趙海軍

(首都師范大學(xué) 政法學(xué)院，北京 100048)

社會(huì)保障權(quán)的憲法思考*

趙海軍

(首都師范大學(xué) 政法學(xué)院，北京 100048)

社會(huì)保障權(quán)是公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，國(guó)家和社會(huì)給予物質(zhì)幫助的權(quán)利。社會(huì)保障權(quán)既是社會(huì)權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利，更是憲法權(quán)利、基本權(quán)利。確立社會(huì)保障權(quán)的憲法地位對(duì)于發(fā)揮其保障作用尤為關(guān)鍵。

社會(huì)保障權(quán);憲法思考;權(quán)利內(nèi)涵;權(quán)利保護(hù)

“社會(huì)保障”一詞早在1883年至1891年間就已由德國(guó)政府所創(chuàng)立，但“社會(huì)保障”作為法律概念，最早出現(xiàn)在1935年美國(guó)的《社會(huì)保障法》 (Social Security Act)一書(shū)中。我國(guó)的社會(huì)保障法律制度在新民主主義革命時(shí)期就已產(chǎn)生，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)化，經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的發(fā)展歷程。中國(guó)共產(chǎn)黨第十四次全國(guó)代表大會(huì)確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以后，我國(guó)的社會(huì)保障制度也隨之逐步發(fā)展和完善。1994年頒布了《勞動(dòng)法》，對(duì)于社會(huì)福利、社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)保險(xiǎn)制度做出了總體的規(guī)定。但經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所帶來(lái)的一系列問(wèn)題，如勞資糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的日益增多和多樣化等，呼喚社會(huì)保障制度的“深層次援助”。2008年被業(yè)界稱(chēng)為“勞動(dòng)法年”，在這一年，《勞動(dòng)合同法》、《就業(yè)促進(jìn)法》、《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》相繼頒布實(shí)施。2010年10月28日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過(guò)了《社會(huì)保險(xiǎn)法》，中國(guó)的社會(huì)保障體系正逐步走向完善。

一、社會(huì)保障權(quán)的內(nèi)涵屬性

(一)社會(huì)保障權(quán)兼具社會(huì)權(quán)利與經(jīng)濟(jì)權(quán)利雙重屬性

世界上大多數(shù)國(guó)家或多或少地都規(guī)定了公民在遭受困難或疾病的情況下，有權(quán)利從國(guó)家或政府獲得救濟(jì)和幫助，只是規(guī)定的內(nèi)容略有差異。 《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》)規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病、或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！泵绹?guó)列舉了公民年老、生病、年幼或失業(yè)四種情況。英國(guó)列舉了公民病殘、失業(yè)、作物失收、喪偶、妊娠、撫養(yǎng)子女或退休七種情況。國(guó)際勞工局對(duì)社會(huì)保障的界定中也包含了疾病、妊娠、工傷、失業(yè)、殘疾、老年及死亡而導(dǎo)致的收入中斷或大大降低而遭受經(jīng)濟(jì)和社會(huì)困窘等情形。從以上定義不難看出，社會(huì)保障權(quán)不僅是公民作為社會(huì)成員在特殊情況下所享有的社會(huì)權(quán)利，是維持社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、保障社會(huì)秩序、推進(jìn)社會(huì)文明、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的題中之義，而且其通過(guò)物質(zhì)幫助、收入補(bǔ)助、補(bǔ)貼等形式也體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)權(quán)利的屬性。

(二)社會(huì)保障權(quán)體現(xiàn)為公民基本權(quán)利和國(guó)家基本義務(wù)的結(jié)合

權(quán)利義務(wù)是相對(duì)而言的，沒(méi)有無(wú)權(quán)利的義務(wù)，也沒(méi)有無(wú)義務(wù)的權(quán)利，但是權(quán)利義務(wù)有的時(shí)候會(huì)有所側(cè)重。社會(huì)保障權(quán)就體現(xiàn)了這一點(diǎn)，公民在獲得國(guó)家和社會(huì)物質(zhì)幫助的同時(shí)會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，比如不能通過(guò)欺騙的手段獲得，通過(guò)幫助走出困境后應(yīng)該將這個(gè)權(quán)利回歸社會(huì)從而幫助更多需要幫助的人，但是在權(quán)利的獲得上公民所承擔(dān)的義務(wù)相對(duì)較少。那么國(guó)家在履行這一基本義務(wù)的同時(shí)享有哪些權(quán)利呢?筆者認(rèn)為，國(guó)家運(yùn)用權(quán)利擁有者——民眾賦予的權(quán)力在整個(gè)社會(huì)范圍內(nèi)進(jìn)行綜合管理，排除一些干擾和自然災(zāi)害，從而保障社會(huì)老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)，是其權(quán)利的體現(xiàn)。但是國(guó)家成立的初衷和最根本的目的便是通過(guò)提供基本義務(wù)進(jìn)而保障公民個(gè)人的基本權(quán)利。由此不難看出，社會(huì)保障權(quán)通過(guò)國(guó)家提供的義務(wù)進(jìn)而保障公民的權(quán)利。

(三)社會(huì)保障權(quán)利既是憲法權(quán)利更是基本權(quán)利

憲法權(quán)利，顧名思義，是各國(guó)通過(guò)憲法明確規(guī)定和明確保護(hù)的權(quán)利，它是憲法的核心內(nèi)容和價(jià)值所在。憲法主要調(diào)整“權(quán)力”和“權(quán)利”二者之間的關(guān)系，通過(guò)規(guī)范權(quán)力的運(yùn)作來(lái)保障權(quán)利的最大化。憲法權(quán)利的文本化給國(guó)家?guī)Я艘粋€(gè)“緊箍咒”，為國(guó)家的行為劃定了一條線，使其不能越雷池半步;而且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家不能只承擔(dān)消極義務(wù)，更應(yīng)承擔(dān)積極的保障責(zé)任。但是，一項(xiàng)權(quán)利能否寫(xiě)入憲法?如何寫(xiě)進(jìn)憲法?卻經(jīng)歷了長(zhǎng)期的斗爭(zhēng)和歷史的過(guò)程，不同國(guó)家在不同時(shí)期憲法權(quán)利的內(nèi)容是不盡一致的，是變化發(fā)展的。當(dāng)前學(xué)術(shù)界公認(rèn)的權(quán)利經(jīng)歷了三種發(fā)展形態(tài):早期的以自然權(quán)利為核心的公民生命健康權(quán)、人身自由權(quán)等，19世紀(jì)的政治權(quán)主要體現(xiàn)為公民參加政治生活和選舉、被選舉的權(quán)利，20世紀(jì)的社會(huì)權(quán)。這也是人權(quán)內(nèi)容逐步擴(kuò)大的表現(xiàn)，是社會(huì)進(jìn)步的體現(xiàn)。聯(lián)合國(guó)的相關(guān)公約和文件都對(duì)社會(huì)保障權(quán)給予了規(guī)定。我國(guó)《憲法》也在第四十五條規(guī)定了“物質(zhì)幫助權(quán)”的內(nèi)容，雖未明確規(guī)定“社會(huì)保障權(quán)”，但二者在內(nèi)涵上是基本一致的。

但是憲法權(quán)利不等于基本權(quán)利，二者之間還是存在一些區(qū)別，比如憲法權(quán)利和基本權(quán)利的參照坐標(biāo)不同，內(nèi)容屬性以及對(duì)國(guó)家的要求也不同。僅僅認(rèn)為社會(huì)保障權(quán)是憲法權(quán)利還不夠，原因有二:其一，憲法權(quán)利是文本性和實(shí)定的，隨著社會(huì)的進(jìn)步和社會(huì)生活的變遷，社會(huì)保障權(quán)的內(nèi)涵有可能進(jìn)一步擴(kuò)大，保障內(nèi)容和保障層次有可能發(fā)生變化;其二，憲法權(quán)利相對(duì)于自然權(quán)利來(lái)講，它消弱了公民個(gè)人對(duì)抗國(guó)家的能力，社會(huì)保障權(quán)所規(guī)定的公民獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，它包含了自然權(quán)利(生存權(quán))的成分。國(guó)家不僅要按照憲法的要求積極提供而且要逐步擴(kuò)大保障范圍和層次，不能僅僅停留在弱勢(shì)群體的救濟(jì)這一狹窄的層面。因此，社會(huì)保障權(quán)既是憲法權(quán)利，更應(yīng)該是基本權(quán)利。

二、社會(huì)保障權(quán)的憲法地位

(一)社會(huì)保障權(quán)的立法現(xiàn)狀

我國(guó)社會(huì)保障權(quán)的立法始于社會(huì)保險(xiǎn)，1951年政務(wù)院頒布了《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，1982年《憲法》第四十五條第一次出現(xiàn)了“社會(huì)保障”的字樣，1994年《勞動(dòng)法》也在第九章規(guī)定了社會(huì)保險(xiǎn)和福利的具體事項(xiàng)，2010年頒布實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》在內(nèi)容和實(shí)施上進(jìn)行了細(xì)化。

除此之外，我國(guó)社會(huì)保障立法還有大量的法律法規(guī)和規(guī)范性文件。社會(huì)保險(xiǎn)方面:《勞工保險(xiǎn)條例》、《公教人員保險(xiǎn)法》、 《全民健康保險(xiǎn)法》、 《失業(yè)保險(xiǎn)條例》、《工傷保險(xiǎn)條例》等;社會(huì)福利方面: 《義務(wù)教育法》、《殘疾人保障法》、《社會(huì)福利政策綱領(lǐng)》等;社會(huì)救助方面:《社會(huì)救助法》、《社會(huì)救助法施行細(xì)則》、《社會(huì)救助機(jī)構(gòu)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》等;社會(huì)優(yōu)撫方面: 《革命烈士褒揚(yáng)條例》、《軍人撫恤條例》、《城鎮(zhèn)退役士兵安置條例》等。

(二)社會(huì)保障權(quán)的立法分析

從國(guó)家的整體立法狀況來(lái)看，我國(guó)的社會(huì)保障立法取得了令人矚目的成績(jī)，但是，由于我國(guó)整體法制建設(shè)的滯后以及受?chē)?guó)情、觀念影響，立法仍存在諸多有待改進(jìn)的地方。首先，立法層級(jí)比較低。社會(huì)保障內(nèi)容豐富，但目前只有屈指可數(shù)的幾部單行法律，其他主要是一些國(guó)務(wù)院或者勞動(dòng)部 (現(xiàn)為人力資源和社會(huì)保障部)制定的規(guī)范性法律文件;其次，立法比較分散。沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)調(diào)整社會(huì)保障法律關(guān)系的法律，以至于出現(xiàn)規(guī)范沖突、法律適用的混亂，全國(guó)范圍內(nèi)不能形成統(tǒng)一的規(guī)范模式，各省各地區(qū)自行其道;最后，立法理念守舊。單單停留在保障老弱病殘的層級(jí)上，被動(dòng)性很強(qiáng)，缺乏立法的前瞻性。社會(huì)保障法未能突出“社會(huì)”二字的功效，國(guó)家推動(dòng)不可否定，但是社會(huì)的作用同樣不能小視。

(三)社會(huì)保障權(quán)的憲法地位

一些國(guó)際性條約和文件如《世界人權(quán)宣言》、《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利公約》、 《消除一切形式種族歧視公約》都規(guī)定了社會(huì)保障的權(quán)利。據(jù)統(tǒng)計(jì)，韓國(guó)、泰國(guó)、伊朗、巴西、俄羅斯、智利、法國(guó)等53個(gè)國(guó)家的憲法都明確規(guī)定公民有社會(huì)保障權(quán)。

綜上不難看出，無(wú)論是國(guó)際條約還是大多數(shù)國(guó)家的憲法，都明確規(guī)定了公民的社會(huì)保障權(quán)。而我國(guó)《憲法》的規(guī)定卻不明確，僅僅在第四十五條規(guī)定了“物質(zhì)幫助權(quán)”，體現(xiàn)“社會(huì)保障”字樣的僅僅是其第二款的規(guī)定。筆者認(rèn)為，確立社會(huì)保障權(quán)的憲法地位，依據(jù)有三:其一，任何事物都有正反兩方面，國(guó)家一方面發(fā)展經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)和社會(huì)財(cái)富，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)向富強(qiáng)、民主、文明、和諧發(fā)展;另一方面，國(guó)家也應(yīng)保障公民在年老、疾病、喪失勞動(dòng)能力的情況下不被社會(huì)拋棄的權(quán)利。這不僅是國(guó)家最基本的義務(wù)，也是公民個(gè)人基本權(quán)利 (生存權(quán))的體現(xiàn)，因?yàn)樗麨樯鐣?huì)做出了貢獻(xiàn)，理應(yīng)享受保障權(quán)利。而憲法本質(zhì)上就是公民基本權(quán)利保障法，因此確立社會(huì)保障權(quán)是憲法的題中之義。其二，社會(huì)保障權(quán)屬于基本權(quán)利，理應(yīng)給予最高層次的保護(hù)，憲法在這個(gè)意義上無(wú)疑是最好的角色，構(gòu)建至上而下完整的體系，只有這樣才能最大程度地發(fā)揮社會(huì)保障的作用。總之，確立社會(huì)保障權(quán)憲法地位尤為重要，若要達(dá)此目的，首先要加強(qiáng)社會(huì)保障權(quán)的立法保護(hù)。

三、社會(huì)保障權(quán)的立法保護(hù)

(一)社會(huì)保障權(quán)立法理念的轉(zhuǎn)變

《憲法》第四十五條雖然規(guī)定了社會(huì)保障權(quán)的兩個(gè)主體即國(guó)家和社會(huì)，但長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家和社會(huì)其實(shí)是一回事，比如一些社會(huì)團(tuán)體，名為社會(huì)團(tuán)體，實(shí)際上跟政府扮演的角色很相似，內(nèi)部的組織機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)班子跟政府沒(méi)有實(shí)質(zhì)區(qū)別。社會(huì)主流觀點(diǎn)也認(rèn)為，社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)完全由政府承擔(dān)責(zé)任，包括提供一些物質(zhì)、制度和法律上的保障條件。筆者認(rèn)為，社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)要依靠政府和社會(huì)的力量同時(shí)推進(jìn)，政府主導(dǎo)但不必事必躬親，這樣政府的包袱就會(huì)適當(dāng)減輕，避免重蹈西方一些福利國(guó)家的覆轍，而社會(huì)要發(fā)揮大熔爐的作用，全國(guó)統(tǒng)籌。體現(xiàn)在立法上，筆者認(rèn)為社會(huì)保障權(quán)的立法宜精煉而不應(yīng)過(guò)濫，宜統(tǒng)一而不應(yīng)過(guò)散。

(二)社會(huì)保障權(quán)立法保護(hù)的路徑

我國(guó)現(xiàn)行《憲法》對(duì)社會(huì)保障權(quán)雖然給予了關(guān)注，第四十三條規(guī)定的勞動(dòng)者有休息的權(quán)利，第四十四條規(guī)定的退休制度也都屬于廣義上社會(huì)保障權(quán)的范疇，但筆者認(rèn)為還有幾方面需要完善:

1.加緊制定統(tǒng)一的社會(huì)保障法

隨著《勞動(dòng)合同法》、《促進(jìn)就業(yè)法》等相關(guān)法律的頒布實(shí)施，《社會(huì)保險(xiǎn)法》也于2010年出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)保障上了一個(gè)新臺(tái)階，配套法律法規(guī)的制訂和完善使得社會(huì)保障中最重要的社會(huì)保險(xiǎn)制度順應(yīng)歷史潮流，擔(dān)當(dāng)起了改革的急先鋒，逐步發(fā)揮它重要的作用。但社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫似乎正在脫離公眾的視線，社會(huì)救助也發(fā)展緩慢，“孫志剛事件”折射出來(lái)的立法進(jìn)步也只是曇花一現(xiàn)。因此，制訂統(tǒng)一的社會(huì)保障法很有必要。

2.完善相關(guān)的組織程序和制度保障

近期被人們?cè)嵅〉闹袊?guó)紅十字會(huì)事件，讓公眾重新審視公益組織和團(tuán)體在社會(huì)保障方面的作用，即使是國(guó)家機(jī)關(guān)，比如民政部在收集善款提供物質(zhì)幫助方面同樣受到社會(huì)公眾的質(zhì)疑，作為國(guó)家代表的政府機(jī)關(guān)以及作為社會(huì)代表的公益團(tuán)體在組織程序和制度建構(gòu)方面都被人詬病。為此，要建立事前嚴(yán)格的審查和核實(shí)制度，幫助真正該幫助的人，防止渾水摸魚(yú)、欺騙瞞報(bào)等行為的發(fā)生。還要加強(qiáng)事中的監(jiān)督機(jī)制，權(quán)力和權(quán)利都要展現(xiàn)在陽(yáng)光下，不搞暗箱操作，要接受社會(huì)大眾的監(jiān)督。同時(shí)建立事后的問(wèn)責(zé)機(jī)制也非常必要。

3.充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體在社會(huì)保障方面的作用

完善相關(guān)立法，明確社會(huì)公益組織和團(tuán)體的法律地位，使其不完全依賴(lài)于政府，不僅做政府的助手，而是發(fā)揮其在社會(huì)保障方面的獨(dú)立作用。鑒于中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的只信父母官的法律和社會(huì)傳統(tǒng)，社會(huì)公益組織和團(tuán)體要逐步樹(shù)立自己的信用和威信，探索實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的自主和高效，這也是社會(huì)本位思想的要求。

[1]孟醒.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2005.

[2]陳良謹(jǐn).社會(huì)保障教程[M].北京:知識(shí)出版社，1990.

[3]葛壽昌.社會(huì)保障經(jīng)濟(jì)學(xué) [M].上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，1990.

[4]鄭秉文，和春雷.社會(huì)保障分析導(dǎo)論[M].北京:法律出版社，2001.

[5]鄭功成.社會(huì)保障學(xué)[M].北京:商務(wù)印書(shū)館，2000.

[6]鄭賢君.基本權(quán)利原理[M].北京:法律出版社，2010.

[7]上官丕亮.論憲法上的社會(huì)權(quán) [J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2010，(2).

[8]潘孝珍.關(guān)于社會(huì)保障權(quán)研究的文獻(xiàn)綜述 [J].財(cái)經(jīng)政法資訊，2009，(5).

To View the Right to Social Security in the Perspective of Constitution

Zhao Haijun
(Capital Normal University，Beijing 100048，China)

The right to social security is citizen’s right of getting material help from government and society when they are old，sick or loss of ability to work．There are a variety of comments on the legal nature of the right to social security．This paper argues that the right to social security is not only a social right and an economic right，but also a constitutional right and a basic right．It is important to establish the constitutional status and constitutional protection of the right to social security．

the right to social security;basic right;constitutional status;constitutional protection

D632.1;DF2

A

1673－2375(2012)01－0076－03

2011－11－21

趙海軍 (1984—)，男，山西陽(yáng)泉人，首都師范大學(xué)政法學(xué)院2010級(jí)碩士研究生。

[責(zé)任編輯:文 沂]