史 敏，曹 霞

（山西財經(jīng)大學，山西 太原 030006）

治理城中村燃煤污染的法治對策

史 敏，曹 霞

（山西財經(jīng)大學，山西 太原 030006）

城中村環(huán)境保護是我國環(huán)境保護的重要組成部分，有效治理城中村燃煤污染，對和諧社會的建設(shè)有著重要的現(xiàn)實意義。實踐中，由于城中村管理常常游離于法律的邊緣，燃煤污染治理目前還存在許多問題，如相關(guān)針對性法律法規(guī)缺失，燃煤污染的環(huán)境監(jiān)管體制存在缺陷，村民環(huán)保意識薄弱，公眾依法參與程度較低等，因此，治理我國城中村燃煤污染，必須完善城中村燃煤污染防治立法，健全執(zhí)法機制，保障高效執(zhí)法，建立健全地方綠色環(huán)境標準制度，強化城中村燃煤污染治理的公眾依法參與程度，努力尋求政府政策的支撐，從而使城中村燃煤污染得到根治。

城中村；燃煤污染；立法現(xiàn)狀；問題；法律對策

燃煤污染是中國最嚴重的大氣環(huán)境污染問題，據(jù)統(tǒng)計，全國煙塵排放量的70%、二氧化硫排放量的90%、氮氧化物的67%、二氧化碳的70%均來自燃煤過程排放出的大量污染物，〔1〕它導致了大氣污染和酸雨污染，使我國城市空氣質(zhì)量嚴重惡化。2001年世界銀行發(fā)展報告列舉的世界污染最嚴重的20個城市中，中國占了16個，太原市是其中之一。世界銀行根據(jù)我國目前發(fā)展趨勢預計，在2020年,中國燃煤污染導致的疾病需付出的經(jīng)濟代價將達到3900億美元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的13%〔1〕。

在城市環(huán)境污染中，城中村的燃煤問題是不容忽視的。目前學界對城中村的關(guān)注主要側(cè)重于土地管理與工商行政管理方面，對其環(huán)境污染管理方面的研究，特別是從法律規(guī)制方面進行研究的并不多見。本文擬以此為切入點，分析城中村燃煤污染法律規(guī)制方面存在的問題，并以本人所在的太原市為個案研究，繼而提出治理城中村燃煤污染的法律對策。

一、城中村燃煤污染治理的立法現(xiàn)狀及存在的主要問題

我國自1978年實行改革開放以來，城中村就伴隨著農(nóng)村城市化的進程而從無到有，不斷擴大。在這一進程中，大量耕地甚至是優(yōu)質(zhì)耕地被占用轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地，用于工程和技術(shù)開發(fā)。同時，在城中村的形成和改造過程中，國家或集體也會因公共利益而征用大量農(nóng)用地用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、學校及其他公用設(shè)施的新建、擴建等，而原農(nóng)村居住區(qū)域、人員和社會關(guān)系等就地保留下來。城中村居民沒有機會參與新的城市經(jīng)濟分工和產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，仍然以土地及土地附著物為主要生活來源〔2〕。城中村作為我國城市化變遷過程中的一種特有現(xiàn)象，其實質(zhì)是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下農(nóng)村被動城市化的產(chǎn)物。城中村的共性特征是：土地被納入城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)但尚未完全實現(xiàn)向城市轉(zhuǎn)型，人口結(jié)構(gòu)復雜，收入來源多樣化，村內(nèi)環(huán)境問題突出，常常游離于法律邊緣。從全國來看，自20世紀90年代中后期以來，在城鎮(zhèn)化高度發(fā)展的進程中，城中村環(huán)境問題日益突出，在我國北方地區(qū)以燃煤污染尤甚。

（一）城中村燃煤污染治理的立法現(xiàn)狀

1.國家層面的法律法規(guī)。目前，我國針對燃煤污染在法律層面的規(guī)定主要見于《大氣污染防治法》（2000年4月29日修訂），其中，第27條規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)主管部門應(yīng)當根據(jù)國家規(guī)定的鍋爐大氣污染物排放標準，在鍋爐產(chǎn)品質(zhì)量標準中規(guī)定相應(yīng)要求，達不到規(guī)定要求的鍋爐，不得制造、銷售或者進口；第28條規(guī)定，城市建設(shè)應(yīng)當統(tǒng)籌規(guī)劃，在燃煤供熱地區(qū)，統(tǒng)一解決熱源問題，發(fā)展集中供熱。在集中供熱管網(wǎng)覆蓋的地區(qū)，不得新建燃煤供熱鍋爐；第31條規(guī)定，在人口集中地區(qū)存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、砂石、灰土等物料，必須采取防燃、防塵措施，防止污染大氣；同時，第46條規(guī)定，對違反相關(guān)法律規(guī)定的，環(huán)保及法律授權(quán)部門可以責令停止違法行為，限期改正，給予警告或者處以五萬元以下罰款〔3〕，這些規(guī)定為治理城中村燃煤污染提供了重要依據(jù)。

此外，2002年國家環(huán)保總局批準發(fā)布了《燃煤二氧化硫排放污染防治技術(shù)政策》，鼓勵研究開發(fā)脫硫副產(chǎn)品處理、處置及資源化技術(shù)和裝備，建設(shè)煙氣脫硫裝置時，應(yīng)同時考慮副產(chǎn)品的回收和綜合利用，減少廢棄物的產(chǎn)生量和排放量〔4〕，這就從技術(shù)上對城中村燃煤污染防治提出了具體的政策措施。

2.地方性的法律規(guī)范。目前，專門針對燃煤污染提出相關(guān)政策和措施的省市甚少。作為我國北方燃煤城市，太原市先后出臺了一系列遏制燃煤污染的政策、規(guī)定，主要包括：《太原市燃煤污染防治規(guī)定》（2004），規(guī)定在太原市建成區(qū)內(nèi)劃定原煤散燒控制區(qū)和無燃煤區(qū)；《太原市綠色轉(zhuǎn)型促進條例》（2008），第15條規(guī)定，“在經(jīng)濟、社會、生態(tài)建設(shè)、政府管理等領(lǐng)域應(yīng)當執(zhí)行國家標準和行業(yè)標準。尚無國家標準、行業(yè)標準的，市人民政府可以組織擬定地方綠色標準。已有國家標準、行業(yè)標準的，市人民政府可以組織擬定嚴于國家標準、行業(yè)標準的地方綠色標準”；第24條規(guī)定，“營業(yè)性爐灶、茶（浴）爐、土小鍋爐以及產(chǎn)熱量在規(guī)定標準以下的鍋爐禁止燃用原煤，推廣使用太陽能、天然氣、煤氣、液化氣、型煤等清潔能源，在農(nóng)村積極推廣使用沼氣”〔5〕；《加快解決城中村燃煤污染實施方案》（2009）是直接與城中村燃煤污染防治有關(guān)的規(guī)定，它強調(diào)，以全面落實科學發(fā)展觀為指導，創(chuàng)建宜居城市為目標，通過實施集中供熱和區(qū)域供熱，徹底解決城中村燃煤土小鍋爐采暖污染；依托省市電力、煤制品資源等優(yōu)勢，推動城中村使用電、氣和潔凈型煤，解決暫時不能搬遷改造的城中村燃煤污染問題，有效改善市區(qū)環(huán)境質(zhì)量〔6〕。

從上述地方性立法和政策措施來看，太原市對治理燃煤污染著手較早，且制定了相關(guān)的法規(guī)和政策,但實施步伐緩慢，成效并不顯著。就目前太原市供暖情況而言，城中村燃煤土小鍋爐仍然隨處可見，市區(qū)尚未完全實現(xiàn)集中供暖，農(nóng)村也未使用沼氣，城中村燃煤污染防治任重而道遠。

（二）城中村燃煤污染治理存在的主要問題

1.立法層面——相關(guān)針對性法律法規(guī)的缺失。盡管我國已經(jīng)出臺了關(guān)于大氣污染防治的相關(guān)法律法規(guī)及政策措施，但燃煤污染問題具有區(qū)域性，在我國北方省市較為突出，因此，總體上，目前我國對燃煤污染的法律規(guī)范尚不成體系。

首先，有關(guān)燃煤污染的部分規(guī)定過于原則和模糊?，F(xiàn)行法律法規(guī)對燃煤污染對象并未做出明確規(guī)定，導致在實踐中難以有效落實，缺乏可操作性。如《大氣污染防治法》第27條規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)主管部門應(yīng)當根據(jù)國家規(guī)定的鍋爐大氣污染物排放標準，在鍋爐產(chǎn)品質(zhì)量標準中規(guī)定相應(yīng)要求，但對大氣污染物的排放標準及其相應(yīng)要求均未做出明確具體的規(guī)定；另外，第31條規(guī)定，在人口集中地區(qū)存放煤炭、煤灰、灰土等物料，必須采取防燃、防塵措施，防止污染大氣，卻對如何采取防燃、防塵措施以及如何防治大氣污染沒有做出明確規(guī)定；又如《燃煤二氧化硫排放污染防治技術(shù)政策》對如何鼓勵和開發(fā)脫硫裝置以及鼓勵和開發(fā)的優(yōu)惠政策并未做出具體規(guī)定；同樣，對我國東、中、西部經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡問題，各應(yīng)采取怎樣的優(yōu)惠政策亦未進行明確規(guī)定。這種大而化之的規(guī)定勢必會造成人們對法律規(guī)定的多重理解，也給違法行為留下可乘之機。

其次，缺乏對城中村、農(nóng)村、城市的燃煤污染的分類規(guī)定。城中村環(huán)境不同于城市環(huán)境，又有別于農(nóng)村環(huán)境，且環(huán)境問題的根源也不盡相同，應(yīng)當進行分類規(guī)制，而現(xiàn)行的規(guī)范與政策，主要是針對工業(yè)污染和城市污染的防治，對城中村的作用具有一定的局限性。因此，制定專門針對城中村燃煤污染的規(guī)范對于改善城中村的環(huán)境意義重大。

2.執(zhí)法層面——燃煤污染的環(huán)境監(jiān)管體制存在缺陷。首先，由于《大氣污染防治法》中燃煤污染防治部分的立法空白導致執(zhí)法過程中無法可依，致使相關(guān)政策法規(guī)在城中村得不到落實，政府環(huán)保工作的成本和難度加大，降低了環(huán)保工作效率，長此以往，就在客觀上加重了城中村環(huán)境狀況的惡化。加之現(xiàn)有立法比較原則，多是一些“應(yīng)該”、“鼓勵”、“限制”等原則性用語，在實踐中很難掌握尺度，缺乏可操作性，執(zhí)法難度大。如《大氣污染防治法》第46條只授權(quán)環(huán)保機關(guān)責令停止違法行為，并未做出具體執(zhí)法要求和標準。

其次，由于我國沒有一部大氣污染防治行政程序法約束相關(guān)行政機關(guān)及其工作人員的行政行為，其自由裁量權(quán)的濫用也會導致權(quán)力腐敗，使大氣污染防治行政執(zhí)法的監(jiān)督力度明顯不足。目前，對城中村的環(huán)境執(zhí)法手段仍然沿用傳統(tǒng)的專項突擊檢查，輔之以“強拆”，這種非長效、簡單的一刀切做法，只會加速社會矛盾，加劇城中村的環(huán)境問題。同時缺乏有效事前監(jiān)督機制，實踐中有不少大氣環(huán)境違法問題源于決策不當。

第三，行政執(zhí)法人員素質(zhì)不高，導致在執(zhí)法過程中出現(xiàn)不能正確運用法律法規(guī)、不能對案件進行準確定性、適用法律不當?shù)戎T類現(xiàn)象，尤其在最基層，這種情況更為突出。執(zhí)法人員執(zhí)法水平的落后，嚴重制約了我國大氣污染防治行政執(zhí)法整體水平的發(fā)揮和法律法規(guī)的有效監(jiān)督實施。

3.法律意識層面——村民環(huán)保意識薄弱，公眾依法參與程度較低。首先，現(xiàn)階段我國缺乏對農(nóng)民包括城中村村民的環(huán)保教育，農(nóng)民環(huán)保意識淡薄，自然不會履行其對環(huán)境的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這就要求國家在制定、實施管理制度的過程中必須依照法治原則予以公開，保證相對人獲得必要的環(huán)境信息，普及環(huán)保知識，加強對農(nóng)民的環(huán)保教育，使農(nóng)民積極參與到環(huán)境保護的隊伍中來，履行其職責，維護其環(huán)境權(quán)益。其次，大氣污染防治工作不但需要強有力的政府支持，還要有廣泛的公眾參與。近年來，我國法律也有不斷增加公眾參與的規(guī)定，但力度有待加強，制度性、可操作性措施尚待進一步完善。

二、完善我國城中村燃煤污染治理的法治對策

（一）完善城中村燃煤污染防治立法

立法完善是有效執(zhí)法的前提，一個國家或地區(qū)對燃煤污染立法的關(guān)注程度直接反映了這個國家和地區(qū)對環(huán)境保護的重視程度。我國現(xiàn)階段對城中村環(huán)境管理側(cè)重于土壤、水源等污染的防治，對燃煤污染的控制和治理重視不夠。城中村雖然是城市化過程中的一個特有現(xiàn)象，但適時制定有針對性的法律法規(guī)，才能有效遏制特定區(qū)域的燃煤污染?；诖耍瑖矣斜匾涌煊嘘P(guān)燃煤污染防治立法的補充和完善，盡快制定關(guān)于城中村燃煤污染防治的宏觀性文件，省、自治區(qū)、直轄市可以根據(jù)本地實際情況，因地制宜，出臺符合本地區(qū)特點的規(guī)定，使本地區(qū)城中村燃煤污染問題得到更好的解決。

首先，基于生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展理念修訂完善《大氣污染防治法》，以建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的社會為目標，解決現(xiàn)有燃煤污染防治的法規(guī)和法律制度滯后、過于原則和可操作性差等問題。明確規(guī)定相關(guān)標準及防治燃煤污染措施要求，從根本上解決立法中關(guān)于燃煤污染防治的實體法空白問題。

其次，注重國內(nèi)與國際有關(guān)燃煤污染防治法律制度立法的接軌。燃煤是造成全球氣候變化的元兇，因此，燃煤污染防治法律制度的完善必須突破本土利益，開展國際合作，注重協(xié)調(diào)國內(nèi)法與國際法，認真履行大氣污染防治方面的國際義務(wù)，真正實現(xiàn)全球范圍內(nèi)各重點區(qū)域的燃煤污染防治，有效遏制氣候變化。

第三，加強地方性大氣污染防治法律制度的建設(shè)。囿于我國城市、農(nóng)村及城中村經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性，環(huán)境問題也具有區(qū)域性和地方性差異。就城中村而言，應(yīng)當依據(jù)其特殊性，結(jié)合其自身特點，將城中村燃煤污染從整個環(huán)境立法中獨立出來，構(gòu)建完整的、有針對性的、具有可操作性的燃煤污染防治法律制度。應(yīng)當鼓勵城中村燃煤問題突出的地區(qū)“先行先試”，推出因地制宜的政策及措施，待得到成效之后，在全國普及并由國家以法的形式予以確立，從而使這些地方性的大氣污染防治法律制度立法既能彌補國家立法的不足，又能通過局部的實踐、突破、示范，推動我國大氣污染防治法律制度的整體創(chuàng)新。

（二）健全執(zhí)法機制，保障高效執(zhí)法

執(zhí)法是實現(xiàn)立法目的的根本途徑，完善的執(zhí)法機制將有助于法律法規(guī)落到實處。城中村燃煤污染防治的高效執(zhí)法需要從以下幾方面進行推進：

首先，通過加強對執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德水平，使執(zhí)法人員樹立正確的價值觀念，防止腐敗滋生，從而建立一支政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)水平高的燃煤污染防治執(zhí)法隊伍。

其次，建立完善的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系，強化對執(zhí)法的監(jiān)督力度。通過設(shè)立城中村燃煤污染防治管理機構(gòu)，以明確責任分工，通過完善環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)管和各部門分工負責協(xié)調(diào)機制，健全聯(lián)合執(zhí)法機制，做到權(quán)責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有力、高效運轉(zhuǎn)。同時，可以通過群眾和社會監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法，以保證執(zhí)法過程的公平和透明。

第三，強化環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督能力建設(shè)，要建立先進的環(huán)境監(jiān)測預警體系，以預防為主，加強事前監(jiān)督。各級政府和有關(guān)企業(yè)要制定應(yīng)急預案，切實提高突發(fā)環(huán)境事件的處置能力，有針對性地推進本區(qū)域的“碧水藍天”工程。

（三）建立健全地方綠色環(huán)境標準制度

環(huán)境標準是環(huán)境管理的基本內(nèi)容之一，是環(huán)境執(zhí)法的主要技術(shù)依據(jù)?？茖W的環(huán)境標準是環(huán)境法的重要組成部分，是國家、地方行使環(huán)境管理權(quán)力、進行環(huán)境規(guī)劃和環(huán)境執(zhí)法的主要技術(shù)依據(jù)，在環(huán)保工作中有著極其重要的地位和不可替代的作用。近年來，世界各國依大氣污染狀況紛紛將P M 2.5納入環(huán)境空氣質(zhì)量標準，作為重點大氣污染物進行控制。國內(nèi)也有選擇性地展開了P M 2.5監(jiān)測試點。對傳統(tǒng)煤煙型污染的太原市城中村而言，在燃煤污染尚未得到控制的情況下，以P M 2.5為特征的區(qū)域性大氣污染日益突出。因此，完善城市綠色環(huán)境質(zhì)量標準，加大城中村環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測與治理力度，及時發(fā)布監(jiān)測結(jié)果，讓城中村居民對此形成最直觀的認知，進而提高其對大氣環(huán)境的保護意識。這不僅符合我國國情及政策導向，同時對促進和改善城中村環(huán)境狀況意義重大。

（四）強化城中村燃煤污染防治的公眾依法參與程度

公眾參與和監(jiān)督應(yīng)當成為社會主義法治體系的重要組成部分，其廣度和深度決定了人民當家作主參政議政的能力和水準。城中村燃煤污染防治涉及整個城市居民的切身利益，城中村居民有意愿也有能力關(guān)心政府的環(huán)保狀況和法律法規(guī)現(xiàn)狀，政府應(yīng)當最大限度地鼓勵公眾參與到燃煤污染防治法律制度的構(gòu)建與完善進程中來，增強城中村居民保護環(huán)境的自覺性和能動性。

首先，建立并形成公眾參與機制以暢通城中村居民利益訴求渠道。對村民和公眾反映的生活、生產(chǎn)困難及燃煤污染問題，通過建立信訪制度，通過明確的程序進行受理、論證和決定，增強政府決策的科學性、合理性、公開性，同時，引導公眾參與監(jiān)督環(huán)保執(zhí)法人員的執(zhí)法過程，讓公眾了解執(zhí)法、擁護執(zhí)法、參與執(zhí)法，以提升公眾對大氣污染防治環(huán)境執(zhí)法的信任度，形成公眾關(guān)心和參與管理大氣污染防治的良好氛圍，不斷推進大氣環(huán)境保護目標實現(xiàn)的進程。

其次，要充分發(fā)揮輿論導向作用，制定具體宣傳方案，采取多種形式大力宣傳相關(guān)法規(guī)、政策，切實使廣大城中村居民增強文明意識和環(huán)保意識，提高其守法的自覺性。教育和引導外來人口關(guān)注環(huán)境衛(wèi)生，通過合適手段鼓勵其參與環(huán)境衛(wèi)生維護和管理，形成人人關(guān)心、支持、參與環(huán)境建設(shè)的良好氛圍。

第三，要建立健全志愿服務(wù)隊伍，加強環(huán)衛(wèi)工作的社會監(jiān)督和評估。動員社會力量保護環(huán)境，讓社會工作者介入到燃煤污染防治中來，通過運用社會工作者的專業(yè)知識、技巧和方法，幫助處于污染困境中的弱勢群體解決燃煤污染所帶來的一系列問題。

（五）努力尋求政府政策的支撐

鑒于我國目前城鄉(xiāng)經(jīng)濟二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，政府還應(yīng)當在不降低城市生產(chǎn)力的前提下，加大對城中村的轉(zhuǎn)型支持力度，從政策引導、物質(zhì)扶持、資金傾向和項目帶動等方面全方位對城中村進行反哺，加快這些村落的城市化步伐。政府應(yīng)當加大對城中村燃煤污染防治投入，通過財政政策、稅收政策的創(chuàng)新，鼓勵和支持城中村改變供暖方式，做到從源頭上減少空氣污染。政府要對引進國外先進低碳技術(shù)的企業(yè)予以財政支持，鼓勵企業(yè)對無碳能源技術(shù)、減碳技術(shù)、去碳技術(shù)的開發(fā)，使這些技術(shù)早日惠及城中村居民。政府對不同類型的“城中村”可以采取不同的措施，以人為本，爭取做到“一村一策”。

三、結(jié)語

城中村是城市化進程中的特有現(xiàn)象，實踐證明，人本的政策措施、完善的法律制度和有效的執(zhí)法將大大縮短這種“代用城市”融入大城市的進程，緩解城鄉(xiāng)社會矛盾和環(huán)境問題。從現(xiàn)階段來看，治理城中村燃煤污染環(huán)境問題是我國、特別是北方城郊地區(qū)一項艱巨的工程，遵循政府引導、公眾參與、生態(tài)優(yōu)先，經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，從本地城中村環(huán)境污染的實際出發(fā)，以解決燃煤污染為前提，制定相應(yīng)的法律法規(guī)，使城中村的燃煤污染問題有法可依；采取有效環(huán)境管理手段，以保障燃煤污染防治工作的順利進行；在大力發(fā)展環(huán)?？萍迹苿迎h(huán)保產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)之上，加強公眾參與燃煤污染防治的開放性，鼓勵公眾參與，提高城中村居民的環(huán)保意識，兼顧其根本利益，從而使城中村燃煤污染得到根治。

〔1〕國家環(huán)?？偩种袊h(huán)境規(guī)劃院課題組.2020年中國能源與環(huán)境面臨的挑戰(zhàn)與對策〔E B/O L〕.中國國土資源網(wǎng)，2012-03-17.

〔2〕張紅霞.城中村環(huán)境問題與對策之探討〔J〕.科技文化，2008（1）.

〔3〕全國人民代表大會常務(wù)委員會.大氣污染防治法〔L〕. 2000-04-29.

〔4〕國家環(huán)保部.燃煤二氧化硫排放污染防治技術(shù)政策〔L〕. 2002-01-30.

〔5〕太原市第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議.太原市綠色轉(zhuǎn)型促進條例〔L〕.2008-10-30.

〔6〕太原市人民政府.加快解決城中村燃煤污染實施方案〔L〕. 2009-03-15.

責任編輯 雨 文

D 92

A

1009-1203（2012）05-0085-04

2012-08-20

史 敏（1988-），女，山西大同人，山西財經(jīng)大學環(huán)境與資源保護法學專業(yè)碩士研究生。

曹 霞（1963-），女，山西太原人，山西財經(jīng)大學法學院教授，法學博士，博士研究生導師。