王傳發(fā)

（西南林業(yè)大學 黨委宣傳部，云南 昆明 650224）

論我國少數(shù)民族權利保障

王傳發(fā)

（西南林業(yè)大學 黨委宣傳部，云南 昆明 650224）

少數(shù)民族權利是族群權利和個人權利的有機統(tǒng)一。我國通過制度設計、法律保障與優(yōu)惠政策實施等來保障少數(shù)民族權利，取得了巨大成就，但在法律和政策方面也面臨一些困難，因而在鞏固和推進少數(shù)民族權利保障的過程中，需要從提高少數(shù)民族的教育文化水平以提升權利意識，完善我國少數(shù)民族權利保障的法律體系和加強司法救濟，注重少數(shù)民族優(yōu)惠政策的差別性和連續(xù)性三個方面來努力。

中國；少數(shù)民族；權利保障體系；困難；對策

我國《憲法》序言莊嚴宣告：“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族的國家”，并且明確了我國的“少數(shù)民族”指新中國建立后經(jīng)民族識別工作確認的除漢族外的55個少數(shù)民族。我國少數(shù)民族權利是指國家制度、法律賦予55個少數(shù)民族與漢族平等地享有憲法和法律規(guī)定的全部權利，同時還享有法律賦予的各項特殊權利，它是少數(shù)民族族群權利和少數(shù)民族個人權利的有機統(tǒng)一，還包括民族地區(qū)享有的有別于其他地區(qū)的一些權利。

一、多元一體的我國少數(shù)民族權利保障

我國是一個統(tǒng)一的多民族的國家，對多民族權利的保護，尤其是對55個少數(shù)民族權利保護直接影響到民族團結、社會穩(wěn)定、國家安全和經(jīng)濟發(fā)展。我國對少數(shù)民族權利的保護，是在尊重和保護少數(shù)民族的平等權的基礎上，用制度、法律、政策等促進和保護少數(shù)民族的發(fā)展權。

1、制度保障。在政治制度層面，我國的人民代表大會制度和民族區(qū)域自治制度對少數(shù)民族權利保障作了制度安排。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，它保證人口特別少的民族至少有一名人大代表，直接體現(xiàn)了我國人民民主專政的國家性質(zhì)，有利于保證我國各民族的平等和團結。在全國人民代表大會常務委員會還專門設立了民族委員會處理相關民族問題的議案等。民族區(qū)域自治制度是根據(jù)我國的歷史發(fā)展、文化特點、民族關系和民族分布等具體情況作出的一項制度安排，是我國的基本政治制度之一，符合各民族人民的共同利益和發(fā)展要求。民族區(qū)域自治制度體現(xiàn)了民族自治與區(qū)域自治、經(jīng)濟因素與政治因素的正確結合，不僅使聚居的民族能夠享受到自治權利，而且使雜居的民族也能夠享受到自治權利。

2、憲法保障。我國憲法是保障少數(shù)民族權利的根本法，對少數(shù)民族權利保障作了原則性、概括性規(guī)定，也是其他法律在少數(shù)民族權利保障方面賴以產(chǎn)生和存在的依據(jù)。憲法宣告了“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家”，“中國各族人民共同創(chuàng)造了光輝燦爛的文化”，充分肯定了少數(shù)民族在中華民族形成和發(fā)展中的歷史地位和作用。由于歷史、環(huán)境等因素的制約，民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展緩慢，與其他地區(qū)，特別是沿海開放地區(qū)的差距不斷擴大的現(xiàn)實，憲法明確規(guī)定：“國家根據(jù)各少數(shù)民族的特點和需要，幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟和文化的發(fā)展?！薄皣冶M一切努力，促進全國各民族的共同繁榮”。憲法肯定和尊重少數(shù)民族公民的宗教信仰自由權利，規(guī)定各民族都有使用和發(fā)展自己語言文字的自由，都有保持或者改革自己風俗習慣的自由。為真正體現(xiàn)當家作主的主人翁地位，保障少數(shù)民族行使管理國家的權利，有效行使選舉權和被選舉權，規(guī)定全國人民代表大會及其常務委員會的組成人員中，各少數(shù)民族都應有適當名額的代表，全國人民代表大會常務委員會還專門設立了民族委員會處理相關民族問題的議案；把民族區(qū)域自治制度寫入憲法，并在第三章第六節(jié)明確規(guī)定了民族自治地方的自治機關及其自治權。

3、法律保障。除憲法外，一些基本法也有對少數(shù)民族權利相關規(guī)定的專門條款。例如，《選舉法》第17條有關于人大代表保障名額的特殊規(guī)定：即人口特別少的民族至少也應有一名人大代表。《刑法》第249條、第250條、第251條還專門設置維護少數(shù)民族合法權利與利益的單獨罪刑條款，即“煽動民族仇恨罪”、“煽動民族歧視罪”、“出版物歧視少數(shù)民族罪”、“出版物侮辱少數(shù)民族罪”、“國家機關工作人員非法剝奪各民族公民的宗教信仰自由罪”和“國家機關工作人員侵犯少數(shù)民族風俗習慣罪”，并以刑罰為懲罰方法追懲侵犯少數(shù)民族權利的行為。《民族區(qū)域自治法》是實施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律，對民族自治地方的自治權更是作了詳盡規(guī)定。

4、優(yōu)惠政策保障。我國目前實施的少數(shù)民族優(yōu)惠政策，內(nèi)容涉及經(jīng)濟、財稅、教育、人口與計劃生育、干部任命等諸多方面，其制定及實施隨著經(jīng)濟社會發(fā)展以及人們價值觀等的變化而發(fā)展變化。從新中國建國以來到2010年，“國家在民族地區(qū)實施的優(yōu)惠政策達132項（財政類14項、稅收類19項、農(nóng)業(yè)類12項、工業(yè)類15項、貿(mào)易類17項、金融類22項、人力資源類21項、開放聯(lián)合類12項）”。①近年來，為加快少數(shù)民族和民族地區(qū)的發(fā)展，國家還采取了以下三項重大措施，一是實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，二是開展“興邊富民”行動，三是重點扶持人口在10萬人以下的少數(shù)民族。實踐證明，我國針對少數(shù)民族權利保障的優(yōu)惠政策自實施以來促進了少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展，縮小少數(shù)民族地區(qū)與其他地區(qū)的發(fā)展差距，有利于提高少數(shù)民族的整體素質(zhì)，有利于民族團結和族際關系的和諧穩(wěn)定，促進了各民族共同發(fā)展和繁榮，對實現(xiàn)民族間事實上的平等產(chǎn)生了積極推動作用。

二、我國少數(shù)民族權利保障面臨的困難

毋庸置疑，我國通過制度、憲法、法律與優(yōu)惠政策等保障少數(shù)民族權利取得了重大成就。然而，由于歷史原因形成的阻滯力消退，需要一個過程和受國家經(jīng)濟社會發(fā)展水平、法制現(xiàn)代化的制約，我國在少數(shù)民族權利保障方面還有不少需要完善的方面。

1、應然權利到實然權利實現(xiàn)的法律機制不完善。憲法確認和民族區(qū)域自治法列舉了少數(shù)民族所享有的各種具體權利，使少數(shù)民族應有的權利變成了法定的權利。但是，這些條款綱領性較強，原則抽象，對現(xiàn)實生活中發(fā)生的侵犯少數(shù)民族權利的行為也缺乏追懲機制，各少數(shù)民族在權利保護訴訟活動中難以用憲法和民族區(qū)域自治法的這些原則來保護自己，缺少甚至沒有嚴格意義上的制裁性規(guī)范，因而需要用實體法和訴訟法的有關權利和責任的規(guī)則來追究侵犯者的責任。如民族區(qū)域自治法中明確規(guī)定了上級國家機關的責任，然而在民族區(qū)域自治運行中屢有上級國家機關違反自治法的行為，由于懲處機制的缺失，對此的追究和補救顯得捉襟見肘，影響了少數(shù)民族法定權利的實現(xiàn)，在一定程度上也動搖了自治法的權威性。

2、《民族區(qū)域自治法》的配套立法體系欠缺。民族區(qū)域自治法是我國解決民族問題的一部基本法，對民族區(qū)域自治制度的具體內(nèi)容只是做了原則性規(guī)定，不夠具體，很多條款缺乏必要的可操作性。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，民族區(qū)域自治法在經(jīng)濟管理、財稅、教育和社會事業(yè)管理等方面自治權的配套立法就顯得日益迫切，這是更好實施民族區(qū)域自治法，實現(xiàn)少數(shù)民族權利保障的必然要求。以少數(shù)民族受教育權利為例，當前我國少數(shù)民族受教育權利的保障面臨諸多困難，民族地區(qū)的教育投資明顯不能適應社會發(fā)展的需要。一個完整的法律制度體系是法的實施實現(xiàn)的前提條件，因此，必須完善以民族區(qū)域自治法為核心的配套立法，形成民族區(qū)域自治法的完整體系，以細化、具體化民族區(qū)域自治法的原則性規(guī)定，使之更具適應性和可操作性，使其規(guī)定的各項政策、制度落到實處，促進民族地區(qū)的發(fā)展和充分保障少數(shù)民族權利。

3、優(yōu)惠政策的連續(xù)性有待加強。在實施少數(shù)民族優(yōu)惠政策的過程中，有的民族優(yōu)惠政策有很大的主觀隨意性和彈性，導致政策實施停滯、連續(xù)性差等，不利于政策效果的實現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計，“中國民族經(jīng)濟政策的平均穩(wěn)定程度是63.41%，其中穩(wěn)定程度較高的有就業(yè)政策、文化教育政策、扶貧優(yōu)惠政策，而稅收優(yōu)惠政策、財政優(yōu)惠政策、工業(yè)發(fā)展政策的穩(wěn)定程度較低，對少數(shù)民族經(jīng)濟發(fā)展尤為重要的民族貿(mào)易政策的穩(wěn)定程度僅為20%?！雹谡叻€(wěn)定是指政策運行中的一貫性、連續(xù)性和協(xié)調(diào)性，如果政策的調(diào)整出于非客觀因素，導致政策執(zhí)行的連貫性受阻，將極大影響少數(shù)民族優(yōu)惠政策的穩(wěn)定程度和執(zhí)行效果。最典型的是民族地區(qū)的財政優(yōu)惠政策，國家財政體制改革采取的是“一刀切”的辦法，致使1980不再單列民族地區(qū)財政預備費和民族機動金；國家財政對民族自治地方的補助每年遞增10%的政策也于1987年隨財政體制改革消失了；1994年分稅制后稅種歸屬以及共享收入的分享比例、稅收返還的“基數(shù)法”則沒有考慮民族自治地方的實際，進一步減弱了民族自治地方的財力。強調(diào)少數(shù)民族優(yōu)惠政策的穩(wěn)定性，并非指保持民族政策不變，而是指隨著客觀形勢的變化及時進行政策調(diào)整、補充和替代，以保持政策的連續(xù)性、繼承性和協(xié)調(diào)性。

4、民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展滯后導致國家相關優(yōu)惠政策實現(xiàn)難。民族地區(qū)起點低、底子薄、基礎差，經(jīng)濟社會滯后，民族地區(qū)能否運用國家優(yōu)惠政策促進少數(shù)民族權利保護，其關鍵在于優(yōu)惠政策能否落實到位。西部大開發(fā)戰(zhàn)略雖然也制定和頒布了一系列的優(yōu)惠政策和措施，但實施的時間不長，相比沿海開放城市和經(jīng)濟特區(qū)，優(yōu)惠政策的傾斜力度還不夠大，還沒有上世紀80年代開始國家在人力、物力、財力諸方面向東南沿海地區(qū)傾斜的效果明顯。另外，一些優(yōu)惠政策和建設項目常常采用“拼盤政策”，發(fā)達地區(qū)因為能夠拿出“一點”，就可以得到另外“兩點”，但往往由于民族自治地方出不起配套資金，拿不出“一點”就得不到另外“兩點”，致使很多優(yōu)惠政策難以落實，一些急需的項目得不到批準，這對民族地區(qū)的發(fā)展無疑會產(chǎn)生抑制。

三、鞏固和推進我國少數(shù)民族權利保障的對策

1、提高少數(shù)民族的教育文化水平以提升權利意識。一個民族的文化教育水平是這個民族的經(jīng)濟社會發(fā)展的表征。民族地區(qū)由于經(jīng)濟社會發(fā)展和教育文化的落后，大部分少數(shù)民族群眾教育文化水平不高，致使少數(shù)民族對自身權利的認知和有效行使權利的能力低下。提高科學文化水平是提高少數(shù)民族素質(zhì)的主要途徑，是促進民族發(fā)展的根本大計，少數(shù)民族的文化教育水平與民族素質(zhì)成正相關系。少數(shù)民族權利的保障與實現(xiàn)不僅取決于經(jīng)濟社會發(fā)展水平，還取決于人自身的能力，包括認知權利的能力、行使權利的能力及請求權利的能力，而權利行使能力的提升則有賴于權利意識的覺醒和驅(qū)使。這一切的前提，則是少數(shù)民族教育文化水平、綜合素質(zhì)的提高，進而才會形成對自身權利的科學認知和理解，并在現(xiàn)實生活中培養(yǎng)正確態(tài)度和形成實現(xiàn)權利方式的選擇，以及當其權利受到損害時知曉以何種手段予以維護。少數(shù)民族權利意識是一種基于對自身生存權和發(fā)展權的正確理解和領悟的基礎上而產(chǎn)生的一種自我意識，是自身權利主體地位、作用和價值的清醒、自覺和能動的自我意識和自主意識。少數(shù)民族只有具備權利意識，才能充分發(fā)揮主觀能動性，增強自我發(fā)展的信心和勇氣，也才能鞏固和推進少數(shù)民族權利保障。

2、完善我國少數(shù)民族權利保障的法律體系和強化司法救濟。我國雖然已經(jīng)建立了以憲法為根本，民族區(qū)域自治法為主干，其他法律法規(guī)為補充的少數(shù)民族權利保障法律體系，但是，由于這些法律法規(guī)的不完善，對于保障少數(shù)民族的合法權益和自治權利，促進少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展尚有一定差距。因此，要鞏固和推進少數(shù)民族權利保障，實現(xiàn)對少數(shù)民族權利保護的法治化，必須依靠法律體系的完善，實現(xiàn)有法可依，必須依靠法治化來保證司法裁判和處理民族權利實現(xiàn)過程中的糾紛，實現(xiàn)有法必依和違法必究，從而達到用法治來保證少數(shù)民族的各項權利的真正落實和有效行使。鑒于憲法和民族區(qū)域自治法的原則性和概括性，為增強法治化的少數(shù)民族權利保障，可以考慮制定專門的《少數(shù)民族權利保障法》，以彌補憲法和民族區(qū)域自治法不可能全面具體地規(guī)定和解決復雜的少數(shù)民族權益保障問題，使少數(shù)民族權益保障工作真正步入法制化軌道。另外，行使訴權進行救濟和通過違憲審查實現(xiàn)權利救濟，也是加強少數(shù)民族權利保障不可缺少的重要方面。

3、注重少數(shù)民族優(yōu)惠政策的差別性和連續(xù)性。促進少數(shù)民族經(jīng)濟社會發(fā)展，切實保障和推進少數(shù)民族權利，是民族優(yōu)惠政策的本質(zhì)和價值所在，因而針對民族地區(qū)的實際，結合少數(shù)民族和民族地區(qū)的特點和需要，體現(xiàn)特殊性，有差別、與時俱進地制定適合民族地區(qū)發(fā)展的優(yōu)惠政策，并隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和形勢變化的實際及時調(diào)整民族政策，做好民族優(yōu)惠政策的補充和替代，使其具有適應性和持續(xù)性，才能達到政策的分類指導的功能和凸顯時空效應，切忌政策的“一刀切”。當然，民族地區(qū)要把握機遇，創(chuàng)造條件，充分發(fā)掘內(nèi)部潛力，增強自身發(fā)展能力，提高競爭意識，加大民族優(yōu)惠政策的落實力度，用好、用活國家的各項優(yōu)惠政策，為經(jīng)濟社會的發(fā)展創(chuàng)造良好的條件，以進一步鞏固和提升少數(shù)民族權利。

注釋：

①詳見田釗平：《我國民族地區(qū)優(yōu)惠政策效應評價與制度建設研究》，《華東經(jīng)濟管理》，2010年第8期。

②溫軍：《中國少數(shù)民族經(jīng)濟政策穩(wěn)定性評估 （1949～2002年）（下）》，《開發(fā)研究》，2004 年第 4 期。

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2012-02-16

王傳發(fā)（1975- ），男，云南建水人，西南林業(yè)大學黨委宣傳部副部長、思想政治理論課教學部副主任，法學博士、副教授、碩士生導師。研究方向：政治學理論、民族政治學、民族區(qū)域自治。

*本文系王傳發(fā)主持的2011年國家社科基金青年項目 《我國少數(shù)民族優(yōu)惠性差別待遇與反向歧視研究》（11CMZ020）的階段性成果。

責任編輯：劉建文