□ 張敏杰

中國社會組織的發(fā)育及參與社會管理的實踐

□ 張敏杰

社會組織（social organization）是人們?yōu)閷崿F(xiàn)特定目標(biāo)、基于一定的利益需要而建立的有明確規(guī)范協(xié)調(diào)的進(jìn)行共同活動的群體。改革和完善對社會組織的管理機(jī)制，建立社會組織和政府之間的合作伙伴關(guān)系，是我國政治體制改革的必要步驟，也是社會管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。中央關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的一系列決策部署，為新形勢下促進(jìn)社會組織參與社會管理指明了方向。

一、我國社會組織的發(fā)育

我國現(xiàn)行的社會組織，基本上是模仿前蘇聯(lián)的體制建立起來的。在這種體制下，只有把黨的領(lǐng)導(dǎo)滲透到一切領(lǐng)域一切社會組織，才能夠保證共產(chǎn)黨在這些社會組織的領(lǐng)導(dǎo)地位以實現(xiàn)對社會各界的領(lǐng)導(dǎo)地位。在革命年代，共產(chǎn)黨人深入工人農(nóng)民群眾，創(chuàng)建農(nóng)會工會，為工人農(nóng)民利益而斗爭。

建國初期，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立了全國婦聯(lián)、全國總工會等群眾組織，但作為黨和國家體制的一部分，這些組織“從屬于黨，工作人員是國家干部，職能是在各自領(lǐng)域執(zhí)行官方政策，并將各自領(lǐng)域的需求反饋給黨?！雹偃A安德：《轉(zhuǎn)型國家的公民社會：中國的社團(tuán)》，王名主編：《中國非營利評論》第1卷，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007年，第7頁。無可否認(rèn)，中國共產(chǎn)黨長期的執(zhí)政地位和對社會組織的管理控制，使這些社會組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生一定程度的官僚化、形式化，不能適應(yīng)改革開放以來中國社會的巨大變動。長期以來，“民間組織和民間社會是存在于國家權(quán)力邊緣之外的空間與組織，其生存與發(fā)展的空間完全取決于國家權(quán)力的邊界。”②林尚立：《兩種社會建構(gòu)：中國共產(chǎn)黨與非政府組織》，王名主編：《中國非營利評論》第1卷，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007年，第40頁。

在公民社會孕育過程中參與公民社會的創(chuàng)建，創(chuàng)新黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和工作方式，從各個方面維護(hù)和發(fā)展公民權(quán)利，增進(jìn)民眾福利，這是共產(chǎn)黨在新的歷史條件下保持領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位的政治基礎(chǔ)。2007年的黨的十七大報告提出“重視社會組織建設(shè)和管理”，這是黨的報告首次用“社會組織”概念代替以往傳統(tǒng)的官方語言“民間組織”。這一概念的轉(zhuǎn)換不但將以往已經(jīng)存在的八大團(tuán)體③指工會、工商聯(lián)、僑聯(lián)、臺聯(lián)、婦聯(lián)、共青團(tuán)、科協(xié)、文聯(lián)等八大人民團(tuán)體。涵蓋其中，而且提出在基層民主政治建設(shè)中要“發(fā)揮社會組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會自治功能”。2008年全國“兩會”上，政府再次強(qiáng)調(diào)社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用，從而為中國社會組織的大發(fā)展提供了一個良好的機(jī)遇。

社會組織的發(fā)育是人民群眾實行團(tuán)體自治、參與社會管理的民主呼喚，也是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，抑制公權(quán)泛濫的歷史需要?，F(xiàn)在，各類社會組織如雨后春筍般地蓬勃發(fā)展起來，這里不僅包含千千萬萬由公民自發(fā)成立的草根組織，也有以各種不同利益集團(tuán)或社會群體為核心組成的社群組織，有服務(wù)于城鄉(xiāng)特定空間范圍的社區(qū)組織，還有大批有黨政背景的社團(tuán)、基金會和民辦非企業(yè)單位，有人民團(tuán)體、事業(yè)單位等舊體制下，面臨改革的各種社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等等。①王名：《發(fā)刊詞》，王名主編：《中國非營利評論》第1卷，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007年，第1頁。這些社會組織成為推動改革開放、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展與和諧社會構(gòu)建日益重要的力量。

目前，我國已經(jīng)初步建立起社會組織的管理體系，但社會組織的階層覆蓋面還不夠廣泛，社會組織在管理理念、法規(guī)、政策、體制、機(jī)制、方式和手段等方面還存在一系列問題。

二、社會組織參與社會管理的實踐

黨的十七屆二中全會作出重要戰(zhàn)略部署：要加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。為促進(jìn)政府的服務(wù)更高效，政府將逐步把一些社會管理職能交給社會組織，發(fā)揮社會組織的作用。一方面，龐大的社會組織規(guī)模滿足了社會廣大群體自治的需要；另一方面，社會組織彌補(bǔ)了政府在龐雜繁重的公共服務(wù)領(lǐng)域的不足，在社會管理的各個領(lǐng)域發(fā)揮了不可或缺的組織、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、代表和監(jiān)督的作用，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。當(dāng)前，中國的各類社會組織參與社會管理呈現(xiàn)積極、主動、發(fā)展的態(tài)勢，并主要體現(xiàn)在以下三種參與方式：

（一）城鄉(xiāng)社區(qū)的參與式自治。自20世紀(jì)90年代初開始，社區(qū)建設(shè)逐漸成為我國城市管理改革的核心內(nèi)容，社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的熱情高漲；在社區(qū)建設(shè)過程中，使社區(qū)居民有效地參與社區(qū)發(fā)展的有關(guān)政策制定、實施、管理和利益分享的全過程，是社會組織參與城市社區(qū)建設(shè)的重要目標(biāo)。浙江省寧波市海曙區(qū)，是政府與非政府組織進(jìn)行社區(qū)參與式治理的試點(diǎn)。其中，政府要做的就是盡量地放權(quán)，并大力支持，即承諾將社區(qū)政務(wù)減到最低的可能，其他事務(wù)由社區(qū)自治決定，同時政府依據(jù)項目的形式予以資金扶持。該制度旨在推動社區(qū)參與式治理的非政府組織“社區(qū)參與行動”，負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)氐膮⑴c式理念與方法培訓(xùn)、參與模式共建。在農(nóng)村，專業(yè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作組織已經(jīng)在大多數(shù)地區(qū)得到了政府的認(rèn)可，但更具有綜合性的農(nóng)民協(xié)會目前尚不能取得法律和政治的合法性。②賈西津：《中國公民參與的非政府組織途徑分析》，王名主編：《中國非營利評論》第1卷，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007年，第26頁。占中國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民沒有農(nóng)會組織保護(hù)農(nóng)民的利益和有序地與黨和政府溝通訴求，從而在一些地方不斷地引發(fā)群體性事件，暴露了農(nóng)村社會組織參與社會管理自治的不足，及行政體系在管理機(jī)制上的缺陷。

（二）政府購買公共服務(wù)中的社會組織參與。面對社會事務(wù)的日益復(fù)雜化，政府在改變自身職能和管理方式。社會組織作為政府和企業(yè)之外的承擔(dān)社會管理和公共服務(wù)的非營利組織，在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)中發(fā)揮著積極作用。按照政府轉(zhuǎn)變職能和事業(yè)單位改革的要求，對政府分離出的或新增的社會管理和公共服務(wù)事項，凡可委托社會組織承擔(dān)的，就通過政府采購等法定方式，向符合條件的社會組織購買，來實現(xiàn)公共責(zé)任和義務(wù)。如成立于2007年10月的山東濟(jì)南基愛女性關(guān)懷社會工作服務(wù)中心，是濟(jì)南市首家正式注冊成立的社會工作專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。自2010年5月起開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項目，探索出政府購買整體服務(wù)項目的新型運(yùn)行機(jī)制，形成民政局出資—街道辦事處提供平臺—NGO（非政府組織）落實具體服務(wù)的三方合作模式：政府部門（特指濟(jì)南市市中區(qū)民政局）為出資方，出資購買社工整體服務(wù)項目，為居家養(yǎng)老提供政策、資金等支持，并對服務(wù)質(zhì)量和財務(wù)進(jìn)行監(jiān)管；民間社工機(jī)構(gòu)作為服務(wù)方，以專業(yè)社工提供具體專業(yè)化社工服務(wù)、定期接受政府的過程監(jiān)督及效果評估。合作辦事處作為支持方，為本轄區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作提供良好的平臺和外部支持。

（三）弱勢群體的參與式自治。目前社會上還不同程度地存在著對弱勢群體的歧視和偏見，侵害其權(quán)益的現(xiàn)象仍時有發(fā)生，弱勢群體在實現(xiàn)基本權(quán)利方面，仍面臨許多亟待解決的問題，需要從法律、經(jīng)濟(jì)、行政、組織等方面進(jìn)一步采取措施。一方面，社會要為弱勢群體權(quán)利的實現(xiàn)創(chuàng)造良好的社會條件，把保護(hù)和扶助弱勢群體的機(jī)制制度化，改變?nèi)藗儗θ鮿萑后w的不正確觀念，促進(jìn)良好社會風(fēng)尚的形成。另一方面，弱勢群體中也應(yīng)該增強(qiáng)自我保護(hù)、自我尊重、自我組織的意識和能力。③張敏杰：《中國弱勢群體研究》，吉林：長春出版社，2003年，第256頁。在杭州市，有一個名為“草根之家”的社會組織，是幾個有理想有愛心的人士共同創(chuàng)辦的純民間、純公益的自助互助的志愿服務(wù)機(jī)構(gòu)?！安莞摇眻猿旨児娴缆罚谢顒踊静皇召M(fèi)，通過凝聚社會上愛心人士的力量，為打工者提供一個互相學(xué)習(xí)、共同提高的精神家園和夢想平臺?！安莞摇痹诨ヂ?lián)網(wǎng)上建立了“草根之家”網(wǎng)站，呼吁社會“關(guān)注農(nóng)民工的現(xiàn)狀、探索農(nóng)民工的未來”，號召大家“行動起來，讓農(nóng)民工不做邊緣人”，以達(dá)到“讓農(nóng)民工朋友可以健康平安，和諧發(fā)展，更好地融入都市，成為新市民”的目標(biāo)。2010年6月，“草根之家”被杭州市總工會授予“新杭州人志愿者服務(wù)站”的牌匾，納入了工會系統(tǒng)。

上述社會組織參與社會管理的活動，顯示了中國社會組織發(fā)展的方向和推動和諧社會構(gòu)建的功能。

三、提升社會組織在社會管理中的重要作用

當(dāng)前，我國社會組織發(fā)展過程中面臨的問題不容忽視。

首先，相關(guān)法規(guī)滯后于社會組織發(fā)展，政府與社會組織之間的責(zé)權(quán)關(guān)系不明晰，在社會組織的法律地位、應(yīng)享有的權(quán)利與義務(wù)、對社會組織必要的扶持、保護(hù)與監(jiān)督等方面未形成完整的制度體系。雖然我國已頒布《社會團(tuán)體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金管理條例》，但由于它們不是正式法律，因而權(quán)威性不夠。

其次，我國的社會組織管理機(jī)制僅依靠民政部門和掛靠單位根據(jù)上述條例實施監(jiān)督管理，管理手段行政化的痕跡十分明顯，各級黨組織的作用未能得到有效發(fā)揮，因此不利于社會組織自主性培育，致使大部分社會組織與政府部門合作處于弱勢，法人自主性不強(qiáng)，自律能力和服務(wù)力量不足，社會公信度不高，組織行為缺乏規(guī)范和透明度。

其三，由于傳統(tǒng)計劃體制影響，許多政府部門不習(xí)慣或不善于發(fā)揮社會組織作用，有的對社會管理和公共服務(wù)采取包辦代替的方式，造成自身既是管理者，又是監(jiān)督者；既是投資者，又是審批者的局面。致使機(jī)構(gòu)龐雜，冗員繁多，但辦事效益卻又十分低下。

其四，社會組織成立的條件和手續(xù)過于繁瑣，存在“千軍萬馬過獨(dú)木橋”的現(xiàn)象。社區(qū)社會組織由于層次較低、人數(shù)偏少往往不被登記注冊，社會組織的健康發(fā)展受到影響。同時，相當(dāng)一部分社會組織財力薄弱，自主籌資水平普遍較低，資金來源于政府或依靠政府權(quán)利轉(zhuǎn)移而籌集，自行籌措如社會捐贈比例偏小，運(yùn)作資金缺乏。

因此，建立一個完善的社會組織管理制度，深入探討社會組織的定位，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，引導(dǎo)社會組織發(fā)揮其自身優(yōu)勢，提升社會組織在社會管理中的作用，是加強(qiáng)社會管理，構(gòu)建和諧社會的重要一環(huán)。建議從以下四個方面著手：

（一）完善公民參與機(jī)制。公民參與社會管理近幾年以來有了長足的發(fā)展，但從總體情況來看，仍處于弱參與階段，自主性差，整體發(fā)展不平衡。有些公民之所以不參與社會管理，是因為沒有意識到社會管理是自己的權(quán)利，從而站出來表達(dá)自己的訴求。這是過去長期以來“單位人”體制形成的依附意識造成的結(jié)果，也與公民參與社會管理機(jī)制不完善相關(guān)。所以一要根據(jù)我國政治文化傳統(tǒng)和公民社會發(fā)展的現(xiàn)狀，理性考慮公民參與的梯次發(fā)展與有序參與問題，以提高公民參與的質(zhì)量。二要創(chuàng)新公民參與的方式、方法，大力促進(jìn)公民利益表達(dá)與政府回應(yīng)的互動機(jī)制，尤其要重視網(wǎng)絡(luò)時代下公民參與渠道的立體化、多樣化，充分借助現(xiàn)代電子信息技術(shù)建立高效、便捷、透明的公民參與網(wǎng)絡(luò)。三要拓展公民參與公共管理的領(lǐng)域，在完善科學(xué)、民主行政決策體系的基礎(chǔ)上，推進(jìn)執(zhí)行和監(jiān)督領(lǐng)域的公民參與。為此，在構(gòu)建和諧社會的過程中，要大力培育公民意識，培養(yǎng)公民社會，加強(qiáng)公民的社區(qū)參與。公民社會組織可以發(fā)揮第三部門作為政府智囊的作用，集中民情、民意、民智，把分散的個人意見和利益訴求以集中的、制度化的、理性的、合法有序的方式向政府反饋，為政府決策提供咨詢和參謀，提高政府決策和管理的公開性、民主性和科學(xué)性，使政府的決策和管理更加規(guī)范、透明，符合民意和反映實際。

（二）平衡政府和社會組織之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。社會組織作為公共管理的主體之一，在參與公共事務(wù)的治理過程中不可避免地會與政府發(fā)生責(zé)、權(quán)、利方面的關(guān)系。建立政府和非營利組織之間互動、互補(bǔ)的良性關(guān)系，必須平衡兩者之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，這也是構(gòu)建兩者自主性互動關(guān)系的實質(zhì)。在平衡政府與社會組織權(quán)力關(guān)系的過程中，政府應(yīng)讓社會組織承擔(dān)起更多原由政府承擔(dān)的公共職能，促進(jìn)社會組織的獨(dú)立和發(fā)展，將社會組織、尤其是公益慈善組織承擔(dān)的由政府轉(zhuǎn)移出來的社會保障和社會福利服務(wù)項目列入公共財政開支，納入財政預(yù)算，根據(jù)社會組織所提供的公共服務(wù)項目，不同程度地給予其必要的財政支持，并在稅收等方面給予一定的優(yōu)惠，從而要為社會組織的發(fā)展提供必要的支持和穩(wěn)定的保障。社會組織則應(yīng)完善自身管理，提高自身能力，提高自己的活動開發(fā)能力、組織管理能力、資金籌措能力和項目運(yùn)作能力，以自己優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)和良好的信譽(yù)在公平競爭中求得生存和發(fā)展，以增強(qiáng)自身的創(chuàng)造力和生命力，提高組織效率和社會效益，承擔(dān)更多的公共服務(wù)職能。

（三）改革和完善對社會組織的管理機(jī)制。隨著政府管理體制從全能政府向“小政府、大社會”的管理格局轉(zhuǎn)變，政府職能轉(zhuǎn)移已成為共識，應(yīng)該立足國情，借鑒國外經(jīng)驗，改革社會組織的成立制度，改革傳統(tǒng)的對社會組織的雙重管理模式，逐步實現(xiàn)民政部門登記備案、登報聲明的單一管理模式。同時，適當(dāng)放低社會組織的成立門檻，為社會組織的發(fā)展提供平等的體制平臺，向社會組織開放更多的公共資源和領(lǐng)域，為社會管理和公共服務(wù)職能的有序讓渡和轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。鼓勵和培育自主自治而又利于社會民生、推進(jìn)社會公共服務(wù)的社會組織，特別是目前社會急需的行業(yè)組織類、社會公益類、為弱勢群體服務(wù)類、社區(qū)服務(wù)類、解決社會特定問題的幾類社會組織。

（四）突出黨對社會組織的依法領(lǐng)導(dǎo)。通過推進(jìn)立法、鼓勵和規(guī)范社會組織服務(wù)于公益社會事業(yè)，支持和推進(jìn)有關(guān)社會組織及其與政府合作等方面法規(guī)的制定。在此基礎(chǔ)上，加大依法管理和領(lǐng)導(dǎo)的力度，及時協(xié)調(diào)和解決政府和社會組織建立合作伙伴關(guān)系中遇到的困難和矛盾；在堅持依法領(lǐng)導(dǎo)和管理的過程中，講究溝通和協(xié)商，減少干預(yù)和指令，注重以確定服務(wù)項目的方式加以引導(dǎo)，并支持基層黨組織與社會組織在公益服務(wù)中的平等合作、協(xié)調(diào)一致。

（五）引導(dǎo)相關(guān)社會組織吸納社會工作專業(yè)人才。是否擁有一支高素質(zhì)、專業(yè)化、職業(yè)化的社會組織人才隊伍，對于社會組織充分發(fā)揮職能作用、有效參與社會管理具有決定性的意義。為此，政府要站在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的戰(zhàn)略高度，重視社會組織人才工作，大力推進(jìn)社會組織專業(yè)人才建設(shè)，解決當(dāng)前社會組織人才“短板”問題。2011年10月，中央組織部、中央政法委、民政部等18部委發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)的意見》，提出要“適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)型政府的要求，按照培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重原則，完善培育扶持和依法管理政策，積極發(fā)展民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)。采取財政資助、提供服務(wù)場所等方式支持民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)更好地開展工作。加強(qiáng)對民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理監(jiān)督，建立健全專業(yè)評估機(jī)制，指導(dǎo)民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)自身建設(shè)，促進(jìn)民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)健康發(fā)展。通過政府購買服務(wù)等方式，引導(dǎo)和鼓勵公益慈善類社會組織和民辦非企業(yè)單位吸納社會工作專業(yè)人才?！币陨弦庖妼τ诖罅ε嘤桶l(fā)展各類社會組織，加快社工人才隊伍專業(yè)化建設(shè)，構(gòu)建多元化、社會化的社區(qū)服務(wù)體系具有重要意義。

美國著名公共行政學(xué)專家羅伯特·B·登哈特等人闡述了新公共服務(wù)的7項主要內(nèi)容：1.政府的職能是服務(wù)而不是掌舵；2.公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品；3.在思想上具有戰(zhàn)略性、在行動上具有民主性；4.為公民服務(wù)而不是為顧客服務(wù)；5.責(zé)任并不簡單；6.重視人而不只是重視生產(chǎn)率；7.公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要。①Robert B. Denhardt amp; Janet Vinzant Denhardt，The New Public Service: Serving Rather than Steering，Sharpe M. E.Inc.，Armonk，2003，pp. 553—557.新公共服務(wù)理論將公民置于整個治理的中心，推崇公共精神，重視政府與社區(qū)、公民之間的對話溝通與合作共治，強(qiáng)調(diào)建立有效的公民利益表達(dá)機(jī)制。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，必須進(jìn)一步完善社會管理格局，在切實加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化政府社會管理職能，強(qiáng)化各類企事業(yè)單位社會管理和服務(wù)職責(zé)的同時，引導(dǎo)各類社會組織加強(qiáng)自身建設(shè)、增強(qiáng)服務(wù)社會能力，支持人民團(tuán)體參與社會管理和公共服務(wù)。社會管理的改革如同其他改革一樣，同樣需要從人民的實踐創(chuàng)造中汲取智慧，從人民的發(fā)展要求中獲得動力，因此，公眾參與的程度和能力將決定社會改革的成敗。隨著我國的社會組織正成為社會管理的一支重要力量，社會組織將迎來一個空前的歷史發(fā)展機(jī)遇，而政府對社會組織的管理理念及管理模式等，也將隨之出現(xiàn)進(jìn)行重大調(diào)整和改變的契機(jī)。

作者張敏杰，男，浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院教授（杭州 310018）。

責(zé)任編輯：段 愿