王曉波

去年以來,長期游走在灰色地帶的民間借貸成為舉國關(guān)注的焦點,在山東省也引發(fā)了一系列問題,導(dǎo)致民事糾紛直線上升,甚至釀成故意傷害、殺人等惡性刑事案件。反思山東省民間借貸亂象發(fā)生的原因并揭示其特點,從法律維度探究規(guī)制與矯正民間借貸亂象的方式、方法,對于規(guī)范金融秩序、引導(dǎo)民間借貸良性發(fā)展具有重要意義。

一、民間借貸亂象的特點

山東省民間借貸現(xiàn)象的興起,既是全國經(jīng)濟社會發(fā)展大背景下的產(chǎn)物,也與本地經(jīng)濟的運行以及民間借貸的歷史傳統(tǒng)密切相關(guān),呈現(xiàn)出以下特點:

1.規(guī)模大,波及面廣。近年來山東各地民間借貸雨后春筍般地涌現(xiàn)出來。截至去年,全省民間借貸資金數(shù)額已經(jīng)高達(dá)四五千億,17個地級市均普遍存在大規(guī)模民間借貸現(xiàn)象。在經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)的地區(qū),民間借貸尤其活躍:青島市民間借貸公司多達(dá)上千家;全國經(jīng)濟百強縣鄒平縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都被卷入“高利貸”為特征的民間借貸,有些村莊或街道80%以上的居民參與民間借貸,個人放貸數(shù)額一般幾萬元到幾十萬元不等,有的高達(dá)數(shù)千萬元之巨。即便在經(jīng)濟并不十分發(fā)達(dá)的地區(qū),如泰安、德州、濱州的一些縣市,2010年以來民間借貸也呈現(xiàn)出燎原之勢,大量資金被投入到中小企業(yè)或者中介機構(gòu)謀求高額利息,個別地方甚至到了全民參加民間借貸的地步。

2.正常借貸與違法、犯罪現(xiàn)象并存。一般意義上的民間借貸是借貸雙方在真實意愿基礎(chǔ)上的一種民事法律行為,既符合互助合作的優(yōu)良道德傳統(tǒng),也受到法律保護。當(dāng)前,民間借貸已成為山東省大量中小企業(yè)、個體工商戶、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展以及部分群眾生活消費救急獲取資金的重要渠道。然而,違法、犯罪現(xiàn)象也一直困擾著民間借貸市場,許多借款利率畸高,嚴(yán)重違背了我國法律 “最高不得超過銀行同類貸款利率的四倍”之規(guī)定。非法集資、集資詐騙案件也屢屢發(fā)生:幾年前臨沂市螞蟻集資詐騙案曾經(jīng)轟動一時,去年山東省公安機關(guān)又破獲青島齊能化工有限公司非法集資案等案件51起。據(jù)省公安廳負(fù)責(zé)人介紹,“非法集資活動呈逐年增多趨勢,犯罪主體由自然人犯罪向公司化、企業(yè)化、有組織運作轉(zhuǎn)變;涉及領(lǐng)域日趨廣泛,涉案金額越來越大,億元甚至數(shù)十億元的案件屢見不鮮?！?/p>

3.商業(yè)化與營利色彩明顯,高利貸現(xiàn)象突出。改革開放初期民間借貸具有鮮明的互助性質(zhì),主要表現(xiàn)為親朋好友間的無息借貸,隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展以營利為目的的有償借貸已成為山東省民間借貸的主流。民間借貸成為許多人利用投資謀利的重要手段,高利貸成為民間借貸市場的普遍現(xiàn)象。一般情況下,月息在1分到3分之間,而去年全省各地民間借貸利率一路上揚,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出絕大部分借款方的承受能力?！?011年,濟南民間借貸5分以上的利率很常見,最高能達(dá)到月息1毛,即月利率10%,10個月就能翻番”。在濱州,市場上民間借貸因不同的業(yè)務(wù)、不同的項目,月息也不相同,但一般都在1%—2%,黑市上借貸日息卻最高達(dá)16%。高利貸成為民間借貸亂象最突出的特征。

4.投資主體多元化,借貸雙方往往具有地緣、親緣關(guān)系。民間借貸最初以自然人或家庭放貸為主,而今投資主體已經(jīng)實現(xiàn)多元化。隨著借貸利息不斷攀升,受高額利息的吸引,甚至一些上市公司、銀行、國企、公務(wù)員也積極參與其中。有些人將借入資金又快速轉(zhuǎn)手借出進行漁利,進一步加劇了借貸市場的混亂,增大了資金鏈斷裂的風(fēng)險。相對于民間借貸市場發(fā)育比較成熟的東南沿海地區(qū),直接的自由借貸形式在山東省仍然有廣闊市場,自然人或家庭往往直接借款給需求方。作為一種危險防范機制,放貸人需要對借款人(企業(yè))的經(jīng)營狀況、還款能力、道德品格等資信情況都有較深入了解,因而借貸活動通常以親朋好友等親緣、地緣、業(yè)緣、學(xué)緣等社會關(guān)系為依托,在一個或遠(yuǎn)或近的人倫范圍中進行。

5.交易程序日益規(guī)范,專業(yè)中介借貸迅速發(fā)展。隨著全社會法治觀念的增強,山東各地民間借貸多數(shù)由過去僅憑口頭承諾或經(jīng)中間人介紹即可成交,到現(xiàn)在不僅需要正式簽約立據(jù)將借貸金額、期限、利率及違約責(zé)任等作為合同內(nèi)容詳細(xì)標(biāo)明,數(shù)額較大的借貸還需以房產(chǎn)、土地、鋪面等作抵押,以防范可能出現(xiàn)的紛爭。作為高級形式的專業(yè)中介借貸迅速發(fā)展起來,小額貸款公司、擔(dān)保公司、典當(dāng)行等專業(yè)借貸機構(gòu)在全省各地紛紛成立。到2011年初,山東省已成立小額貸款公司150家,累計放貸238.94億,僅在青島各種大大小小的民間借貸機構(gòu)已達(dá)上千家之多。專業(yè)借貸機構(gòu)的介入,使借貸行為更加專業(yè)化、規(guī)范化,有助于規(guī)避風(fēng)險,但由于相關(guān)法律不夠健全、監(jiān)控不力等原因,又不可避免地存在中介機構(gòu)違法、犯罪現(xiàn)象,需要政府部門加強對中介借貸市場的治理。

6.惡性事件頻發(fā),治理整頓初見成效。民間借貸市場的混亂導(dǎo)致大量惡性事件發(fā)生,部分借款人因無力償還高利貸現(xiàn)象而“跑路”,引發(fā)一系列民事、刑事案件。例如:去年以來鄒平縣幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊都有借款人 “跑路”現(xiàn)象,民間傳說因借貸糾紛致死者已達(dá)30余人;2008年至2011年,淄博市因民間借貸引發(fā)刑事案件近百起,今年春天桓臺縣政協(xié)常委宋佃濤討債被殺案件更加顯示出民間借貸的復(fù)雜與險惡;“今日系”掌門人李欣“跑路”揭開了濟南民間借貸市場的冰山一角,不少放貸人陷入恐慌境地。由于政府及時介入,對違法借貸采取得力措施進行干預(yù),對借款的中小企業(yè)進行幫扶,山東省民間借貸市場基本恢復(fù)穩(wěn)定,但是一些遺留問題尚未徹底解決,制度風(fēng)險問題已經(jīng)無法回避。

二、民間借貸亂象的法律規(guī)制

“從根本上說,民間借貸的正當(dāng)性,源自憲法中有關(guān)公民合法財產(chǎn)權(quán)利保護的基本規(guī)定。但民間借貸法律規(guī)則的零散化和不協(xié)調(diào),模糊了實務(wù)中處理相關(guān)糾紛案件時的合法性標(biāo)準(zhǔn),凸顯了我國民間借貸活動的制度性風(fēng)險?！蓖晟莆覈芍贫润w系,規(guī)范市場交易行為,才能從根本上改變當(dāng)下山東省民間借貸市場的混亂局面。

(一)堅持 “疏導(dǎo)與防堵” 相結(jié)合的立法指導(dǎo)思想

長期以來,基于對金融安全目標(biāo)的追求和對風(fēng)險的擔(dān)憂,民間借貸在我國受到嚴(yán)格限制,例如:企業(yè)借貸或融資一直屬于違法行為,對從事吸收存款、發(fā)放貸款、融資擔(dān)保等金融業(yè)務(wù)活動的機構(gòu)嚴(yán)加管制等。這種壓制性政策忽視了民間借貸的內(nèi)生性、正當(dāng)性與補充性,降低了金融資源的配置效率,影響經(jīng)濟發(fā)展。在解決中小企業(yè)融資難問題上,民間借貸可謂 “勞苦功高” ——彌補正規(guī)金融體制的缺陷,滿足中小企業(yè)與“三農(nóng)”融資需求,增強了經(jīng)濟運行自我調(diào)整和適應(yīng)能力。從國外經(jīng)驗看,美國、日本等發(fā)達(dá)國家都曾通過使民間借貸 “合法化”的方式來規(guī)范民間借貸,并取得了良好效果。必須放寬對民間借貸的限制,承認(rèn)其合法地位。2010年 《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》體現(xiàn)了這一方向,但是政策性文件不能取代法律規(guī)定,修改與完善民間借貸法律制度已成為當(dāng)務(wù)之急。

另一方面,民間借貸存在的問題不容忽視:游離于正規(guī)金融體系之外,影響宏觀調(diào)控政策落實,造成金融秩序混亂,而且高利貸現(xiàn)象嚴(yán)重,容易誘發(fā)一系列違法犯罪行為。去年以來山東省及其他許多省市出現(xiàn)的危機,集中顯示了市場監(jiān)管嚴(yán)重缺位、預(yù)防與懲治制度缺失的情況下民間借貸亂象給社會帶來的巨大危害。加強對有害民間借貸行為的防堵,最大限度地避免違法、犯罪現(xiàn)象發(fā)生,是當(dāng)前立法工作的重要任務(wù)。

(二)完善民間借貸法律制度的幾個重點問題

1.放寬對民間借貸的限制,探索投資合法化的路徑。如何實現(xiàn)過剩的民間資金 “金融資本化”,是解決民間借貸問題的關(guān)鍵。從借貸主體來看,除了保護自然人正當(dāng)權(quán)益外,應(yīng)準(zhǔn)許企業(yè)有條件地參與民間借貸——接受嚴(yán)格監(jiān)督、借貸合同經(jīng)過登記公示等程序方可生效,以促進民間資本參與地方金融業(yè)發(fā)展。從借貸模式來看,國際上民間借貸合法化大致有四種模式:一是將民間借貸引導(dǎo)并改造為正規(guī)金融組織;二是引導(dǎo)民間借貸成為合作金融,如將民間借貸納入農(nóng)村合作銀行體系,或部分民間借貸組織并入信用社;三是通過信托制度實現(xiàn)民間借貸與正規(guī)金融機構(gòu)的合作,主要通過正規(guī)金融機構(gòu)委托貸款引導(dǎo)民間借貸;四是采用小額貸款模式。在借鑒國外經(jīng)驗基礎(chǔ)上,結(jié)合國情與各地現(xiàn)實條件,應(yīng)該重點做好:發(fā)展社區(qū)或村鎮(zhèn)銀行,降低服務(wù)門檻并采取相對靈活政策,重點為本地中小微型企業(yè)與人民群眾生產(chǎn)、生活提供金融服務(wù);扶持社區(qū)或農(nóng)村合作金融,鼓勵社會成員基于合作互助需要成立資金互助合作社等機構(gòu);準(zhǔn)許設(shè)立小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行等組織機構(gòu),充分發(fā)揮其在民間借貸市場的積極作用。目前,以上幾種模式的民間借貸在山東省發(fā)展勢頭良好,得到認(rèn)可與支持,但仍需通過法律形式進一步實現(xiàn)制度化與規(guī)范化。

2.加強民間借貸監(jiān)管,規(guī)范融資交易行為。監(jiān)管的缺失是導(dǎo)致民間借貸亂象的主要原因。必須建立完善的監(jiān)管機制,明確監(jiān)管主體與監(jiān)管職責(zé)——政府主導(dǎo)、央行監(jiān)管機構(gòu)負(fù)責(zé)、工商及稅務(wù)等部門共同參與,確定“監(jiān)管什么、監(jiān)管誰、由誰監(jiān)管”;建立信息采集制度,定期收集相關(guān)數(shù)據(jù),準(zhǔn)確把握民間借貸融資規(guī)模、資金流向、融資對象、融資期限及利率變動等信息;建立商事性借貸主體準(zhǔn)入制度,對各種民間金融機構(gòu) (投資咨詢公司、擔(dān)保公司等)注冊資本、資本充足率等作出強制性規(guī)定;建立風(fēng)險預(yù)警與危機處理機制,針對較大金融風(fēng)險進行評估并發(fā)布警報,對于已經(jīng)發(fā)生的危機,及時采取經(jīng)濟、行政等手段進行干預(yù),最大限度避免危機蔓延與化解危機;推廣使用規(guī)范的合同文本,提倡借貸雙方采用公證、抵押擔(dān)保制度等。同時,建立民間借貸自律機制,在政府部門指導(dǎo)下通過民間借貸行業(yè)自律協(xié)會等機構(gòu)自我監(jiān)督、自我約束,協(xié)調(diào)各種糾紛,對違犯法律、行業(yè)規(guī)范者實施自律性處罰。

3.堵塞法律漏洞,懲治違法犯罪行為。目前我國法律尚未對民間借貸合法與非法的邊界明確劃分:《民法通則》規(guī)定合法借貸關(guān)系受法律保護,但無具體解釋性條款;《合同法》中 “民間借貸合同”局限于自然人,自然人與企業(yè)以及企業(yè)與企業(yè)之間民間借貸合同并無規(guī)定;《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》對擔(dān)保公司的規(guī)定尚告闕如;《非法金融機構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》《關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》《貸款通則》只是規(guī)定懲治部分非法借貸行為(重點是非法集資與集資詐騙行為),至于去年在民間借貸危機中扮演最主要角色的高利貸問題,民事法律只是規(guī)定:超過銀行同類貸款利率的四倍,“超出部分的利息不予保護”,絲毫沒有明確承擔(dān)何種法律責(zé)任,在《刑法》中除規(guī)定“高利轉(zhuǎn)貸謀利罪”罪名外也未作任何禁止性規(guī)定,從而在打擊高利貸方面力不從心。

應(yīng)該盡快完善立法,嚴(yán)厲打擊非法集資、集資詐騙、高利貸、非法借貸拆借、非法典當(dāng)、金融傳銷、洗錢等違法、犯罪行為。特別是高利貸現(xiàn)象已成為民間借貸最突出的特征和最大危害,法律必須作出因應(yīng)性規(guī)定。從美國和香港的經(jīng)驗看,利用刑事手段打擊高利貸是共同的選擇。美國國會通過《反犯罪組織侵蝕合法組織法》規(guī)定,以超過當(dāng)?shù)貎杀陡呃J界限的利率放貸并且試圖收取該“非法債務(wù)”構(gòu)成聯(lián)邦重罪。香港《放債人條例》 規(guī)定,任何人以超過年息60%的實際利率貸出款項或要約貸出款項,即屬犯罪。借鑒國外及香港地區(qū)的做法,我國立法應(yīng)在規(guī)定民間借貸利率超過銀行同類貸款利率四倍 “超出部分的利息不予保護”基礎(chǔ)上,再明確設(shè)定一個利率作為追究高利貸放貸人法律責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn),規(guī)定超過該限度的放貸屬于嚴(yán)重高利貸,應(yīng)當(dāng)受到行政或刑事處罰。

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[2]山東破獲51起非法集資案件138人落網(wǎng)[EB/OL].http://www.chinanews.Com/fz/2012-02-29/2012-09-15.

[3]濟南民間借貸利率水漲船高最快10個月翻一番[N].濟南日報,2011-04-15(1).

[4]民間借貸調(diào)查:借貸日息最高達(dá)16%[N].魯北晚報,2011-11-28(6).

[5]山東小額貸款公司達(dá)150家 累計放貸238.94億[N].齊魯晚報,2011-03-03(1).

[6]央行力挺民間借貸 山東青島民間借貸公司上千家[N].半島都市報,2011-11-11(1).

[7]柴剛.山東鄒平民間借貸規(guī)模高達(dá)千億傳造成30余人死亡[EB/OL].http://www.takungpao.com/gongshang/content-452766.htm,2012-06-13/2012-08-21.

[8]盧金增,王進平.山東淄博:民間借貸引發(fā)近百件刑案[N].檢察日報,2011-08-10(8).

[9]民間借貸的困境緣于立法滯后[N].經(jīng)濟參考報,2012-02-28(A8).

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