李炳毅 呂文麗

（蘭州大學(xué) 政治與行政學(xué)院，甘肅 蘭州 730000）

從“工具理性”視野看新加坡的廉政制度建設(shè)

李炳毅 呂文麗

（蘭州大學(xué) 政治與行政學(xué)院，甘肅 蘭州 730000）

反腐敗一直是執(zhí)政黨和政府面對的一個艱巨而繁重的任務(wù)。新加坡通過長期的實(shí)踐，摸索出了一套適合自己并行之有效的廉政機(jī)制。中國傳統(tǒng)政治思維模式偏少制度建設(shè)的工具理性，在新的歷史條件下，我國的廉政制度尚存需要完善之處。因此，通過學(xué)習(xí)和借鑒新加坡的反腐倡廉經(jīng)驗(yàn)，對建設(shè)中國特色的廉政制度體系具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

新加坡；反腐敗；經(jīng)驗(yàn)；啟示

制度是在特定的社會范圍內(nèi)，政府，組織和社會成員必須共同遵守，并按一定程序辦事的行為規(guī)范和準(zhǔn)則，由正式法規(guī)和非正式的約束構(gòu)成，是行為規(guī)范與準(zhǔn)則相互配合的有機(jī)系統(tǒng)。國家一系列的方針、政策的落實(shí)，不僅包括思想觀念上的落實(shí)和實(shí)踐行為上的落實(shí)，而且還包括制度機(jī)制上的落實(shí)，而制度層面的落實(shí)是最根本最有效的落實(shí)。長期以來，我國傳統(tǒng)政治運(yùn)行模式缺乏制度建設(shè)的工具理性，過分看重價值道德判斷，從而使我們的廉政制度建設(shè)明顯落后。黑格爾說過：“理性是有技巧的，同時也是有威力的，理性的技巧，一般講來，表現(xiàn)在一種利用工具的活動力”。所以，研究同屬華人社會圈的新加坡這方面的經(jīng)驗(yàn)，將給我們很多啟示。

一、“工具理性”的提出及現(xiàn)實(shí)意義

“工具理性”是法蘭克福學(xué)派批判理論中的一個重要概念，其最直接、最重要的淵源是德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯所提出的價值理性和工具理性。價值理性的職責(zé)是選擇正確的價值目標(biāo)，即“做正確的事”；而工具理性是通過實(shí)踐的途徑確定工具的有用性，從而追求事物的最大功效，為人的某種目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)服務(wù)，工具理性的職能是“正確的做事”，用合理的方式去實(shí)現(xiàn)正確的目標(biāo)，具有行為剛性和行為技巧。因此，工具理性又叫“功效理性”或者“效率理性”。不言而喻，廉政制度建設(shè)關(guān)系到一個國家的生死存亡，關(guān)系到社會的民主法制，關(guān)系到人民的切身利益。因此，如何從廉政制度的制定動機(jī)和行為效果上來確保廉政制度的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，對一個國家的長遠(yuǎn)發(fā)展具有重要意義。新加坡多年來一直被國際社會稱作“亞洲最廉潔的國家”，該國高度發(fā)展的經(jīng)濟(jì)，廉潔高效的政府和優(yōu)美舒適的環(huán)境，贏得了全世界的高度關(guān)注和普遍贊譽(yù)，鄧小平1992年南方視察時也指出：“廣東20年趕上亞洲四小龍，不僅經(jīng)濟(jì)上要上去，社會秩序，社會風(fēng)氣也要搞好。兩個文明建設(shè)都要超過他們，這才是有中國特色的社會主義。新加坡的社會秩序算是好的，他們管得嚴(yán)，我們應(yīng)當(dāng)借鑒他們的經(jīng)驗(yàn)，而且比他們管得更好”。①中國傳統(tǒng)的政治思維模式從來就不缺乏價值理性，長期以來，有效的制度供給不足及制度的空心化、虛化、軟化、模糊化，一直是中國傳統(tǒng)政治的“短板”和發(fā)展瓶頸。改革開放三十多年來，著眼于以制度抑制腐敗，我國已經(jīng)初步建起一個集教育、監(jiān)督和懲罰三位一體的懲防腐敗體系。然而，在新的歷史條件下，我國的廉政制度建設(shè)在不斷發(fā)展的同時，也存在著一些尚需完善之處，這就需要我們理性地審視自身的不足，需要虛心地學(xué)習(xí)借鑒別國，特別是同為華人社會的新加坡這樣的國家的成功經(jīng)驗(yàn)，從工具理性的角度開展制度建設(shè)。

二、“工具理性”視野下的新加坡廉政制度建設(shè)

自1959年新加坡人民行動黨上臺執(zhí)政以來，經(jīng)過長期的實(shí)踐和不斷的摸索，逐步制定了一套完備的反腐敗法律體系，建立了以高薪養(yǎng)廉為代表的廉政管理制度和具有東方特色的儒家廉政教育制度，成為世界廉潔之邦。其廉政制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1、理性的法律制度。著名政治學(xué)家亨廷頓認(rèn)為，“腐化是一種缺乏有效的政治制度化的表征”。在以制度抗拒腐敗這一信條的指引下，最有效的措施之一就是“依法治權(quán)”。新加坡強(qiáng)化法律制度建設(shè)，依靠法律懲治貪污，長期以來，其立法的完善性、法律的科學(xué)性和效率性都受到全世界的關(guān)注。1960年，新加坡正式頒布了本國第一部反貪法律——《防止貪污法》。該法律集刑法、刑事訴訟法和部門組織法為一體，不僅詳細(xì)規(guī)定了公職人員不得利用權(quán)力收取報酬，而且詳細(xì)規(guī)定了公職人員對于那些無法推辭的禮品該作何處理；將反貪倡廉的各項(xiàng)具體活動都納入了法律調(diào)整的范圍，不僅包括對貪污腐敗行為及其處罰的規(guī)定，而且包括對懲治賄賂的機(jī)構(gòu)、職權(quán)和調(diào)查程序的規(guī)定，后又經(jīng)過幾次修改，其內(nèi)容更加完善，具有很強(qiáng)的操作性。此外，新加坡還制定了一部旨在加重對貪污受賄行為經(jīng)濟(jì)處罰的法律——《沒收貪污所得利益法》，該法不僅規(guī)定了法院在審理貪污受賄案件時，對貪污受賄所得的認(rèn)定，而且規(guī)定了沒收貪污所得利益的程序。這一系列的法律制度具有較強(qiáng)的可操作性和震懾力，大大加強(qiáng)了貪污受賄者的腐敗成本，使得官員不敢貪污。

2、理性的監(jiān)督機(jī)制。眾所周知，新加坡的立法不僅全面而且定罪十分嚴(yán)厲，對貪污受賄官員的懲罰更是絲毫不留情面。《防止貪污法》規(guī)定，所有官員貪污受賄一旦經(jīng)過核實(shí)，不但要判處監(jiān)禁、罰款，還要沒收該公職人員在職期間交納的所有公積金，這筆公積金有時多達(dá)幾十萬新元。這樣的監(jiān)督體系使得政府公務(wù)員要為貪腐付出慘重的代價：他們會斷送政治前途，在經(jīng)濟(jì)上一貧如洗，名譽(yù)上聲名狼藉，這樣的可預(yù)測結(jié)果使許多人在貪污腐敗面前望而卻步，從而有力地約束了公務(wù)員的政治行為。與此同時，在政府內(nèi)部的監(jiān)督方面，新加坡設(shè)立了嚴(yán)密而專業(yè)的商業(yè)事務(wù)局，專門負(fù)責(zé)執(zhí)行和管制金融業(yè)的法令；設(shè)立了檢查署，直接對國會負(fù)責(zé)，對政府各部門的財產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督；設(shè)立了檢查公署，負(fù)責(zé)對貪污受賄案件提起民事或刑事訴訟。除此之外，還設(shè)立了總攬全國廉政監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)——貪污調(diào)查局，它既是反貪污腐敗的專設(shè)機(jī)構(gòu)，也是《反貪污法》的專屬執(zhí)行機(jī)構(gòu)。新加坡貪污調(diào)查局由總理直接領(lǐng)導(dǎo)，局長由總理直接任命，對總理負(fù)責(zé)，不受任何機(jī)關(guān)與個人的干預(yù)。李光耀曾指出，要讓其大膽的展開反貪工作，必須賦予貪污調(diào)查局足夠強(qiáng)大的權(quán)力。為此，新加坡先后數(shù)次修訂《防治貪污法》，賦予貪污調(diào)查局以下四項(xiàng)主要職權(quán)：逮捕權(quán)、調(diào)查權(quán)、調(diào)查保障權(quán)、特別搜查權(quán)等。

3、理性的管理制度。高薪養(yǎng)廉是新加坡廉政管理制度的一大特色。新加坡領(lǐng)導(dǎo)人在制定嚴(yán)刑峻法的同時，注意給公職人員提供盡可能高的工資福利待遇，并建立了完善可靠的社會保障體系。這樣一來，政府公職人員就可以過上相對比較富裕的生活，更容易專心投入工作，從心理上削弱了貪污腐敗的動機(jī)。為此，新加坡政府采取了一系列措施。第一，提高公務(wù)員的工資待遇。李光耀認(rèn)為：“為國家付出辛勞的公務(wù)員應(yīng)該付給他們可觀的薪水，要使他覺得工作很有意義，生活也過得好”。②據(jù)調(diào)查，早在20世紀(jì)80年代，“在新加坡，總理的月工資為50000新元，部長的工資為30000新元，高級公務(wù)員，也包括政治部門的常任秘書的月工資為12000-20000新元?！雹劭梢姡录悠鹿珓?wù)員的月收入是相當(dāng)高的，即使在國際上也算是很高了。第二，切實(shí)解決和落實(shí)公務(wù)員的各項(xiàng)福利問題，包括醫(yī)療福利、貸款優(yōu)惠、住房優(yōu)惠和集體保障等。第三，實(shí)行公務(wù)員退休養(yǎng)老金制度和中央公積金制度，使其老有所養(yǎng)，老有所醫(yī)?！耙栽诼毠毴藛T每月工資的40%作為公積金，存入銀行，等其退休后才能支取。實(shí)際上這40%只需本人在工資中扣除22%，剩余18%則由國家補(bǔ)貼。”④新加坡公務(wù)員的薪金基本都很高，每年政府都要對社會各行業(yè)從業(yè)人員的收入展開深入調(diào)查，如果發(fā)覺公務(wù)員收入在各行業(yè)中有所下降，政府便會給公務(wù)員加薪，使公務(wù)員始終居于社會高收入階層。

4、理性的教育制度。新加坡是一個深受儒家思想影響的國家，其領(lǐng)導(dǎo)人始終把儒家思想作為國家意識和治國綱領(lǐng)。李光耀特別推崇儒家文化，第二任總理李作棟也是儒家文化的積極擁護(hù)者，提出“儒家基本價值觀應(yīng)上升為國家意識”。新加坡把儒家文化所倡導(dǎo)的忠、孝、仁、愛、禮、儀、廉、恥這“八德”作為整個社會尊崇的道德標(biāo)準(zhǔn)和行為規(guī)范，每年開展20多場社會道德教育活動，大力倡導(dǎo)誠信、廉潔，使崇廉思想從國家意識潛移默化為國民的自覺行為。與此同時，新加坡虛心吸收西方文明的精髓，強(qiáng)調(diào)依法治國，提出反腐敗的四項(xiàng)原則，即“法律面前人人平等，法律里面人人自由，法律外面沒有民主，法律上面沒有權(quán)威?！痹谛录悠拢S地吐痰、亂扔垃圾等行為都會被重罰，貪污腐敗行為更是難逃法律的追究。貪污腐敗者在社會中常常難以立足，甚至淪落到“千夫所指”的境地。新加坡原國家發(fā)展部部長鄭章遠(yuǎn)，因貪污受賄而被揭發(fā)，當(dāng)他感到在嚴(yán)明無情的法律面前難以蒙混過關(guān)時，便給李光耀留下一份遺書，隨后自殺。遺書中說到：“總理，過去兩個星期來，我一直感到非常傷心和沮喪，對于這件不幸的事故的發(fā)生，我覺得應(yīng)該負(fù)責(zé)，而且，我覺得應(yīng)該負(fù)起全部的責(zé)任，作為一個東方的正人君子，我覺得應(yīng)該對自己的錯誤付出最高的懲罰代價，這是合情合理的”。李光耀指出：“深受儒家文化影響的華人講究面子。面子可細(xì)為“面”與“臉”。前者是靠一個人的努力而取得的榮譽(yù)，后者是群眾賞識一個人的優(yōu)良品行所給予的尊重。因此，一個人“沒有面子”仍可在社會上立足；但是，他一旦“丟了臉”，就無法在社會上立足，甚至也使家人蒙羞。”⑤

三、新加坡廉政制度建設(shè)對我國的啟示

1、從黨和國家生死存亡的高度重新審視我國的腐敗問題。一直以來，我國黨和政府極為重視防范和打擊腐敗問題，反復(fù)強(qiáng)調(diào)腐敗問題關(guān)系到黨和國家的生死存亡。近年來，在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，我國深入開展反腐工作，大力推進(jìn)政治體制改革，腐敗現(xiàn)象蔓延的勢頭有所遏制，一些誘發(fā)腐敗的深層次問題正在解決之中。但“腐敗的根源在于政府對市場的管制和干預(yù)?！雹拊谶m應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的過程中，一系列管理體制、監(jiān)督機(jī)制不可能在短時間內(nèi)得以建立和完善。截止目前，有相當(dāng)一部分人對反腐倡廉工作仍存在一種錯誤觀點(diǎn)，認(rèn)為腐敗問題不解決不行，解決的過激或許會阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不利于招商引資甚至?xí)绊懻?，但新加坡的?shí)踐證明，抑制腐敗與經(jīng)濟(jì)發(fā)展則是相輔相成的。新加坡能有今天的發(fā)展成就，反腐敗發(fā)揮了極為重大的作用。中共中央政治局常委、國務(wù)院總理溫家寶曾說：“當(dāng)前反腐倡廉建設(shè)與人民群眾的期待仍有較大差距，發(fā)生在領(lǐng)導(dǎo)干部中的腐敗問題依然突出。執(zhí)政黨的最大危險就是腐敗，這個問題解決不好，政權(quán)的性質(zhì)就可能改變，就會‘人亡政息’?！蔽覀儽仨毎凑者@一精神，進(jìn)一步加強(qiáng)民主監(jiān)督，對群眾舉報、社會輿論和新聞媒體反映的問題要及時回應(yīng)，認(rèn)真調(diào)查核實(shí)，依法處理，結(jié)果要反饋或向社會公布，并始終高度重視及腐敗問題，理性客觀的看待腐敗問題。

2、建立適合我國國情的薪酬制度。新加坡針對本國的國情，制定了具有本國特色的高薪養(yǎng)廉制度，取得了明顯的效果。然而，針對目前我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，實(shí)行高薪養(yǎng)廉制度還不現(xiàn)實(shí)，但“裁員加薪”和中薪保廉等觀點(diǎn)得到學(xué)術(shù)界較為廣泛的認(rèn)同?！雹邽榱颂岣吖珓?wù)員隊(duì)伍素質(zhì)和政府管理水平，促使社會較快較穩(wěn)發(fā)展，有必要適度提高公務(wù)員的工資待遇，這樣，有利于吸引高素質(zhì)人才的加盟，促進(jìn)政府的可持續(xù)發(fā)展。對于高薪養(yǎng)廉，在我國古代就存在這種思想。雖然高薪未必就能養(yǎng)廉，但起碼高薪能使公務(wù)員在不同起點(diǎn)上權(quán)衡腐敗的利弊。同時，我們必須充分考慮到東西部地區(qū)發(fā)展的實(shí)際情況，建立相應(yīng)的薪酬制度，并不斷地完善相應(yīng)的法律制度，為薪酬制度的落實(shí)提供法律保障。

3、強(qiáng)化“剛?cè)岵?jì)”的監(jiān)督機(jī)制。鄧小平曾說：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！雹嘣诜锤倪^程中，首先必須形成體系化的制度，才能使各項(xiàng)法律和制度相互支持，相互配合。其次，我們面臨的主要問題就是處理好制度監(jiān)督與道德約束之間的關(guān)系。新加坡反腐倡廉的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，為了實(shí)現(xiàn)對政府高級官員的有效監(jiān)督，我們應(yīng)該堅持以制度監(jiān)督為主，以道德約束為輔的監(jiān)督機(jī)制，二者均不應(yīng)偏廢。在反腐敗斗爭中，制度具有第一位重要性，必須建立起能夠保障肅腐致廉的良好制度，同時，我們也不能忽視道德的約束力量。盡管人性是脆弱的、不恒定的，人的道德水平也呈現(xiàn)多元化，但是，每一位公職人員的道德品質(zhì)、政治素養(yǎng)都是一個國家政治文化的集中體現(xiàn)。政治文化對于政治行為具有能動的指導(dǎo)作用，良好的政治文化對于公務(wù)人員的健康成長十分重要。因而，我們在以制度監(jiān)督為主的同時不能忽略道德約束的重要作用。

注釋：

①《鄧小平文選》，第2卷，人民出版社，1993年版，第378-379頁。

②③④劉國雄：《新加坡的廉政建設(shè)》，人民出版社，1994年出版，第14頁。

⑤呂元禮：《新加坡長期執(zhí)政何以保持廉潔》，《政策》，2008年第7期。

⑥吳敬璉：《中國腐敗的治理》，《戰(zhàn)略與管理》，2003年第2期。

⑦何增科：《反腐新路：轉(zhuǎn)型期中國腐敗問題研究》，中央編譯出版社，2002年版，第73頁。

⑧《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》，《鄧小平文選》，第2卷，人民出版社，1994年版，第333頁。

D630.9

A

1671-2994（2012）03-0175-03

2012-03-20

李炳毅（1957- ），男，甘肅白銀人，蘭州大學(xué)政治與行政學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。研究方向：思想政治教育理論與方法。

呂文麗（1986- ），女，甘肅平?jīng)鋈?，蘭州大學(xué)政治與行政學(xué)院碩士研究生。研究方向：思想政治教育理論與方法。

責(zé)任編輯：陳文興