陣地前移、重心下移的工作要求，實施駐所內(nèi)管員制度。充分發(fā)揮駐所內(nèi)管員貼近市場、熟悉市場、直接面對零售客戶的優(yōu)勢，由其具體監(jiān)督客戶經(jīng)理和送貨員的日常營銷配送行為、行業(yè)自營零售店的銷售行為、卷煙促銷活動等，核實零售戶的基本情況，收集、分析、匯總本轄區(qū)卷煙市場動態(tài)，處理日常預(yù)警信息，并對不規(guī)范經(jīng)營行為進(jìn)行初期調(diào)查。合理配置駐所內(nèi)管員，可以進(jìn)一步改善和提高行政資源的配置效率，實現(xiàn)監(jiān)管要素在更大范圍內(nèi)的合理流動。

2.2.2推行“一線工作法”。一是人力投入。設(shè)定若干考核指標(biāo)促進(jìn)人力真正投入一線：如領(lǐng)導(dǎo)每月至少安排1天帶隊檢查，中層每月2天帶隊檢查，機(jī)關(guān)內(nèi)勤每月4天參與市場檢查；要求中層、機(jī)關(guān)內(nèi)勤每月完成1起一般案件等等。二是物力投入。加大執(zhí)法車輛、照相機(jī)、攝像機(jī)、卷煙鑒別檢驗工具、GPS定位儀、錄音筆等執(zhí)法設(shè)備的配備使用與管理，尤其是確保專賣執(zhí)法車輛用于執(zhí)法事宜，未經(jīng)批準(zhǔn)嚴(yán)禁用于其它公務(wù)性或非公務(wù)性事務(wù)。

2.3 創(chuàng)新監(jiān)管方式，維護(hù)市場秩序

科學(xué)的監(jiān)管方法能夠起到事半功倍的效果。在各監(jiān)管要素恒定的情況下，科學(xué)分配各要素顯得至關(guān)重要，采取分類監(jiān)管、分檔處理和誠信管理等方式正是出于此種考慮，旨在突出監(jiān)管重點，精準(zhǔn)投入人力，在提高打擊效率的同時通過兼顧當(dāng)事人權(quán)益、增加誠信含金量，盡可能減少違規(guī)幾率。

2.3.1創(chuàng)新分類監(jiān)管方法。根據(jù)零售戶違法違規(guī)行為的發(fā)生概率，將其劃分為普通經(jīng)營戶（較少發(fā)生違法違規(guī)行為的零售戶）和重點監(jiān)管戶（較?；蜉^易發(fā)生違法違規(guī)行為的零售戶）兩大類，運用較少時間管理占大多數(shù)的普通經(jīng)營戶；運用較多時間管理占較少部分的重點監(jiān)管戶。如我市探索實施的“三七”市場監(jiān)管法，根據(jù)我市零售市場，通過實地調(diào)研和數(shù)據(jù)分析，推斷出重點監(jiān)管戶主要分布在以下五類：銷量較大、經(jīng)營能力較強(qiáng)的零售戶，被行政處罰過或較不配合執(zhí)法的零售戶，銷量波動異常、可能存在代訂卷煙情形的零售戶，處于流動人口較多、城鄉(xiāng)結(jié)合部等特殊復(fù)雜地段的零售戶，酒店、飯店、娛樂場所等特殊經(jīng)營場所等等。這些零售戶是擾亂卷煙市場秩序的源頭，將其作為日常市場監(jiān)管的重點，以市場檢查為主，突出打擊違法行為，經(jīng)測算，這些重點戶占比約25%～30%。其余零售戶在日常經(jīng)營中比較配合專賣管理工作，可將其歸為普通經(jīng)營戶，以服務(wù)型管理為主，督促其繼續(xù)保持守法經(jīng)營。在實際監(jiān)管中，投入70%時間管理30%的重點戶，其余30%時間管理70%的一般戶，努力實現(xiàn)合理減負(fù)、提高打擊效率的工作目的。

2.3.2采取區(qū)別對待處理方式。對違規(guī)行為，按照“比例原則”，視情節(jié)輕重采取不同的行政處罰和事后整頓措施。換言之，就是將違規(guī)戶根據(jù)違規(guī)情節(jié)輕重程度分檔：如對輕微違規(guī)戶，督促其將擺放的違規(guī)卷煙撤柜，并進(jìn)行煙草專賣法律法規(guī)宣傳引導(dǎo)；對適用簡易程序案件的違規(guī)戶，當(dāng)場做出行政處罰；對適用一般程序案件的違規(guī)戶，除嚴(yán)格按照行政自由裁量標(biāo)準(zhǔn)實施行政處罰外，可根據(jù)違規(guī)數(shù)量和金額劃分檔次，采取限制升量、暫停供貨和降低合理供貨量等行政措施來督促整改。

2.3.3深化誠信管理辦法。在環(huán)境較為成熟的階段，可以考慮這樣一種方案的可行性：將煙草專賣行政處罰納入人民銀行征信系統(tǒng)。如果可行，將對零售戶產(chǎn)生重大影響，極大地增加違規(guī)預(yù)期成本，有助于進(jìn)一步減少違規(guī)行為。這幾年部分行政部門切實有推動此項工作。如人民銀行重慶營管部規(guī)定：“逾期不履行行政處罰決定的當(dāng)事人信息將被導(dǎo)入征信系統(tǒng)，作為企業(yè)、個人信用信息的組成部分，供金融機(jī)構(gòu)辦理信貸審批業(yè)務(wù)時查詢使用”；公安部將酒駕納入銀行個人不良記錄；人民銀行相關(guān)人士也談到：“目前人民銀行征信體系主要收錄的是信用卡、房貸、公積金等銀行還款記錄，今后還將錄入水電煤氣等費用繳納情況，工商、稅務(wù)等部門提供的信息、越來越多的執(zhí)法信息也將進(jìn)入人民銀行征信系統(tǒng)?！?/p>

市場監(jiān)管貴在日常巡查，巧在監(jiān)管方式，難在監(jiān)管盲區(qū)，意在維護(hù)秩序，要在貴、巧、難和意上下功夫，重在求真務(wù)實，去除次要的中間環(huán)節(jié)，將絕大多數(shù)人力、物力和精力放在一線，注重直管，增加與零售戶的見面率，采取分類監(jiān)管方式進(jìn)一步加大與違規(guī)零售戶的見面率，第一時間打擊顯性違規(guī)，實行分類處理方法切實減少潛在違規(guī)，切實為實現(xiàn)“卷煙上水平”戰(zhàn)略目標(biāo)和工作任務(wù)提供堅實保障。

黃金水，漳州市煙草專賣局專賣監(jiān)督管理科科員。