方 巍

(浙江工業(yè)大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，浙江杭州310023)

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的城市化進(jìn)程大大加快，城鎮(zhèn)常住人口的比重已經(jīng)由改革開(kāi)放前1978年的19%增長(zhǎng)到2008年的46%［1］。然而，即使在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的浙江，2010年的城市化水平也僅僅只有59%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于2005年美國(guó)的81%，甚至低于巴西的84%［1］。因此，城市化是我國(guó)未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)的社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，農(nóng)村人口向城市遷移將是這一發(fā)展的必然結(jié)果。值得注意的是，遷入城市的農(nóng)村人口并非僅僅是打工者，其中也包括越來(lái)越多隨其父母來(lái)到城市的農(nóng)民工子女。據(jù)全國(guó)第五次人口普查數(shù)據(jù)，我國(guó)流動(dòng)兒童近2000萬(wàn)人［2］，浙江省2006年進(jìn)城農(nóng)民工子女總數(shù)達(dá)65萬(wàn)［3］。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，城市化不僅需要關(guān)注農(nóng)民工，而且更要關(guān)注其子女的城市社會(huì)融合。那么，由此將給我們帶來(lái)哪些挑戰(zhàn)，我們當(dāng)前的社會(huì)政策是否已經(jīng)為此作好充分的準(zhǔn)備，需要在哪些方面加以積極的應(yīng)對(duì)呢?本文將以杭州市為例，從發(fā)展型社會(huì)政策的視角出發(fā)進(jìn)行初步的分析。

一、農(nóng)民工子女社會(huì)融合政策面臨的挑戰(zhàn)

本文首先將結(jié)合浙江省的情況探討農(nóng)民工子女在教育、越軌和貧困的代際傳遞等方面給城市社會(huì)融合提出的挑戰(zhàn)，為分析杭州市的相關(guān)社會(huì)政策及其發(fā)展性要素奠定基礎(chǔ)。

(一)農(nóng)民工子女的教育問(wèn)題

根據(jù)2011年首屆城市學(xué)研究?jī)?yōu)秀成果征集評(píng)選活動(dòng)提供的數(shù)據(jù)，杭州市有283萬(wàn)外來(lái)務(wù)工人員，在本市接受義務(wù)教育階段的隨遷子女19.25萬(wàn)人，占在?？?cè)藬?shù)的27.76%①胡軼笛:“19萬(wàn)農(nóng)民工子女在杭州入學(xué)”，《今日早報(bào)》，2011年3月21日A5版。。不論是從上述已入學(xué)的農(nóng)民工子女占全市在校生的比例，還是從可能未入學(xué)的、數(shù)量更大的隨遷子女來(lái)說(shuō)，農(nóng)民工子女入學(xué)教育及其將來(lái)的城市社會(huì)融合，都構(gòu)成了對(duì)現(xiàn)有政策的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

首先，農(nóng)民工隨遷子女的城市入學(xué)引發(fā)的流入地教育資源分配，是社會(huì)融合必須面對(duì)的一個(gè)重大問(wèn)題。不論是教育經(jīng)費(fèi)，還是教師數(shù)量、學(xué)校設(shè)施，相對(duì)于社會(huì)需要來(lái)說(shuō)總是有限的。如何滿足新增加的農(nóng)民工子女的教育需要，無(wú)疑是外來(lái)人口流入地政府面臨的重大課題。這里不僅涉及到新增資源總量的有限性，而且還涉及到已有資源的合理分配問(wèn)題。此外，針對(duì)農(nóng)民工的流動(dòng)性，如何既保證農(nóng)民工子女享有公平的教育權(quán)利，同時(shí)又保證原有戶籍居民的正當(dāng)利益，也是各地政府需要權(quán)衡考慮的問(wèn)題。此外，農(nóng)民工子女的義務(wù)教育究竟應(yīng)該是集中實(shí)施還是分散進(jìn)行，是完全由公立學(xué)校解決還是采取其他的辦法;是否應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有的學(xué)校加以容量擴(kuò)充，其擴(kuò)充的規(guī)模應(yīng)該多大，哪些學(xué)校需要擴(kuò)充容量等等，都是在具體政策制定和實(shí)施過(guò)程中不可回避的棘手問(wèn)題。

其次，農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策的實(shí)施，涉及到流入地政府與流出地政府的責(zé)任問(wèn)題。不管流入地地方政府是否清晰意識(shí)到對(duì)農(nóng)民工子女的教育投入是一種人力資本投資，如果勞動(dòng)力輸入地能夠在不付出人力資本投資、或少投資的情況下獲得其人力資源，那么該現(xiàn)實(shí)或預(yù)期將會(huì)嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)卣畬?duì)農(nóng)民工子女的教育投入。這是一個(gè)需要兩地政府從農(nóng)民工隨遷子女的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與社會(huì)的和諧發(fā)展目標(biāo)出發(fā)，共同尋求兼顧經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)利益的課題。

第三，中央政府在農(nóng)民工隨遷子女城市社會(huì)融合政策方面的作用問(wèn)題。農(nóng)民工隨遷子女在流入地的城市社會(huì)融合，涉及流入地政府的資源及原戶籍居民的利益問(wèn)題，因而相關(guān)政策的重點(diǎn)在流入地。但中央政府在統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)方面的作用不可低估。最近，教育部頒布了《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》，提出農(nóng)民工隨遷子女在公辦學(xué)校接受免費(fèi)義務(wù)教育的比例達(dá)到85%以上，推動(dòng)各地制定非戶籍常住人口在流入地接受高中階段教育，實(shí)行省內(nèi)流動(dòng)人口就地參加高考升學(xué)以及省外常住非戶籍人口在居住地參加高考升學(xué)。上述目標(biāo)對(duì)于農(nóng)民工子女的城市社會(huì)融合無(wú)疑具有重要的推動(dòng)作用。對(duì)于這部分農(nóng)民工隨遷子女，如何保證其合法權(quán)益、促進(jìn)其社會(huì)融合，中央政府在與各地政府協(xié)調(diào)過(guò)程中究竟應(yīng)該扮演什么角色，也是做好農(nóng)民工子女城市社會(huì)融合必須解決的課題。

(二)農(nóng)民工子女的越軌問(wèn)題

農(nóng)民工子女的教育不僅僅牽涉到學(xué)校教育，還包括城市生活中的社會(huì)化。近年大量研究關(guān)注農(nóng)民工子女在學(xué)校學(xué)習(xí)過(guò)程中表現(xiàn)出的行為偏差問(wèn)題，以及在校內(nèi)外出現(xiàn)的不同程度的越軌行為。事實(shí)上，越軌一直是國(guó)際學(xué)術(shù)界關(guān)于移民二代社會(huì)融合研究關(guān)注的內(nèi)容［4］，一些研究更是將其視為潛在的罪犯［5］。據(jù)浙江省少年管教所2006年下半年對(duì)1582名在押犯罪人的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，來(lái)自農(nóng)民工家庭的占48.84%，其中本人長(zhǎng)期打工的占17.18%［6］。

關(guān)于農(nóng)民工子女在城市校內(nèi)外生活過(guò)程中表現(xiàn)出的社會(huì)偏離行為，一些研究注意到其個(gè)人及其環(huán)境的影響。從個(gè)人方面來(lái)說(shuō)，文化程度低、法制觀念淡薄、個(gè)性缺陷、追逐物質(zhì)利益等是造成其社會(huì)越軌的重要原因［7］。此外，一些研究還追溯到其成長(zhǎng)環(huán)境，認(rèn)為父母權(quán)威不高、教育觀念不適應(yīng)、教育方式不恰當(dāng)，是其走向越軌的家庭原因。同時(shí)，學(xué)校不注重學(xué)生品德塑造、學(xué)習(xí)壓力過(guò)重、學(xué)校條件差，也對(duì)其成長(zhǎng)環(huán)境構(gòu)成了不良影響［8］。除了個(gè)體的原因，越來(lái)越多的研究揭示了社會(huì)結(jié)構(gòu)因素對(duì)社會(huì)越軌的影響。一些學(xué)者提出，中國(guó)社會(huì)存在的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)不平等、貧富差距對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)越軌具有重要影響［9］，認(rèn)為他們?cè)馐艿纳鐣?huì)剝奪以及長(zhǎng)期感受到的“二等公民”待遇對(duì)犯罪具有誘導(dǎo)效應(yīng)［10］。同樣，農(nóng)民工子女承受的社會(huì)排斥，也可能造成其社會(huì)文化價(jià)值目標(biāo)受阻，進(jìn)而引發(fā)他們追求社會(huì)主導(dǎo)價(jià)值目標(biāo)手段的偏離，或者造成他們以社會(huì)非主導(dǎo)價(jià)值目標(biāo)取代主導(dǎo)目標(biāo)，引發(fā)各種類型的社會(huì)越軌行為［11］。

農(nóng)民工子女的社會(huì)融合是城市化的重要內(nèi)容，越軌行為不僅是社會(huì)融合的失敗，而且將給社會(huì)帶來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)的負(fù)面影響。因此，如何從社會(huì)融合的角度應(yīng)對(duì)農(nóng)民工子女的越軌行為，特別是消除社會(huì)排斥對(duì)越軌行為的誘發(fā)效應(yīng)，防微杜漸，無(wú)疑是中國(guó)未來(lái)社會(huì)和諧發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)。

(三)農(nóng)民工子女代際貧困問(wèn)題

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工是城市生活中的低收入階層［12］。作為農(nóng)民工隨遷子女，他們不僅遭受貧困的困擾，而且面臨基礎(chǔ)教育權(quán)利得不到保障、教育水平低、易導(dǎo)致社會(huì)偏離行為風(fēng)險(xiǎn)，他們未來(lái)的發(fā)展走向格外引人關(guān)注。吳世友通過(guò)與在京8位農(nóng)民工子女訪談，從其就讀的農(nóng)民工子弟學(xué)校及其師資的不穩(wěn)定性、教育質(zhì)量得不到保障，以及家庭教育缺失等方面，認(rèn)為在社會(huì)貧富差距急劇擴(kuò)大的情形下，教育機(jī)會(huì)的不平等將造成農(nóng)民工子女貧困的世代復(fù)制［13］。不論從扶貧還是防止社會(huì)越軌的角度來(lái)說(shuō)，移民二代的貧困代際傳遞一直得到國(guó)際學(xué)術(shù)界的關(guān)注［14］;但在國(guó)內(nèi)，關(guān)于農(nóng)民工后代階層社會(huì)流動(dòng)停滯問(wèn)題的研究還剛剛起步，有關(guān)研究主要還是對(duì)其無(wú)法獲得高水平的義務(wù)教育、以及現(xiàn)實(shí)條件下無(wú)力提高其人力資本水平的一種擔(dān)憂［13］。至于如何防止貧困的家庭代際傳遞問(wèn)題，有關(guān)農(nóng)民工人員子女的研究不但數(shù)量少，而且研究的深度和廣度也有待開(kāi)拓，特別是在政策方面缺乏系統(tǒng)和全面的研究。

二、農(nóng)民工子女社會(huì)融合政策的發(fā)展取向分析

通過(guò)上述分析可以看到，農(nóng)民工子女城市社會(huì)融合政策面臨的挑戰(zhàn)具有兩重性，它既需要解決目標(biāo)群體當(dāng)前的義務(wù)教育問(wèn)題，也要關(guān)注未來(lái)可能出現(xiàn)的社會(huì)越軌行為，甚至可能在其成年后呈現(xiàn)的貧困代際傳遞問(wèn)題。這就要求相關(guān)的社會(huì)政策具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展視野，在解決當(dāng)前面臨的社會(huì)問(wèn)題的同時(shí)，防范應(yīng)對(duì)不當(dāng)可能造成的長(zhǎng)期負(fù)面影響。從這一角度出發(fā)，筆者以為目前在國(guó)內(nèi)外受到關(guān)注的發(fā)展型社會(huì)政策尤其具有借鑒作用。不同于傳統(tǒng)社會(huì)政策僅僅將社會(huì)開(kāi)支用于維持救助對(duì)象的基本生活，發(fā)展型社會(huì)政策更為關(guān)注福利對(duì)象的自立自強(qiáng)，希望通過(guò)社會(huì)開(kāi)支的投資和產(chǎn)出效應(yīng)，幫助其擺脫被動(dòng)依賴救助的困境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展［15］。那么，當(dāng)前我們農(nóng)民工子女社會(huì)政策中包含了哪些發(fā)展性要素呢?下面，我們將以杭州市為例進(jìn)行分析。

(一)農(nóng)民工子女城市移徙

根據(jù)舒爾茨關(guān)于人力資本的界定，農(nóng)民工的異地打工本身便是一種具有發(fā)展效應(yīng)的人力資本投資。借助遷移，農(nóng)民工獲得勞動(dòng)力資源的有效配置，其子女也享受到更好的教育資源，從而為將來(lái)的發(fā)展積累人力資本。由于城鄉(xiāng)戶籍的二元體制，20世紀(jì)80年代之前農(nóng)村居民進(jìn)城面臨諸多的限制。盡管在政府勞動(dòng)部門的計(jì)劃用工范圍內(nèi)，農(nóng)村居民主要可以通過(guò)臨時(shí)工、季節(jié)工及試用人員等形式在城市獲得就業(yè)機(jī)會(huì)［16］，但這種用工性質(zhì)決定了農(nóng)民工在城市生活的短暫性，其子女根本不可能獲得城市移居和發(fā)展機(jī)會(huì)。

在杭州市，90年代的勞動(dòng)力市場(chǎng)管理規(guī)則仍然對(duì)農(nóng)民工有著種種限制?！逗贾菔型鈦?lái)臨時(shí)工管理暫行規(guī)定》指出，各單位在錄用勞動(dòng)力的過(guò)程中必須遵循先本市市區(qū)城鎮(zhèn)、再市轄縣、最后行政范圍以外的原則?！逗贾菔姓杏猛鈦?lái)勞動(dòng)力管理規(guī)定》更是明確提出，勞動(dòng)力招聘應(yīng)該先本市后外地，先城鎮(zhèn)后農(nóng)村;經(jīng)調(diào)劑吸納富余職工、下崗職工和安置國(guó)家重點(diǎn)工程征地勞動(dòng)力后仍不能滿足需要、招用本市市區(qū)常住戶口勞動(dòng)力后仍不能滿足需要、招用國(guó)家省市規(guī)定應(yīng)招收的勞動(dòng)力仍未能滿足需要的情形下，才允許招用外來(lái)農(nóng)民工。對(duì)于熱門行業(yè)和工種，該規(guī)定更是明確提出不能招聘外來(lái)勞動(dòng)力。顯然，在這種背景下，農(nóng)民工不僅難以在城市找到就業(yè)機(jī)會(huì)，更不用說(shuō)融入城市生活，他們將子女帶到城市尋求發(fā)展的機(jī)會(huì)也寥寥無(wú)幾。隨著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各地對(duì)勞動(dòng)力需求的急劇增加。浙江省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的崛起，更是對(duì)傳統(tǒng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)管理帶來(lái)了巨大沖擊。從2000年開(kāi)始，杭州市取消了原來(lái)一系列限制性勞動(dòng)力市場(chǎng)管理規(guī)定，農(nóng)民工數(shù)量急劇增加，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工已經(jīng)不僅是一個(gè)人進(jìn)城就業(yè)，甚至是父母兄弟姐妹孩子大家庭式的遷徙。不少中年婦女更是將自己在杭州的打工與孩子在城市接受更好的教育及其今后的發(fā)展相聯(lián)系［16］。杭州市委和市政府2005年發(fā)布的《關(guān)于做好農(nóng)民工人員就業(yè)和生活工作的若干意見(jiàn)》更是提出了逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工與市區(qū)戶籍居民享有相同或相近待遇的目標(biāo)。所有這些發(fā)展，無(wú)疑對(duì)農(nóng)民工子女獲得更好的發(fā)展環(huán)境，進(jìn)而提升人力資本創(chuàng)造了良好的環(huán)境。

(二)農(nóng)民工子女義務(wù)教育

2003年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部委《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見(jiàn)》，我國(guó)農(nóng)民工子女以義務(wù)教育為重點(diǎn)的人力資本發(fā)展政策進(jìn)入到一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。特別是《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》的頒布和實(shí)施，農(nóng)民工子女在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的權(quán)利終于得到了法律的保證，并在各地逐步得到落實(shí)。

在杭州，農(nóng)民工子女的義務(wù)教育主要有國(guó)有和非國(guó)有兩大類，其中國(guó)有學(xué)校是由政府教育部門管轄的公辦學(xué)校提供的正規(guī)教育。杭州市農(nóng)民工子女教育的基本原則是“以公辦學(xué)校為主，獨(dú)立設(shè)置民工子女學(xué)校為輔”(杭教初〔2004〕15號(hào);杭政辦函〔2008〕163號(hào))，因而官方公立學(xué)校一直在農(nóng)民工子女義務(wù)教育中扮演主導(dǎo)作用。具體地說(shuō)，農(nóng)民工子女的學(xué)校教育又分為兩種形式:一種是獨(dú)立設(shè)置的民工學(xué)校。這些學(xué)校最初大多是通過(guò)對(duì)原有各種類型中小學(xué)資源的改造與整合，建立的國(guó)有民辦形式的民工學(xué)校。例如，杭州下城區(qū)的明珠實(shí)驗(yàn)學(xué)校、拱墅區(qū)的運(yùn)河學(xué)校，都是通過(guò)這類方式改造興辦的。2010年，杭州市對(duì)義務(wù)教育階段的國(guó)有民辦教育進(jìn)行改革，一批國(guó)有民辦中小學(xué)轉(zhuǎn)制為公立學(xué)校。上面提到的明珠實(shí)驗(yàn)學(xué)校、運(yùn)河學(xué)校與全國(guó)最早設(shè)立的國(guó)有民辦民工子弟學(xué)?！蓞^(qū)天成教育集團(tuán)，以及其他一批國(guó)有民辦民工學(xué)校也在改制的名單之中。

杭州市政府承擔(dān)農(nóng)民工子女義務(wù)教育的另一種形式，是將農(nóng)民工子女按照學(xué)區(qū)就近上學(xué)的原則，直接插入普通公立學(xué)校實(shí)施義務(wù)教育。按照《杭州市義務(wù)教育階段進(jìn)城務(wù)工人員子女在杭就學(xué)管理暫行辦法》，農(nóng)民工子女可以“到實(shí)際居住地所屬教育服務(wù)區(qū)域的學(xué)校報(bào)名，如居住地學(xué)校接受有困難，由居住地學(xué)校受理登記后統(tǒng)一報(bào)居住地的區(qū)、縣(市)教育行政部門統(tǒng)籌安排”。如下城區(qū)教育局按照公辦中小學(xué)接收為主渠道、專門學(xué)校和隨班就讀“兩條腿走路”的方式，除了直接在居住地學(xué)校報(bào)名錄取的學(xué)生以外，2009年又由區(qū)教育局統(tǒng)籌，無(wú)條件在該區(qū)中南部的13所小學(xué)安排了286名農(nóng)民工子女的就學(xué)。該區(qū)進(jìn)一步設(shè)想將農(nóng)民工人員子女納入到區(qū)域內(nèi)全民教育體系之中，將學(xué)生分布在全區(qū)每一所中小學(xué)就讀①參見(jiàn)杭州市進(jìn)城務(wù)工人員子女教育網(wǎng)，http://wgw.hzedu.net/Template/ShowNew.aspx?id=773，2011年10月13日。。此外，杭州市也有一些普通公立學(xué)校，其農(nóng)民工子女比例超過(guò)50%。如艮山路小學(xué)學(xué)生總數(shù)為679人，其中進(jìn)城務(wù)工人員子女441人，占在校學(xué)生總數(shù)的65%②參見(jiàn)杭州市進(jìn)城務(wù)工人員子女教育網(wǎng)，http://wgw.hzedu.net/Template/ShowNew.aspx?id=821，2011年10月13日。。

除了上述在農(nóng)民工子女義務(wù)教育中占據(jù)主導(dǎo)地位的公立學(xué)校以外，在杭州市還有一部分民辦學(xué)校，如由個(gè)人出資的純民辦全日制小學(xué)西湖區(qū)天藍(lán)小學(xué)。此外，該市也存在部分教師沒(méi)有相關(guān)證件和資格、硬件完全沒(méi)有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)、安全沒(méi)有保證的“三無(wú)”民間非法民工學(xué)校，但是近年數(shù)量減少③章建森，郭國(guó)平:“杭州下沙一非法民工子弟學(xué)校被迫關(guān)門后—漂泊的小書包何處安身”，《今日早報(bào)》，2006年9月27日A2版。。

與這些農(nóng)民工子女義務(wù)教育同時(shí)發(fā)展的是杭州市教育開(kāi)支的投入。如2009年杭州教育局、財(cái)政局市本級(jí)教育費(fèi)附加中安排專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)650萬(wàn)元，補(bǔ)助市區(qū)各教育局經(jīng)批準(zhǔn)獨(dú)立設(shè)置、非公辦義務(wù)教育階段進(jìn)城務(wù)工人員子女學(xué)校在校生和接收進(jìn)城務(wù)工人員子女義務(wù)教育的公辦學(xué)校，同時(shí)要求各區(qū)在本級(jí)教育經(jīng)費(fèi)中以1:1的比例安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助給接收進(jìn)城務(wù)工人員子女的學(xué)校(杭教計(jì)［2009］37號(hào)、杭財(cái)教［2009］616號(hào))。這些措施對(duì)于促進(jìn)農(nóng)民工子女人力資本的發(fā)展具有重要意義。

(三)農(nóng)民工子女醫(yī)療救助

相對(duì)教育，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)作為一種人力資本的投資還沒(méi)有充分引起社會(huì)的重視，一些農(nóng)民工及其家屬往往患病無(wú)力治療進(jìn)而釀成悲劇。從人力資本投資的角度來(lái)看，杭州市在農(nóng)民工子女醫(yī)療衛(wèi)生政策方面還有許多事情可做。杭州市委、市政府承諾，農(nóng)民工享有醫(yī)療、與本地居民相同或相近待遇(杭州市委、市政府，2005)。該市2008年頒布《杭州市農(nóng)民工人員特殊困難救助辦法(試行)》(市委辦發(fā)［2008］130號(hào))，向持有杭州市區(qū)暫住證、連續(xù)居住一年以上的法定勞動(dòng)年齡者提供人身傷害、重大疾病等方面的救助。值得注意的是，該規(guī)定不僅僅針對(duì)農(nóng)民工本人，還包括其在杭州共同居住的家人。根據(jù)這一規(guī)定，農(nóng)民工子女在遇到疾病或人身傷害的情況下，可以獲得2000-10000元的救助補(bǔ)貼。并且，如果在一年內(nèi)重復(fù)遭遇救助范圍內(nèi)的不測(cè)事件，當(dāng)事人還可以多次提出救助補(bǔ)貼(杭春風(fēng)辦〔2008〕5號(hào))。這一規(guī)定，顯然對(duì)于保證農(nóng)民工子女健康、促進(jìn)其人力資本發(fā)展具有積極意義。

此外，由于該規(guī)定補(bǔ)助的內(nèi)容不僅包括醫(yī)療范圍，還可以是家庭財(cái)產(chǎn)的重大損失，因而在某種程度上也具有資產(chǎn)保障的發(fā)展性取向政策效應(yīng)。盡管現(xiàn)有政策在這些領(lǐng)域還幾乎是空白，但上述規(guī)定無(wú)疑是一個(gè)很好的開(kāi)端。

三、農(nóng)民工子女融合發(fā)展型社會(huì)政策建構(gòu)

上面的研究顯示，改革開(kāi)放以來(lái)，一些城市在農(nóng)民工子女的社會(huì)融合政策方面，尤其是在人口遷移和義務(wù)教育方面取得了顯著成就。但是從發(fā)展型社會(huì)政策的視角觀察，在消除貧困的代際傳播、促進(jìn)人力資源發(fā)展以及維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定等方面，目前的政策與社會(huì)融合的目標(biāo)還有很大距離。

首先，必須從發(fā)展型社會(huì)政策視角出發(fā)，充分認(rèn)識(shí)實(shí)施農(nóng)民工子女投資取向社會(huì)政策的重要性。與一般的社會(huì)政策相比，發(fā)展型社會(huì)政策更為重視社會(huì)問(wèn)題的防范功能。傳統(tǒng)社會(huì)政策的重點(diǎn)不在消除產(chǎn)生社會(huì)問(wèn)題的根源，更不在于改變社會(huì)問(wèn)題形成的一般社會(huì)結(jié)構(gòu)，并不能從根本上化解和消除存在的問(wèn)題，是一種治標(biāo)不治本的策略。發(fā)展型社會(huì)政策試圖改變這一方法，將社會(huì)干預(yù)的重點(diǎn)提前到社會(huì)問(wèn)題的形成環(huán)節(jié)，將社會(huì)開(kāi)支重點(diǎn)用于福利對(duì)象具有投資性的項(xiàng)目上，提升弱勢(shì)群體和個(gè)體參與社會(huì)生活的能力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展［17］。

根據(jù)這一思想，考慮到農(nóng)民工子女的社會(huì)融合對(duì)城市社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響以及可能產(chǎn)生的問(wèn)題，我們?cè)谥贫ㄏ嚓P(guān)政策的過(guò)程中必須防患于未然，不能過(guò)于強(qiáng)調(diào)眼前的成本而忽略長(zhǎng)遠(yuǎn)更為高昂的補(bǔ)償代價(jià)。盡管某些融合政策可能一定程度上會(huì)犧牲當(dāng)?shù)鼐用竦哪承├?，但是從長(zhǎng)治久安以及和諧發(fā)展的角度來(lái)說(shuō)，眼前的犧牲是有意義的，可以贏得無(wú)法估量的投資收益。從前面的政策分析來(lái)看，農(nóng)民工子女城市社會(huì)融合政策，包括目前做得較好的義務(wù)教育政策，還是顯得比較被動(dòng)，缺乏一種長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展性視野，尤其是沒(méi)有從目標(biāo)群體未來(lái)的社會(huì)融合以及城市社會(huì)的和諧發(fā)展角度出發(fā)，防患于未然。要做到這點(diǎn)，需要我們轉(zhuǎn)換認(rèn)識(shí)，既要意識(shí)到農(nóng)民工隨遷子女城市社會(huì)融合的必然性，也要確立發(fā)展的視野，從社會(huì)投資的角度設(shè)計(jì)目標(biāo)群體的相關(guān)社會(huì)政策。

其次，要從發(fā)展型社會(huì)政策的視野出發(fā)，拓寬農(nóng)民工子女社會(huì)融合政策涉及的領(lǐng)域。目前一些研究談到發(fā)展型政策的時(shí)候，最為關(guān)注的是人力資本的投資。從我們上面的分析中可以看到，我國(guó)目前有關(guān)農(nóng)民工子女的發(fā)展型政策中，關(guān)注的主要也是促進(jìn)人力資本增長(zhǎng)，并且主要又集中于學(xué)校義務(wù)教育領(lǐng)域。事實(shí)上，從發(fā)展型社會(huì)政策的投資概念出發(fā)，可供投資的政策領(lǐng)域不僅僅局限于人力資本，而人力資本也不僅僅局限于教育培訓(xùn)。對(duì)此，美國(guó)學(xué)者米奇利(James Midgley)曾經(jīng)做了較為全面和詳盡的闡述，提出了包括人力資本、社會(huì)資本、資產(chǎn)積累、自謀職業(yè)和制度保障等發(fā)展性策略［18］。與農(nóng)民工子女的社會(huì)融合政策相對(duì)應(yīng)，筆者以為具有重要參考價(jià)值的主要是人力資本、社會(huì)資本和資產(chǎn)積累等政策。

誠(chéng)如上面分析揭示的，目前有關(guān)農(nóng)民工子女的發(fā)展型政策中，成效最大的是義務(wù)教育。然而，筆者以為，在這方面我們也仍然有許多亟待改進(jìn)之處。首先，對(duì)于大量不滿足在當(dāng)?shù)亟邮芰x務(wù)教育的農(nóng)民工子女，是放任自流還是采取積極的對(duì)策。其次，對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入正規(guī)學(xué)校接受義務(wù)教育的農(nóng)民工子女，如何有效地改進(jìn)教育效果，究竟是設(shè)立獨(dú)立的民工學(xué)校還是實(shí)施與城市孩子同校，這些問(wèn)題需要我們?cè)谏钊胙芯康幕A(chǔ)上作出有效決策。第三，義務(wù)后教育也應(yīng)該引起高度重視。雖然中央部門已經(jīng)開(kāi)始研究農(nóng)民工子女在其父母就業(yè)城市參加高考問(wèn)題，但是這些孩子的高中教育仍然面臨挑戰(zhàn)。盡管杭州市已經(jīng)在農(nóng)民工子女接受職業(yè)高中教育方面有了多年嘗試，但這方面也仍然有許多問(wèn)題需要從發(fā)展型社會(huì)政策的角度出發(fā)加以進(jìn)一步的整體設(shè)計(jì)。

中文的語(yǔ)境中，社會(huì)資本往往被認(rèn)為是一種社會(huì)關(guān)系;而在社會(huì)政策領(lǐng)域，社會(huì)資本強(qiáng)調(diào)的是具有凝聚群體功能的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和制度化的社會(huì)關(guān)系，更側(cè)重于社區(qū)中的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施作用，認(rèn)為它有助于促進(jìn)社區(qū)團(tuán)結(jié)及居民對(duì)地方發(fā)展的承諾［15］。一些研究甚至認(rèn)為，家庭擁有的社會(huì)資本對(duì)于促進(jìn)下一代的人力資本形成有著積極的促進(jìn)作用［19］。然而，目前農(nóng)民工及其子女的居住地仍然集中在城鄉(xiāng)結(jié)合部，交往的對(duì)象也以傳統(tǒng)的血緣和地緣群體為主，政府及社會(huì)組織對(duì)這部分人口的社會(huì)服務(wù)不足，社會(huì)資本仍然十分匱乏。這也顯示出我們具有發(fā)展取向的城市社會(huì)融合政策的不足。

所謂的資產(chǎn)，指的是家庭擁有的財(cái)富儲(chǔ)備。個(gè)人或家庭擁有的資產(chǎn)不僅具有重要的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范和緩沖功能，它還可以增加個(gè)體或家庭對(duì)未來(lái)生活的信心，獲得質(zhì)量更高的產(chǎn)品、更為可靠的服務(wù)和制度化的支持渠道，從而獲得更好的發(fā)展［20］。盡管杭州市早在本世紀(jì)初便率先確立了面向城鄉(xiāng)居民的最低生活保障制度，目前也確立了農(nóng)民工困難救助辦法，但是農(nóng)民工由于戶籍限制仍然不能享受經(jīng)常性的制度性救助，傳統(tǒng)救助辦法對(duì)于家庭財(cái)產(chǎn)的限制，即使是已有的救助辦法也沒(méi)有將資產(chǎn)作為一種政策目標(biāo)，對(duì)此仍然需要做進(jìn)一步的理論研究和實(shí)踐探索。

第三，要在強(qiáng)化政府社會(huì)投入的同時(shí)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)民間的力量，更好地貫徹落實(shí)發(fā)展型社會(huì)政策的各項(xiàng)對(duì)策，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工子女的社會(huì)融合目標(biāo)。發(fā)展型社會(huì)政策強(qiáng)調(diào)政策的投資和產(chǎn)出效應(yīng)，并不是要減少政府在社會(huì)政策方面的開(kāi)支。事實(shí)上，發(fā)展型社會(huì)政策繼承了英國(guó)早期社會(huì)政策制度主義(institutionalism)的傳統(tǒng)，十分強(qiáng)調(diào)政府在社會(huì)福利方面的主導(dǎo)作用和投入［16］。從現(xiàn)實(shí)中一個(gè)政府的社會(huì)政策是否具備發(fā)展型特征的角度來(lái)看，其評(píng)價(jià)的依據(jù)同樣是用于投資取向的政策開(kāi)支在整個(gè)社會(huì)福利事業(yè)中占據(jù)的比重。因此，我們提出確立農(nóng)民工子女的發(fā)展型社會(huì)政策體系，絕對(duì)不是以是否有產(chǎn)出為依據(jù)減少社會(huì)投入，而是要強(qiáng)化政府在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工子女城市社會(huì)融合水平方面的作用。

但是，發(fā)展型社會(huì)政策并不主張光由政府單打獨(dú)斗，而是由政府、社區(qū)和個(gè)人共同促進(jìn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)［15］。除了上述通過(guò)激活個(gè)人的積極性以及發(fā)揮政府的制度主義功能以外，發(fā)展型社會(huì)政策也十分重視社會(huì)資本及其資產(chǎn)的作用。

在農(nóng)民工子女投資性融合政策的制定與實(shí)施過(guò)程中，民間力量與非政府組織將發(fā)揮重要作用。大量研究顯示，農(nóng)民工目前在城市生活過(guò)程中利用的主要仍是親戚與老鄉(xiāng)這樣具有高度同質(zhì)性的社會(huì)資本。除了政府的組織渠道，借助民間個(gè)體與非政府組織的社會(huì)資本功能，為農(nóng)民工子女的各方面發(fā)展提供支持作用，將直接影響到其社會(huì)融合的質(zhì)量和水平。從這一方面考慮，我們應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)非政府組織的管理，積極推動(dòng)各種非盈利性社會(huì)服務(wù)功能的非政府組織的發(fā)展，形成農(nóng)民工在其社區(qū)生活構(gòu)成中社會(huì)資本和資產(chǎn)，對(duì)其發(fā)展形成長(zhǎng)遠(yuǎn)的促進(jìn)作用。

顯然，促進(jìn)農(nóng)民工子女的社會(huì)融合、尤其是消除其長(zhǎng)遠(yuǎn)城市生活過(guò)程中的社會(huì)流動(dòng)停滯風(fēng)險(xiǎn)，是一項(xiàng)十分復(fù)雜和艱巨的任務(wù)，除了地方政府的努立還需要中央政府在更高的層面加以統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)，并充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的參與熱情。發(fā)展型社會(huì)政策無(wú)疑為我們實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)提供了一個(gè)富有建設(shè)性的思路和策略。只要我們高度認(rèn)識(shí)農(nóng)民工子女城市社會(huì)融合的深遠(yuǎn)意義，從發(fā)展型社會(huì)政策的角度從長(zhǎng)計(jì)議、整體規(guī)劃，便一定能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)各個(gè)階層共享發(fā)展成果的和諧社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)。

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