鄒宗根 楊 輪

一、服務擴大化與精細化:地方政府職能轉變的目標

“云”是計算機和網絡領域首先推出的概念,其強調計算的覆蓋寬廣、服務快捷、資源共享和用戶友好,該領域在這個新的理念下,取得了技術、產品和服務的全面進步,收獲了較好的效果。綜觀世界范圍內的政府發(fā)展和中國政府歷次改革的經驗,緊密貼近經濟社會發(fā)展的現(xiàn)實,解決政府能力的短板是關鍵。隨著市場經濟體制的深入發(fā)展,社會組織和力量得到增長,必然對政府轉型提出新的要求,要求其從經濟建設型主體轉變?yōu)楣卜招椭黧w。[1]長期以來,包括地方政府在內的中國政府是以 “全能型”的形象出現(xiàn)的,在經歷了經濟改革的洗禮后,政府在相當多的領域退出,向“有限型”發(fā)展,但是在這個過程中,出現(xiàn)了政府職能的功能性和結構性的矛盾,“越位”、“錯位”、“缺位”的問題比較嚴重。多數(shù)地方在履行經濟職能方面盡可能超前于中央,在履行政治和社會職能方面盡可能拖在中央的后面,行動上慢半拍,比如在加快公共服務體系建設、機構改革和編制控制等方面,都不能說是很積極的。[2]中共十七大報告提出全面推動服務型政府建設,地方政府改革面臨著眾多的任務,其中的核心的問題是如何面對地方的實際實現(xiàn)政府職能的轉變。地方政府需要認真梳理地方發(fā)展中面臨的問題,配套之以解決之道,擺正政府的位置,解決 “越位” 的問題給政府自身減負,彌補 “缺位” 的問題讓政府回歸,真正實現(xiàn)政府職能轉變。

(一)職能的外部調整以擴大服務

社會的發(fā)展處在較快速度的轉型過程中,從政府所承擔的任務看,以政治為導向的統(tǒng)治任務需要以新的形式來完成,政府的統(tǒng)治職責是趨于隱性化的。這樣的職能實現(xiàn)一定程度的隱退,是適應市場經濟條件下的主體多元與活力社會的需要。但是這種隱退不是全面放棄對社會的規(guī)制,而是轉向加強對市場、社會的管理,即實現(xiàn)管理的剛性化。與此同時,針對多元社會的多樣需求,政府要不斷地擴大公共服務的范圍,改善服務質量,亦即實現(xiàn)服務的擴大化。從管理和服務的關系看,管理應當具有其剛性的一面,而服務則具有相應的人本關懷,當前政府服務并不讓民眾滿意的很大一部分原因是政府管理的剛性不足,而且將應當提供良好服務的任務作為剛性管理的內容,“服務管理化”與民眾期望的“寓服務于管理之中”就形成了較為顯著的反差。從政府自身的發(fā)展看,由于長期以來缺乏自主性,地方政府的改革動力是相對較小的,對于改革的風險、政治效用、既得利益等層面的考量等都成為阻礙地方政府自主、自覺推動改革的障礙。隨著中央與地方之間權利體系的重新調整,中央對地方自主改革的鼓勵,以及官員晉升競標賽等因素的推動,地方政府改革的愿望總體趨向強烈的。在這些因素的共同作用下,政府選擇合適的改革切入點就成為比較重要的問題。從以往的機構調整、減員增效等實踐的結果看,雖有成效卻難以持久,改革往往走回頭路。在工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的背景下重拾這些做法顯然是不合時宜的,不僅改革的成本風險較高,而且也并不具備相應的創(chuàng)新性。

在內外因素的雙重作用下,政府改革的目標也就逐步明晰到轉變政府職能上,而轉變政府職能其實就是重新定位政府的目標。從中央宏觀層面上,就是要全面推動服務型政府建設;對于地方政府來說,既要完成中央的全局目標,也要照顧地方發(fā)展的實際,使地方的治理、發(fā)展實現(xiàn)平穩(wěn)、健康的進步。地方政府在雙重任務的壓力下,必然思考具體的改革調整方式來完成政府改革的任務。對于多數(shù)地方來說,政府在較長時間內以“領航者”的身份促進了經濟的快速發(fā)展,但是隨著經濟的轉軌和社會的轉型,“領航者”的角色難以適應新形勢的要求,政府迫切需要實現(xiàn)職能的轉變,通過革新目標,推動 “服務行政”為核心價值理念,提倡政府服務的顧客導向和回應性,通過理順府際關系、合理劃分權限、再造政府流程、引入競爭機制等手段,約束行政行為、提升政府能力。[3]因此,地方政府職能轉變要轉向服務地方經濟社會發(fā)展的需要,擴大政府公共服務的范圍,將非剛性的管理事務轉入政府公共服務的供給范圍。重視社會主體的訴求,增強對社會的回應性,及時對民眾的利益表達做出回應。加強對服務體系的規(guī)劃,以服務體系建設促進政府職能的整體轉變,以整體目標促進部門、層級間職能的重構,推動公共服務體系的績效考核,提高政府公共服務的水平。

(二)職能的內部改善以精細服務

政府職能通過外部的調整后,更加重要的是要進行內部的改善,即要實現(xiàn)政府職能對地方治理事務的緊密銜接,政府從 “做正確的事” 發(fā)展到 “正確地做事”。地方政府因為職能的需要,另外受傳統(tǒng)“職責同構”體制的影響,設立了較多的具體事務部門,從專業(yè)發(fā)展的角度看,這是符合分工規(guī)律的,但是在職能運轉的過程中,恰恰是因為這些分工造成了職能的切割,在具體的運營中出現(xiàn)部門對立、相互推諉的狀況,形成了政府職能 “碎片化”的現(xiàn)實。因此,政府職能轉變的另外一個重要方面是對政府職能體系的重新整合、歸并,形成權責明確,運轉順暢的職責體系,實現(xiàn)政府流程的再造。碎片的整理應當從外部對政府服務供給種類、供給水平等方面的要求進行充分的研究,明確需求,形成以需求為導向并適當留有余地的服務提供系統(tǒng),也就是要在傳統(tǒng)以來的粗獷服務的基礎上實現(xiàn)政府服務的精細化。服務精細化是企業(yè)管理,特別是服務類企業(yè)為了取得顧客滿意最大化采取的管理措施。這同樣適合于政府施政贏得公民滿意最大化,實現(xiàn)地方善治的目標的過程。政府應當強化服務意識,從為公民提供便捷的服務的角度出發(fā),不斷改進服務流程,改善服務態(tài)度。在行政審批、市民服務等關鍵領域,要推動相關責任部門間的無縫隙對接,推動各權力主體和服務主體向服務一線授權,提高一線服務平臺的辦事效率。

推動職責有效性系統(tǒng)的形成,以“合署辦公”、“虛擬領導機構”等多樣的方式實現(xiàn)職能的實質性整合,形成統(tǒng)一對外的渠道,服務于地方經濟社會發(fā)展。政府服務走出大樓,不同的職責主體通過統(tǒng)一的監(jiān)控平臺,各司其職,對地方的經濟運行、交通物流、公共安全、居民生活等事務實現(xiàn)主動全面的監(jiān)視;并通過政務微博、政務貼吧等現(xiàn)代信息平臺廣泛建立與企業(yè)、市民的溝通渠道,及時發(fā)現(xiàn)問題并采取應對措施,提高政府公共服務的水平,改變傳統(tǒng)職能行使中的無序狀態(tài),以統(tǒng)一的標準促進政府職能的規(guī)范化運行,持續(xù)推動政府職能的內部改善。這樣,通過較長時間的磨合,政府職能流程的運轉模式也能夠實現(xiàn)由“單一行政” 到 “綜合行政”、從 “串聯(lián)行政” 到 “并聯(lián)行政”;既有利于行政效率的提高,也有利于不同職能主體的進一步磨合,進一步改善政府內部部門間的職能銜接與配合,為此后職能的調整和機構的調整奠定基礎。并通過這些措施的長期作用推動政府職能從官僚化向服務化轉變,培養(yǎng)并深化政府公務員變換思維,摒棄 “官本位”的作風,樹立積極主動服務民眾的 “民本位”新形象。

二、“云服務”體系:單一目標下的多元改革

明確了地方政府職能轉變的基本目標后,“云服務”體系建設就成為改革的切入點,從 “云服務”體系本身看,這是一個單一的目標,即在地方建立起覆蓋面廣、具有較高水平的服務系統(tǒng),并充分運用“云計算”等現(xiàn)代計算和網絡傳輸技術,實現(xiàn)政府服務的高效、便捷的供給。要實現(xiàn)這個單一目標,需要完成較多的任務,核心是政府職能的調整和改善,將涉及外部的政府形象重塑、新理念營銷與內部的職能整合、機構調整和過程優(yōu)化等較多的領域,因此將是多元的改革過程中。在這個過程中,以目標為導向、以技術為推力,整體布局與單項優(yōu)化相結合,完成“云服務”體系的構建。

(一)目標導向

“云服務”體系是一個綜合的服務系統(tǒng),不是傳統(tǒng)分部門職能和服務的簡單堆砌或者疊加,其目標是要以滿足不同主體的多樣需求,以云技術構建平臺,提供全面覆蓋、高效便捷、友好親切的服務。在這個目標下,政府首先應當認真調研當?shù)亟洕鐣l(fā)展中的現(xiàn)實狀況和未來發(fā)展的趨勢,通過建立政企、政社、政民的溝通渠道,共同規(guī)劃“云服務”體系應當涵蓋的內容、服務質量、服務方式,探討不同層次服務的供給模式,共同考慮成本效益的匹配問題。這樣的選擇目的在于避免政府在服務中重新產生 “單邊主義”,避免出現(xiàn)客體“被服務”的問題,從而轉向更新政府和其他主體的思維,讓政府轉身成為關注“消費者”的“服務提供商”,盡力彌合提供的服務與消費者期望的差距。同時,通過互動,讓消費者理解服務提供商在財政、技術等方面局限性,理解所供給服務的有限性,共同尋求破解之道。

(二)技術推動

“云服務”體系突出特點將“云計算”的技術理念融入到政府服務過程中,“云”的特點是表面龐雜而內部有序?！霸啤笔且粋€龐大的數(shù)據(jù)池,所有的信息都將上傳于此,所有的信息也必共享于此;公眾訪問的資源也集中于此,因此達到了完全的信息共享。[4]技術的準確性和剛性是推動政府內部的不同部門破墻合作的主要力量。政府服務的信息輸入、流動和服務輸出將在計算技術的推動下,在算法的作用下固化成為一系列高效的計算流程。在這個過程中,技術剛性將對政府不同部門、不同層次的職責進行細化,將過去模糊不定的權責定義成為便于“云”服務器識別、運算和傳輸?shù)臄?shù)字語言,其精準程度將得到極大的提高。這是對政府全新的挑戰(zhàn),也是通過技術的倒逼機制,使政府系統(tǒng)化地梳理自身的功能和職責,將處于混沌狀態(tài)下的交叉領域在技術上做出精確的再分割,形成可見的組成部分。

通過技術化轉變的政府服務就能夠通過 “云服務”系統(tǒng)內的監(jiān)控和統(tǒng)計系統(tǒng)做出比較詳實可靠的數(shù)據(jù)分析,政府可以依托分析的結果對不同職能部門甚至是職能點的工作強度、服務水平和修正空間實現(xiàn)比較精確的把控。技術推動的結果在推動部門拆墻的同時,使流程、任務、責任更加透明化,不但減少了推諉阻塞,而且能夠使不同的職責點位之間更加深入地了解對方的權限和程序,在理解的基礎上實現(xiàn)較好的合作與互動,共同推動“云服務”的順利運轉?！霸啤奔夹g的剛性要求推動政府的自身改革,特別是促進政府內部的融合,政府的官僚體制的堅冰在技術的推動下逐步溶解,而且技術在整合政府的流程實現(xiàn)再造的過程中也進一步明晰政府的職責歸屬,更進一步地在服務體系的運營階段,技術將對行政系統(tǒng)的運營實現(xiàn)全方位的監(jiān)管和評估,為行政資源的進一步優(yōu)化提供精確的數(shù)據(jù)支撐,減少部門利用其它手段進行博弈阻礙行政改革的可能。

(三)過程優(yōu)化

“云服務”的核心理念是結果導向,即接受服務的不同主體僅僅需要關心服務的結果,對于服務產生的具體方式、產生的地點和運營的方式等較為專業(yè)的領域并不關心,也不需要他們對此保持高度關注。因此,過程優(yōu)化就成為服務是否能夠實現(xiàn)高效便捷供給的重要保障。在職能整合的基礎上,過程的優(yōu)化需要通過政務信息傳輸管道的更新和績效制度的強化來保證。在傳統(tǒng)的服務供給中,流程的不透明和績效監(jiān)管不足是服務低效,引致較多抱怨的癥結所在。過程優(yōu)化首先要清理非必要環(huán)節(jié),盡可能壓縮事項辦理的過程鏈;其次是要針對多環(huán)節(jié)的過程建立時效監(jiān)管機制,通過流程移交前后計時和過期不審核則自動批準等技術手段監(jiān)控辦理效率;最后,要推動前置授權,引入電子簽章,提高一線辦理的效率。

在政府流程再造的深化階段上,政府需要推行和能夠提供的則是新型公共服務,這種公共服務是由政府部門和公眾在共同協(xié)調的基礎上組織公共品的生產、分配和享受。[5]過程的優(yōu)化除了內部重組外,還需要將閉塞的系統(tǒng)打開,建立系統(tǒng)與外部環(huán)境的資源、信息交換通道?！霸品铡斌w系要避免重新變成封閉的官僚體系,不僅系統(tǒng)本身要保持內部的技術革新和藝術設計,而且更要保持對外部環(huán)境的溝通,即要保持對用戶需求和滿意度的關注,及時修正服務中的謬誤、改善服務的用戶體驗。更重要的是通過這樣的過程優(yōu)化,促進“云服務”從被動響應到主動關注,這不僅是政府能力提高的重要體現(xiàn),也是政府真正實現(xiàn)以人為本的施政理念的重要立足點。

三、“云服務”地方政府的構建

“云服務”地方政府的構建是政府職能轉變的目標,以構建較為完善的服務體系為地方的企業(yè)、社會和個人提供良好的公共服務,同時推動地方的公共設施、公共安全等不同領域的全面發(fā)展,構建以政府職能優(yōu)化為基礎、以現(xiàn)代計算傳輸技術為媒介、以人本服務為載體的具備較強服務能力的有為、有效的地方政府。在構建 “云服務”地方政府的過程中,可以充分借鑒商業(yè)機構的成功經驗,充分考慮界面的友好性、系統(tǒng)的協(xié)調性、質量的可靠性和資源的多元性等要素,使傳統(tǒng)的官僚系統(tǒng)實現(xiàn)職能的轉變、能力的提升和形象的更新。

(一)統(tǒng)一友好的服務界面

“云服務”提倡的不僅是服務內容的擴大化,更加重要的是服務的整體性,一方面將政府的服務進行整合與規(guī)劃,將涉及秩序監(jiān)管、企業(yè)服務、市民服務等方面的服務進行全面整合,規(guī)劃設置成統(tǒng)一的服務平臺,按照一站式、快捷式的要求推動網絡平臺和實體平臺的建設。另外,深化“云服務”體系的友好程度,即政府的服務平臺,無論是網絡平臺還是實體平臺都應當提供簡明易懂的查詢、問詢、辦事和投訴系統(tǒng),優(yōu)化進駐部門的服務程序和服務水平。在取得實踐經驗的基礎上,通過績效評估等服務品牌建設推動服務質量的進一步提高,從而強化“云服務”體系的統(tǒng)一性和友好性。

服務界面的延展性也是友好性的重要方面,“云服務”系統(tǒng)本身應當重視從技術的角度不斷改善系統(tǒng)的職能程度,并形成拓展端口,以便于界面的持續(xù)優(yōu)化;另外,建成系統(tǒng)的應當具有較好的可用性和易操作性,訪問的速度、訪問的成本等都不應成為普通使用者的障礙;最后,要充分兼顧不同的組織、群體的使用能力和習慣,在推動網絡終端和新型移動終端便捷接入的同時,也保持相對簡易的電話呼叫中心等傳統(tǒng)接入終端服務。在推動線上終端平臺友好性建設的同時推動線下實體機構的建設,從便捷的角度布局區(qū)域中心和服務點,特別是充分利用 “云服務”系統(tǒng)的跨時空的優(yōu)勢,向基層社區(qū)開放便民服務終端,形成易于進入的虛擬界面和實體界面。通過技術的友好重塑政府的形象,提高民眾對政府的滿意度和支持度。

(二)快速有力的協(xié)調機制

“云服務”體系需要強有力的協(xié)調機制作為支撐,“云”之后隱藏的是職責明確、合作密切的運營協(xié)調機制,政府的服務供給要有其整體性。整體政府在現(xiàn)實的實踐中通過大部門機制等方式作為表現(xiàn)主體,但是其核心仍然是快速有力的協(xié)調機制。破除由政府職能碎片化導致的政出多門、職能交叉、權責脫節(jié)和相互推諉等傳統(tǒng)行政服務中出現(xiàn)的問題就尤為重要。因此,在部門調整條件尚不成熟的條件下,實現(xiàn)部門交叉職能的剝離、讓渡和整合就變成了是否能夠建立快速有力的協(xié)調機制的關鍵。這是對傳統(tǒng)授權體制的較大挑戰(zhàn),但卻是實現(xiàn)政府權力是否能夠為民服務的重要環(huán)節(jié)。在改革中,以 “云服務”的構建目標引導職能重構和機制調整推進系統(tǒng)優(yōu)化就成為了重要的內容。通過建立快速的協(xié)調機制實現(xiàn)系統(tǒng)優(yōu)化,提高了效率,減少了浪費,節(jié)約了時間,降低了成本,從而增加了民眾的滿意度,也提升了政府的綜合競爭力。[6]

快速的響應要求內部系統(tǒng)的不同的功能模塊能夠實現(xiàn)良好順暢的銜接,不同的模塊能夠實現(xiàn)較好的兼容。換言之,因為 “云服務”體系是由不同的功能區(qū)組成,這種功能區(qū)映射到政府的內部就是不同職能,再往后延展就是不同的部門、不同的人。功能區(qū)在計算技術的推動下而變得聯(lián)系緊密、運算快速并且?guī)缀跬耆该?。這與原來的“黑箱”體系是完全不同的,系統(tǒng)運行的要求和外部監(jiān)管難度的減小,都要求政府內部將橫向、縱向的職能進行線性重組,將原本點狀、帶狀的流程體系轉化成為扁平化、網帶狀、流動性好的新體系。行政透明、責任清晰、合作融洽是“云服務”體系推動的結果,也是服務系統(tǒng)得以長期快速穩(wěn)定運轉的重要保證。

(三)規(guī)范可溯的質量系統(tǒng)

政府提供的公共服務也同商業(yè)機構的服務一樣,必須有相應的質量標準,而且接受服務的企業(yè)、個人等可以表達自身對政府服務的滿意程度,并形成對政府供給系統(tǒng)的監(jiān)督壓力,促進政府公共服務質量的提升。因此,構建規(guī)范可溯的質量控制系統(tǒng)是十分必要的。無論是采用政府自行供給、政府購買公共服務或者委托第三方供給的政府服務都應該建立一套完整的質量系統(tǒng),引入服務行業(yè)的質量標準,進行質量的建設和認證,并形成對服務質量的績效評估體系。特別是在存在職能交叉的服務項目中,明確主發(fā)起部門和協(xié)調部門的服務項目和服務水平,配套以差別化的責任體系,但實施統(tǒng)一化的質量標準,強化對質量的監(jiān)測。對目標實現(xiàn)的績效評估和隨之而來的獎懲相對應,將評估測算結果與財政預算撥款結合起來,通過建立一個統(tǒng)一、普遍適用的制度,使參與部門能夠得到與之貢獻相一致的協(xié)調收益,從而解決配合部門參與協(xié)調動力不足的問題。[7]

(四)多樣有效的供給渠道

“云服務”地方政府的構建需要投入較多的資源,政府本身在技術、人員、管理等方面并不具備相應的優(yōu)勢。而在市場中、社會中,已經成長起一批具有雄厚技術實力、人員素質較高、管理先進的企業(yè)組織。政府在實現(xiàn) “云服務”體系的構建和供給中,可以通過招標委托、政府采購等多種方式,在保證服務供給數(shù)量和質量的前提下,提高財政資金的使用效率。“云”本身是一個開放的體系,“云服務”首先強調的是政府服務的覆蓋度和有效性,同時也重視對資源的全面整合,這其中也包括對政府外的社會資源的整合和利用。企業(yè)化政府已經有了較多的研究與討論,并且在一些領域實踐中也取得了較好的效果,多樣有效的運營方式值得政府在選擇供給渠道時認真考慮。

另外,要重視社會組織的作用,特別是民間的公益組織的作用,開放“云服務”的接口,將組織運營良好,有意與政府進行合作的機構納入到 “云服務”的體系中,將部分公共治理的事務交由這些組織完成,并納入 “云服務”系統(tǒng)的統(tǒng)一考核。充分利用企業(yè)、民間組織的資源和草根優(yōu)勢,在政府與社會之間建立起融合機制,讓這些資源進入到政府公共服務供給的渠道中,承擔具體的運營責任。通過這樣的多渠道供給,一方面可以充分利用這些組織的專業(yè)運營優(yōu)勢,比較有效地提高服務的質量;另一方面也能夠給政府減負,形成相對有效的緩沖機制,使政府在“云服務”體系中的頂層規(guī)劃、過程監(jiān)管和效果評估的作用得以發(fā)揮。

地方政府的改革經歷了多次的實踐,在工業(yè)化和城市發(fā)展急切需要政府改進管理方式、改善公共服務的宏觀背景下,政府職能轉變成為了地方政府改革的主要方向。地方政府在實現(xiàn)職能轉變的過程中,以“云服務”體系建設作為切入點,充分考慮目標、技術和過程等不同維度的要求,以服務改善倒逼行政改革,以技術提升推動程序透明,以體系建設促進職能融合,以過程優(yōu)化帶動機制調整,全面推動地方政府的改革,以較大范圍的細節(jié)改進和微觀改善推進政府的整體進步,逐步實現(xiàn)建設服務型政府的目標。

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