楊徽財

（中共泉州市委黨校 黨史黨建教研室，福建 泉州 362000）

創(chuàng)新社會管理機制問題研究

楊徽財

（中共泉州市委黨校 黨史黨建教研室，福建 泉州 362000）

加強和創(chuàng)新社會管理是黨中央國務(wù)院確定的重點任務(wù)。目前，加強和創(chuàng)新社會管理已取得了一定的突破和成效，但還存在理念滯后、主體單一、方式呆板、機制不暢和人員力量不足等問題。因而，要創(chuàng)新社會管理的決策機制、利益保障機制、矛盾調(diào)解機制、群眾參與機制、風(fēng)險保障機制等，不斷加強和改善社會管理，以實現(xiàn)人民安居樂業(yè)，國家與社會的長治久安的根本目標。

創(chuàng)新；社會管理；機制；對策

一、中國在社會管理方面存在的問題

1、管理理念不正確。社會管理行為、社會管理措施和社會管理體制都源于社會管理理念。我國社會管理的理念不正確主要表現(xiàn)在：一是重經(jīng)濟建設(shè)、輕社會管理的思想仍然十分突出。一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部仍然只是重視經(jīng)濟增長、招商引資、上大項目。二是重視強勢群體權(quán)利、輕弱勢群體權(quán)利保障的現(xiàn)象仍然存在。在征地、拆遷、市容市政管理中，一些領(lǐng)導(dǎo)干部更多地考慮既得利益團體和強勢群體的利益，對弱勢群體生存和發(fā)展的困難關(guān)注不夠，一些城市不顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平，不恰當(dāng)?shù)靥岢觥盁o攤販”城市，大大地擠壓了弱勢群體謀生的空間；一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部熱衷于與明星大腕和商人老板結(jié)交朋友，對于普通群眾的疾苦關(guān)心不夠。三是管控思想嚴重，服務(wù)意識淡薄。社會管理本來應(yīng)該管理和服務(wù)并重，管理中有服務(wù)，服務(wù)中有管理。但是，相當(dāng)一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣于“管”、“卡”、“壓”，習(xí)慣于圍、追、堵、截，習(xí)慣于沒收財物，習(xí)慣于收費辦證、罰款了事；社會管理人員對于被管和服務(wù)的社會成員具有心理和道德上的優(yōu)越感，習(xí)慣于居高臨下，習(xí)慣于頤指氣使、發(fā)號施令；對于群眾的需求、難處和疾苦，缺少主動調(diào)查了解和上達。

2、管理主體比較單一。社會事務(wù)紛繁復(fù)雜，社會問題各式各樣，社會需求千差萬別，利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，政府不可能包打天下，包攬所有社會管理事項，需要多元化的治理主體。但是，從目前的實際看，很多地方政府仍然是社會管理的唯一主體，極端的時候出現(xiàn)兩種情況：一是政府包攬一切、不堪重負。地方政府就像大保姆無所不管，“越位”、“錯位”現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，公共權(quán)力侵入私人領(lǐng)域的現(xiàn)象時有發(fā)生；社會管理領(lǐng)域仍然存在著較為嚴重的政事不分，事業(yè)單位、社會組織行政化傾向嚴重，一些事業(yè)單位和行業(yè)組織實際成為官僚機構(gòu)，成為“二政府”；基層自治組織大多承擔(dān)著政府指派的行政管理任務(wù)；一些本來應(yīng)該由社會組織和市場解決的問題，政府卻承擔(dān)下來，成本很高但效率卻不高，耗費大量人力、物力和財力，群眾卻不滿意，很多矛盾集中到政府身上，出力不討好。二是社會管理領(lǐng)域出現(xiàn)空白。近年來，一些城市頻繁出現(xiàn)的出租車罷運事件充分表明，一些群體的利益訴求無法正常表達，正當(dāng)合理的利益得不到有效保護；群眾越級上訪數(shù)量始終高位運行也表明，一部分群眾的合理要求得不到有效回應(yīng)，社會矛盾在基層政府難以有效化解；不少地方政府對于外來人口的合法權(quán)益沒有給予應(yīng)有重視，疏于對他們的社會管理，認為管理和服務(wù)他們是流出地政府的責(zé)任。

3、管理方式比較呆板。一是公民參與社會管理不夠。一些地方在社會管理中仍然存在著簡單管理甚至粗暴管理的現(xiàn)象，社會管理主要采取單一行政干預(yù)手段，即政府憑借政權(quán)力量，依靠自上而下的行政組織制定、頒布、運用政策和指令的方法來實現(xiàn)國家對全社會的領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理，導(dǎo)致公民參與社會管理的程度仍然不高。二是對傳統(tǒng)社會管理資源和手段利用不足。傳統(tǒng)社會中，鄉(xiāng)規(guī)民約、社會習(xí)俗對于規(guī)范人們的行為，調(diào)節(jié)社會關(guān)系，促進社會和諧穩(wěn)定具有特定的功能。但是，在社會改造的激烈過程中，傳統(tǒng)社會中的優(yōu)秀社會和文化遺產(chǎn)沒有能夠得到有效的保護，對傳統(tǒng)社會管理資源挖掘利用不夠。硬管理有余，軟管理不足，缺少柔性化的道德教化、溝通協(xié)調(diào)。三是社會矛盾糾紛調(diào)處解決的手段單一。現(xiàn)有的糾紛解決機制還存在渠道不暢通、公正無保障、效力未確定的問題。因此，很多時候，人們“信訪不信法”、“信鬧不信理”，于是，大量法院裁定后的案件又重新進入信訪渠道，最終由領(lǐng)導(dǎo)人批示甚至包案才能“息訴罷訪”、“人走事了”。

4、利益協(xié)調(diào)機制不暢通。社會管理就是對人的管理，因此，社會管理要最貼近人民群眾的需要。而目前的社會管理機制中，人民群眾的需要卻被不同程度地忽略了，尤其是底層社會群體利益往往因表達渠道不暢通而難以實現(xiàn)?，F(xiàn)實生活中頻頻出現(xiàn)的侵犯農(nóng)民工群體的利益、侵犯失地農(nóng)民的利益、城市拆遷中的強拆現(xiàn)象等，這些弱勢群體因其文化程度低、維權(quán)意識淡薄、法律維權(quán)成本過高、找不到或找不起利益訴求渠道等等，不得不忍受自身利益的喪失。同時，不同的社會階層和集團之間，特別是強勢社會群體和弱勢社會群體之間，缺乏集體協(xié)商和溝通的有效平臺，由此導(dǎo)致利益分配格局的進一步失衡、富者更富貧者更貧現(xiàn)象的出現(xiàn)。這些問題如果不能得到有效解決，導(dǎo)致社會不安定的事件必將頻繁出現(xiàn)，勢必會影響到社會有序管理的實現(xiàn)。

5、管理人員力量不足。社會管理是一項專業(yè)很強的事業(yè)，特別需要大量的受過專門訓(xùn)練的社會工作人才。但是，我國社會工作人才隊伍的總量不足，結(jié)構(gòu)不合理。目前專業(yè)社會工作者占總?cè)丝诘谋壤牵喝毡?‰，加拿大2.2‰，美國2‰，香港地區(qū)1.7‰，而我國只有0.3‰，與發(fā)達國家或地區(qū)存在較大差距。我國一方面培養(yǎng)了不少專業(yè)人才，另一方面社會工作專業(yè)高校畢業(yè)生就業(yè)困難。在性別和年齡構(gòu)成方面，目前女性社會工作者遠遠多于男性，而且大多是40－50歲的轉(zhuǎn)崗人員，新生力量嚴重不足。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，在目前每年畢業(yè)的社會工作專業(yè)學(xué)生中，約有70%因找不到對口崗位而被迫轉(zhuǎn)行，造成教育資源和人才的巨大浪費。

二、創(chuàng)新社會管理機制的對策

1、創(chuàng)新社會管理的科學(xué)決策機制。正確決策是各項工作成功的前提，社會管理各種職能的執(zhí)行與發(fā)揮，幾乎都離不開決策，因而社會管理的決策一定要堅持“合法、合理、合序、合利”四個原則。創(chuàng)新社會管理的決策機制主要應(yīng)做到：第一，改革和健全社會管理決策的評價監(jiān)督機制。通過科學(xué)的標準、正確的途徑和有效的方法，實施對社會決策的有效監(jiān)督與評價，使社會決策能真正充分發(fā)揮它應(yīng)有的作用。以決策所體現(xiàn)的社會價值和最終的事實結(jié)果來評價、監(jiān)督?jīng)Q策的正確與否，應(yīng)是檢驗我們社會管理工作好壞的唯一標準。在管理中完善各類決策的議事規(guī)則和程序，使各類決策的出臺都有明確的程序要求，實行決策前的論證制、決策中的票決制和決策后的責(zé)任追究制，并逐步把體現(xiàn)決策民主化、科學(xué)化要求的有關(guān)程序用制度的形式固定下來。第二，創(chuàng)新與完善社會管理決策的民意吸收機制。應(yīng)完善社情民意反映制度和決策咨詢制度。作為社會決策部門，必須經(jīng)常深入基層，深入到群眾中去，進行廣泛的調(diào)查研究，聚民意、集民智、凝民心，集思廣益，不斷健全和完善信息收集分析和報告制度，適當(dāng)?shù)胤龀趾桶l(fā)展運用現(xiàn)代手段開展的民意調(diào)查活動；要實行和完善決策論證制度和聽證制度，完善公民廣泛參與選拔決策者的制度，實現(xiàn)對上負責(zé)與對下負責(zé)的統(tǒng)一，所做出的決策應(yīng)該以“人民群眾擁護不擁護、贊成不贊成、滿意不滿意”作為基本的評價標準；要建立和完善人民群眾提案制度，制定一套鼓勵人民建言獻策、保護公民建議權(quán)的政策和法律法規(guī)。第三，創(chuàng)新和健全領(lǐng)導(dǎo)集體議事和決策機制。在社會管理中，我們要重視集體議事和決策的程序保障，嚴格遵守“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定”的議事和決策制度，通過民主程序決定重大事項，保證決策層的每一個成員享有同等的發(fā)言權(quán)和建議權(quán)或決定權(quán)，從而真正建立、完善和執(zhí)行投票表決制度。第四，完善和創(chuàng)新社會管理決策的責(zé)任追究制。要通過制定有關(guān)的法律和制度，建立行之有效的決策責(zé)任制度，依法確定決策權(quán)力的合理結(jié)構(gòu)，以法律的形式規(guī)定各種決策主體的決策權(quán)力，實現(xiàn)合理的分權(quán)，建立多方位、多層次的合理決策權(quán)力體系；要堅持和完善領(lǐng)導(dǎo)干部重大決策失誤責(zé)任追究制度，以法規(guī)的形式明確決策失誤者承擔(dān)責(zé)任的措施。第五，健全科學(xué)有效的社會決策信息系統(tǒng)。要加強黨和政府的信息系統(tǒng)建設(shè)，包括其職能部門及附屬機構(gòu)的信息渠道等，同時，大力建設(shè)新聞媒體信息系統(tǒng)，即報刊、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒介，它們已經(jīng)成為社會管理部門獲取社會決策信息的重要渠道；要高度重視其他社會信息系統(tǒng)建設(shè)，即建立或打開社會中介組織、咨詢智囊機構(gòu)等信息通道，充分發(fā)揮社會中介系統(tǒng)在信息傳遞中的作用，增加其在決策選擇和糾錯中的信息權(quán)重。

2、創(chuàng)新社會管理的利益保障機制。第一，創(chuàng)新社會管理的利益保障機制。利益是維系社會秩序的基礎(chǔ)，是激發(fā)社會活力的重要源泉。一是妥善處理公共利益與個人利益的關(guān)系，科學(xué)合理界定公共利益，不能借口公共利益侵害個人合法利益。二是要兼顧和協(xié)調(diào)不同方面群眾的具體利益，統(tǒng)籌兼顧發(fā)展能力強的群體與發(fā)展能力弱的群體的利益，統(tǒng)籌兼顧改革中得益較多的群體與得益較少的群體的利益，統(tǒng)籌兼顧先富群體與后富群體的利益，統(tǒng)籌兼顧不同行業(yè)群體之間的利益，減少各方面的利益矛盾和沖突。三要緊緊抓住并著力解決人民群眾生產(chǎn)生活中面臨的實際困難，尤其要注意在土地征用、房屋拆遷、環(huán)境保護、企業(yè)重組改制過程中保護好群眾的合法利益。四要完善社會保障體制。在擴大社會保障覆蓋面、提高保障標準和保障水平的同時，注意促進基本公共服務(wù)均等化，減少由于社會保障和基本公共服務(wù)水平相差過大而引發(fā)社會矛盾。第二，創(chuàng)新社會管理的利益訴求表達機制。一要優(yōu)化已有的社情民意表達渠道，形成反應(yīng)靈敏、運作有力、高效的工作鏈條。要讓群眾有地方及時表達訴求，有關(guān)部門對合理的訴求要千方百計地幫助解決，對一時解決不了的要耐心解釋，對不合理的訴求要進行疏導(dǎo)，對一些帶傾向性和事關(guān)重大的問題要及時報告。二要著力推行領(lǐng)導(dǎo)干部接待制度，完善領(lǐng)導(dǎo)干部和黨代表、人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系群眾制度的同時，適應(yīng)現(xiàn)代社會快節(jié)奏、利益關(guān)系日趨復(fù)雜、人民內(nèi)部矛盾多發(fā)的形勢，搭建多種平臺，拓寬社情民意表達渠道和加強工作網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，形成便捷通暢的訴求表達的制度安排。三要建立和完善責(zé)任追究制度。應(yīng)從構(gòu)建社會主義和諧社會的高度認識群眾利益訴求問題，像分析經(jīng)濟發(fā)展形勢一樣分析群眾利益訴求形勢，像抓重點工程一樣對待群眾利益訴求問題。第三，創(chuàng)新社會管理的利益協(xié)調(diào)機制。一要創(chuàng)新利益約束機制。約束和規(guī)范人們的利益動機和利益行為，引導(dǎo)人們合理選擇利益目標，自覺調(diào)整利益需求，科學(xué)選擇利益行為，正確處理利益關(guān)系。二要健全科學(xué)的利益引導(dǎo)機制。讓人們樹立合法、合理、公平、公正的利益獲取觀念，教育、引導(dǎo)人們正確處理個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當(dāng)前利益和長遠利益的關(guān)系。三要健全利益調(diào)節(jié)機制。調(diào)整各利益集團或不同階層之間的利益關(guān)系，調(diào)整、縮小人們之間的利益差距。四要健全利益補償機制。要給利益受損的個人或群體提供一定的補償，以提高社會公平的程度，促進社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

3、創(chuàng)新社會管理的矛盾調(diào)解機制。第一，創(chuàng)新社會矛盾糾紛排查調(diào)處機制。一要積極開展源頭治理，從“三嚴”入手預(yù)防和減少各類矛盾糾紛。二要完善各項制度，建立矛盾糾紛排查調(diào)處長效工作機制。三要加大資源整合，全面加強矛盾糾紛調(diào)處工作網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。四要圍繞創(chuàng)新工作，全面提升矛盾糾紛排查調(diào)處工作水平。第二，創(chuàng)新社會矛盾的調(diào)解機制。要充分利用鄉(xiāng)規(guī)民約，動員各種社會力量參與化解調(diào)處矛盾糾紛，發(fā)揮調(diào)解組織和仲裁機構(gòu)的作用；要堅持把“調(diào)解優(yōu)先”原則貫徹到執(zhí)法辦案工作中，積極探索建立黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政法綜治部門牽頭協(xié)調(diào)、司法行政機關(guān)指導(dǎo)管理、調(diào)處中心具體運作、職能部門各負其責(zé)、社會各方廣泛參與，集人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解于一體的大調(diào)解工作機制，及時有效化解矛盾糾紛，實現(xiàn)案結(jié)、事了、人和。第三，創(chuàng)新社會管理的重大決策社會風(fēng)險評估機制。凡是涉及群眾切身利益的重大政策制定、重要項目審批、重大工程立項、重大舉措出臺，事先都要進行社會風(fēng)險評估，把可能出現(xiàn)的社會風(fēng)險、環(huán)境影響、矛盾糾紛及各類不穩(wěn)定因素予以充分考慮，權(quán)衡利弊、科學(xué)決策、謹慎決策、穩(wěn)妥決策。對可能出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素、安全隱患和矛盾糾紛，預(yù)先制定防范化解措施，落實責(zé)任，把負面因素減到最少。第四，創(chuàng)新社會輿情匯集和分析機制。實行人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機結(jié)合，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)；加強社會管理信息系統(tǒng)建設(shè)，健全社會輿情匯集和分析機制，著力提高社會管理快速反應(yīng)能力，加強社會管理人才隊伍建設(shè)，多渠道、多方位選拔政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)素質(zhì)好的人員，充實社會管理干部隊伍。

4、創(chuàng)新社會管理的群眾參與機制。第一，創(chuàng)新社會管理的群眾工作機制。一要探索干部聯(lián)系群眾新機制，實現(xiàn)群眾工作網(wǎng)絡(luò)“無盲區(qū)”。二要探索關(guān)愛困難群體新機制，實現(xiàn)困難群眾幫扶“全覆蓋”。三要探索領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系企業(yè)新機制，實現(xiàn)服務(wù)市場主體“零距離”。四要探索發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)作用的機制。黨和政府網(wǎng)站是網(wǎng)絡(luò)化社會與人民群眾溝通交流的重要途徑和有效方式。其次是創(chuàng)新社會管理的公眾參與機制。要為公眾參與社會管理提供平臺和機會，如建立合理化建議制度，讓公眾提出解決各種社會問題的方案；建立社會管理問責(zé)制度，讓公眾參與對政府社會管理績效的考核和評價；建立利益協(xié)調(diào)和利益表達機制，讓公眾參與協(xié)調(diào)、理順各種利益關(guān)系；建立社會矛盾化解機制，讓公眾參與社會矛盾的協(xié)商與解決。第二，要培育公眾參與社會管理的文化氛圍。黨和政府應(yīng)著眼于培育公眾參與社會管理的文化氛圍，通過文化熏陶，培育公眾的公民意識、參與意識、社會責(zé)任意識，改變公眾對社會的冷漠、埋怨心態(tài)，讓參與社會管理成為公眾的生活習(xí)慣甚至生活方式。第三，創(chuàng)新與完善暢通的表達渠道和有效的吸納機制。要將群眾利益訴求吸納到體制內(nèi)釋放，實現(xiàn)公民自主參與的有序化；通過創(chuàng)新基層黨建與基層民主的路徑，鼓勵居民自治，構(gòu)建起黨和政府主導(dǎo)下的群眾權(quán)益維護機制，實現(xiàn)社會有序的“自組織”。

5、創(chuàng)新社會管理的風(fēng)險保障機制。第一，創(chuàng)新社會管理的風(fēng)險管理機制。必須從決策關(guān)口、過程維穩(wěn)、事后處置三個方向著力，建立健全各項機制，促使管理關(guān)口前移；健全決策風(fēng)險評估機制，對重大項目、重要決策進行單項評估，在敏感期、重大節(jié)假日進行綜合評估，既保證各項工作快速推進，又能及早發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性、潛在性問題，把矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)；健全矛盾排調(diào)長效機制，完善矛盾糾紛預(yù)警和排調(diào)制度，定期開展拉網(wǎng)式排查，對排查出的矛盾糾紛，及時進行化解，切實防止小事拖大、矛盾激化；健全群眾訴求處置機制，完善制度，暢通渠道，引導(dǎo)群眾理性合法表達利益訴求；健全部門聯(lián)動、問題化解制度，及時解決群眾反映的問題；加強治安防控，提高突發(fā)事件應(yīng)急處置能力，確保社會安全穩(wěn)定。第二，創(chuàng)新社會管理的風(fēng)險應(yīng)急機制。一要建立健全預(yù)警機制。按照警示在前、關(guān)口前移、防范在先的原則，不斷完善矛盾糾紛預(yù)防信息體系，健全和落實矛盾糾紛信息定期報送制度，對典型性、突發(fā)性、影響大的重大民間矛盾糾紛隨時報告，確保矛盾糾紛發(fā)現(xiàn)得早、控制得了。二要健全排查機制。堅持定期排查與集中排查、普遍排查與重點排查相結(jié)合，組織開展矛盾糾紛集中排查活動。三是強化應(yīng)急機制。指導(dǎo)各類調(diào)解組織綜合運用法律、政策、經(jīng)濟、行政等手段和調(diào)解、教育、協(xié)商等方法，積極穩(wěn)妥地化解矛盾糾紛，力爭將矛盾糾紛解決在基層、內(nèi)部和萌芽狀態(tài)。四要落實聯(lián)動機制。建立健全縱向到底、橫向到邊的區(qū)、鎮(zhèn)、村（企業(yè)）三級矛盾糾紛調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，形成相關(guān)部門共同參與、社會各方整體聯(lián)動的矛盾糾紛調(diào)解工作新格局。五是完善考核機制。政府要加大對矛盾調(diào)處工作的考核力度，嚴格落實獎懲措施。

責(zé)任編輯：劉建文

C916.1

A

1671-2994（2012）03-0130-04

2012-04-16

楊徽財（1975- ），男，江西興國人，中共泉州市委黨校黨史黨建教研室講師。研究方向：黨的基層組織建設(shè)與社會管理。