□ 李良棟

中國共產(chǎn)黨第十八次代表大會工作報告中在論及社會主義政治建設(shè)時又一次強調(diào)，“政治體制改革是我國全面改革的重要組成部分。必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。這充分表明，隨著全面建成小康生活步伐的加快，政治體制改革問題又一次被提上日程。

一

改革開放30多年來，黨領(lǐng)導人民在推進物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)的同時，從我國實際情況出發(fā)，積極穩(wěn)妥地通過政治體制改革來促進社會主義政治發(fā)展，使社會主義政治建設(shè)有了一定的進步。但是也必須看到，與建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的新的歷史進程相比，與構(gòu)建社會主義和諧社會的客觀需要相比，我們的政治建設(shè)還存在著一些不很適應和不很協(xié)調(diào)的地方，需要深入推進政治體制改革來解決。

首先，深入推進政治體制改革是進一步適應經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)換和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要。當前影響和制約經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的主要瓶頸是發(fā)展方式粗放、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，缺乏新的驅(qū)動力，所以，必須將轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新提上日程。要實現(xiàn)這個目標，僅僅依靠政府的宏觀調(diào)控和有效引導還是不行的，必須獲得億萬人民群眾的擁護和支持，才能真正落實。經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整關(guān)系到廣大人民群眾的長遠利益和根本利益，不能沒有人民群眾的參與。在這個過程中，重大問題的決策、重要資金的使用、重大項目的去留，必須而且應該尊重人民的意志，傾聽人民的聲音。所以，為了實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進政治體制改革勢在必行。同時，進一步發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟也內(nèi)在地要求深入推進政治體制改革。社會主義市場經(jīng)濟的最大特征是在追求社會公平正義的目標下，通過以市場作為資源配給基礎(chǔ)獲得最大經(jīng)濟效率。目前，我國市場經(jīng)濟體系還不健全、發(fā)展水平還未到位的原因固然十分復雜，但是與政治體制改革沒有到位不無關(guān)系。由于我國現(xiàn)行的政府職能轉(zhuǎn)換遠未完成，政府管理體制和機制仍然帶有很大的計劃經(jīng)濟體制管理色彩，還很不適應發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要。所以，深入推進政治體制改革，盡快轉(zhuǎn)換政府職能和推進行政管理體制改革，建設(shè)公共服務型政府和現(xiàn)代法治政府，切實提高政府能力和履行政府責任，才能為經(jīng)濟社會文化事業(yè)提供有效地服務。同時，建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟以來，以公有制為主體多種經(jīng)濟成分共同發(fā)展的經(jīng)濟格局，客觀地使社會階級和階層結(jié)構(gòu)發(fā)生新的變化。在這種情況下，每個不同的利益群體勢必有著自己的經(jīng)濟利益要求，而這種經(jīng)濟利益要求必然通過政治要求進行表達和協(xié)調(diào)。民主就是協(xié)調(diào)利益矛盾和傳統(tǒng)的較好形式。以上都充分說明，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟內(nèi)在要求深入推進政治體制改革。

其次，深入推進政治體制改革是破解當前矛盾加快構(gòu)建和諧社會的迫切需要。改革開放三十多年來，我國社會生產(chǎn)力不斷發(fā)展，綜合國力顯著增強，人民生活水平日益提高，這是不爭的事實。但是，改革的確是一場深刻的革命。從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的體制轉(zhuǎn)型，一方面是社會不斷發(fā)展與進步;另一方面也不可避免引發(fā)社會的一些深層次矛盾，在社會生活中出現(xiàn)某些方面和某種程度的震蕩、失衡或錯位，造成一系列社會問題。譬如走向共同富裕過程中階段性的貧富差別過大問題、由于改革沒有到位而存在的嚴重腐敗問題、受市場經(jīng)濟負面影響出現(xiàn)的道德滑坡社會失信問題等等。凡此種種，都給中國的改革罩上陰影，設(shè)置障礙，影響和阻礙改革健康深入發(fā)展。對此，社會給予高度關(guān)注和嚴重不滿是可以理解的。應該看到，這些問題的存在并不是改革本身帶來的，而恰恰是改革沒有完全到位才導致的。所以，必須堅定不移地排除來自各方面的干擾和阻力，堅定推進改革的決心和信心，用深化改革來解決改革中出現(xiàn)的問題。解決上述突出問題不僅需要經(jīng)濟體制改革和社會管理體制改革，同樣需要政治體制改革?？s小貧富差別關(guān)系到億萬人民群眾的切身利益，沒有廣泛的群眾政治參與是無法實現(xiàn)的。人民群眾特別是社會弱勢群體應該在制訂縮小貧富差別的政策過程中享有知情權(quán)、發(fā)言權(quán)、參與權(quán)，才能保證這些政策符合最廣大人民群眾的利益和愿望。當前的腐敗現(xiàn)象之所以如此猖獗，原因固然很多，但權(quán)力缺乏制約是其主要原因。建立健全合理有效的權(quán)力制約和監(jiān)督機制不僅需要黨和政府的有效作為，更需要人民群眾的廣泛參與，只有人人起來負責，對權(quán)力的制約和監(jiān)督才能落到實處;解決政府公信力下降與社會誠信流失也絕不是黨和政府一家的事情，必須動員全社會的力量才能解決，這同樣需要廣大公眾的民主參與。上述種種，都與深入推進政治體制改革分不開。

二

黨的十八大之后，我國政治體制改革將會有一個較大的進展。黨的十八大指出，“人民民主不斷擴大。民主制度更加完善，民主形式更加豐富，人民積極性、主動性、創(chuàng)造性進一步發(fā)揮。依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實尊重和保障?！钡?020年，通過一連串的政治體制改革，這個目標將會實現(xiàn)。

(一)進一步通過改革完善社會主義民主制度

通過改革進一步完善社會主義民主制度，是我國政治體制改革的主要任務。

第一，完善人民代表大會制度。人民代表大會制度是社會主義民主的根本體現(xiàn)，通過改革進一步完善人民代表大會制度建設(shè)，充分發(fā)揮人民代表大會制度的功能，是政治體制改革的首當其沖。黨的十八大提出，“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力。人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度。要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)，加強立法工作組織協(xié)調(diào)，加強對“一府兩院”的監(jiān)督，加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督。提高基層人大代表特別是一線工人、農(nóng)民、知識分子代表比例，降低黨政領(lǐng)導干部代表比例。在人大設(shè)立代表聯(lián)絡機構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度。健全國家權(quán)力機關(guān)組織制度，優(yōu)化常委會、專委會組成人員知識和年齡結(jié)構(gòu)，提高專職委員比例，增強依法履職能力?！?/p>

通過改革完善人民代表大會制度，要從兩個方面著手。一是加強人民代表大會制度自身建設(shè)。要提高選舉質(zhì)量，進一步維護人民的選舉權(quán)利;加強人民代表大會及其常委會自身建設(shè)，真正依法履行國家權(quán)力機關(guān)職能;在不斷實踐的基礎(chǔ)上探索人民代表大會自身建設(shè)的某些規(guī)律，改革和完善人民代表大會開會和閉會期間的活動規(guī)范;加強人大專門委員會的建設(shè)，依照法律維護人民代表大會及其常委會的權(quán)威;加強人民代表大會的立法和監(jiān)督工作，強化人民代表大會及其常委會對憲法和法律實施情況的監(jiān)督，切實規(guī)范違憲審查制度?！倍且鸩礁母锖屯晟泣h的領(lǐng)導方式、執(zhí)政方式適應人民代表大會建設(shè)的需要。黨的十八大報告指出，“要更加注重改進黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導人民有效治理國家;”堅持黨的領(lǐng)導、人民當家做主和依法辦事的有機統(tǒng)一，關(guān)鍵在于不斷改革和完善黨的領(lǐng)導方式與執(zhí)政方式。中國的社會主義政治建設(shè)必須堅持黨的領(lǐng)導，但堅持黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導不能把黨領(lǐng)導人民管理國家與黨直接管理國家混同起來，也不能把黨支持人民當家作主與黨代替人民當家作主等同起來。中國共產(chǎn)黨是國家政權(quán)的領(lǐng)導核心，但不是國家權(quán)力機關(guān)。黨對國家事務的領(lǐng)導主要是政治領(lǐng)導，包括政治原則、政治方向的領(lǐng)導以及向國家政權(quán)機關(guān)推薦重要干部。黨制定符合人民利益的路線、方針、政策，并且把這種路線、方針、政策作為建議向人大或人大常委會提出，由人大按照民主機制通過法定程序上升為法律，變?yōu)閲乙庵?。黨領(lǐng)導人民制定法律，黨也必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。黨通過各級黨組織的正確活動、黨員先鋒模范作用帶領(lǐng)廣大人民群眾執(zhí)行人大及其常委會的決定，具體實踐和落實黨的政治領(lǐng)導。因此，黨對國家生活的領(lǐng)導，不是直接管理國家生活。當然，黨作為執(zhí)政黨，在憲法和法律的范圍內(nèi)實行依法執(zhí)政，又不能超越國家政權(quán)和離開國家政權(quán)。未來十年，通過政治體制改革，將會找到中國共產(chǎn)黨與人民代表大會之間關(guān)系的制度化規(guī)范化的結(jié)合點，并且用憲法和法律加以確認。

第二，健全社會主義協(xié)商民主制度。選舉民主與協(xié)商民主是我國民主建設(shè)的兩種重要形式。黨的十八大指出，“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。通過國家政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織、黨派團體等渠道，就經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力。堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用，圍繞團結(jié)和民主兩大主題，推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)，更好協(xié)調(diào)關(guān)系、匯聚力量、建言獻策、服務大局。加強同民主黨派的政治協(xié)商。把政治協(xié)商納入決策程序，堅持協(xié)商于決策之前和決策之中，增強民主協(xié)商時效性。深入進行專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商。積極開展基層民主協(xié)商?！苯∪鐣髁x協(xié)商民主制度，首先要通過改革完善共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度。共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度在協(xié)商民主政治建設(shè)中占有重要的位置，需要不斷通過改革充分發(fā)揮它的功能，真正體現(xiàn)這個制度在國家層面協(xié)商民主主渠道作用。完善共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作與政治協(xié)商制度主要任務是:在實踐中不斷擴大民主黨派和民主人士參政議政的渠道，并且從制度上保證民主黨派和民主人士參政議政能夠得到充分體現(xiàn);將政治協(xié)商的范圍、內(nèi)容、方式切實實現(xiàn)制度化、規(guī)范化、程序化，真正將政治協(xié)商納入決策的全過程;進一步建立健全民主黨派和民主人士在政治生活中的民主監(jiān)督長效機制，在我國政治生活中真正實現(xiàn)各黨派互相合作、互相監(jiān)督的。與此同時，還要在國家政權(quán)活動中、在處理黨派關(guān)系、各種政治組織之間關(guān)系上廣泛開展協(xié)商民主活動，推動和促進選舉民主的發(fā)展。改革開放以來地方和基層黨的組織與人民群眾在實踐中創(chuàng)造的豐富多彩的基層協(xié)商民主協(xié)商形式，譬如浙江溫嶺的“民主懇談會”、一些地方實行的重大決策“聽證會”等等，應該抓緊總結(jié)經(jīng)驗，把握規(guī)律，適當推廣。同時，各地應該從實際出發(fā)，積極探索協(xié)商民主的新形式、新途徑、新方法。

第三，完善基層民主制度。黨的十八大指出，“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。要健全基層黨組織領(lǐng)導的充滿活力的基層群眾自治機制，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協(xié)商、強化權(quán)力監(jiān)督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權(quán)利。全心全意依靠工人階級，健全以職工代表大會為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度，保障職工參與管理和監(jiān)督的民主權(quán)利。發(fā)揮基層各類組織協(xié)同作用，實現(xiàn)政府管理和基層民主有機結(jié)合。進一步完善基礎(chǔ)群眾自治制度?！?/p>

基層民主是人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務和公益事業(yè)，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，對干部實行民主監(jiān)督的最有效、最廣泛的途徑，是發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程。改革開放以來，我國的基層民主建設(shè)有了很大的發(fā)展，農(nóng)村的村民自治、城市的社區(qū)自治等都是其中的有效形式。同時，隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，要切實維護企業(yè)職工的合法權(quán)益，保障職工的民主權(quán)利。發(fā)展基層民主，應當進一步加強各級黨組織的領(lǐng)導，將這項任務提上日程，統(tǒng)籌規(guī)劃，不斷推進。要在實踐中積極探索發(fā)展基層民主具體形式，掌握規(guī)律，進一步推進基層民主制度，從制度化、規(guī)范化、程序化，保證基層民主健康順利的發(fā)展。

(二)抓緊解決影響經(jīng)濟社會發(fā)展進步的突出問題

在目前經(jīng)濟和社會發(fā)展進步的進程中，存在一些影響經(jīng)濟和社會發(fā)展進步的推出問題，需要通過政治體制改革抓緊解決。譬如，為了適應社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展和構(gòu)建和諧社會的客觀需要，必須深化行政體制改革。行政體制改革是推動上層建筑適應經(jīng)濟基礎(chǔ)的必然要求。要按照建立中國特色行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變。穩(wěn)步推進大部門制改革，健全部門職責體系。優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣(市)改革，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力。嚴格控制機構(gòu)編制，減少領(lǐng)導職數(shù)，降低行政成本。推進事業(yè)單位分類改革。完善體制改革協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)重大改革。”只有深入推進行政體制改革，切實轉(zhuǎn)變政府職能，社會主義市場經(jīng)濟才能深入發(fā)展，社會主義和諧社會才能不斷推進。

還譬如，加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制，從決策和執(zhí)行的環(huán)節(jié)加強對權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利，是防治權(quán)力腐敗的有效途徑。黨的十八大再次指出，“建立健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系。堅持用制度管權(quán)管事管人，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運行的重要保證。要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發(fā)揮思想庫作用，建立決策問責和糾錯制度。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。推進權(quán)力運行公開化、規(guī)范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度，健全質(zhì)詢、問責、經(jīng)濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，加強黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行。”讓權(quán)力在陽光下運行，首先就要實現(xiàn)重大決策、重大事項公開透明，為人民群眾知情權(quán)創(chuàng)造條件。其次，切實用制度和法律充分保障人民群眾享有參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。實行對權(quán)力的制約和監(jiān)督，關(guān)鍵終于要有一整套嚴密規(guī)范的制度。要通過政治體制改革進一步健全和完善權(quán)力制約和監(jiān)督制度。改革和完善黨的紀律檢查體制，建立和完善巡視制度。發(fā)揮司法機關(guān)和行政監(jiān)察、審計等職能部門的作用。實行多種形式的領(lǐng)導干部述職、述廉制度，健全重大事項報告制度、質(zhì)詢制度和民主評議制度。認真推行政務公開制度。把監(jiān)督貫穿于權(quán)力設(shè)置、運用和發(fā)生結(jié)果的全過程，保證權(quán)力在運行過程中始終能夠健康運行。同時，還必須擴大民主監(jiān)督的地位和作用，積極探索社會主義民主監(jiān)督包括新聞監(jiān)督在內(nèi)的合理形式，保證民主監(jiān)督落到實處，真正體現(xiàn)貫徹人民主權(quán)。

三

中國的政治體制改革是在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下自上而下啟動的，因此，政治體制改革能否成功、順利，在很大程度上取決于黨領(lǐng)導社會主義政治建設(shè)能力的提高。

第一，執(zhí)政黨對政治體制改革要善于統(tǒng)籌全局、合理規(guī)劃。在中國推進政治體制改革，是一個錯綜復雜的系統(tǒng)工程，執(zhí)政黨作為政治領(lǐng)導核心，應當善于統(tǒng)籌全局、合理制定發(fā)展目標和實施規(guī)劃，才能保證政治體制改革順利和成功。政治體制改革是一個循序漸進、逐步發(fā)展的過程，所以，應當有一個漸進性的發(fā)展規(guī)劃，對于近期的任務、中長期的目標、具體的方法和步驟等等，都需要在深入研究的基礎(chǔ)上，科學思考、合理確定。對于改革和完善黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式、完善人民代表大會制度和共產(chǎn)黨的多黨合作與政治協(xié)商制度等重大問題，應當積極組織有關(guān)人員進行研究，在把握客觀規(guī)律、真正深思熟慮的基礎(chǔ)上，逐漸提出改革的措施。對于目前影響現(xiàn)實政治生活中的主要矛盾和主要矛盾方面，則應該抓緊進行，不失時機地推出改革措施。

第二，善于正確處理政治發(fā)展發(fā)展與維護穩(wěn)定的關(guān)系。在中國這樣經(jīng)濟文化不很發(fā)達的國家實行經(jīng)濟起飛，需要穩(wěn)定的社會環(huán)境。一般地說，高度發(fā)展的政治民主最終有利于社會穩(wěn)定。但是，政治作為上層建筑，它總是涉及一些敏感的問題。如果在推進政治體制的過程中操作不慎，就有可能影響社會穩(wěn)定。這是因為:一是新舊政治體制轉(zhuǎn)換時期的矛盾容易引發(fā)不穩(wěn)定因素。政治體制改革是政治權(quán)力運行機制上的推陳出新，在政治體制改革進程中，新舊體制的因素同時存在，原有政治體制的因素并不會輕易地退出歷史舞臺，而新體制的因素要求進入政治社會并且發(fā)生作用，兩種因素不可避免地引發(fā)某些沖突和矛盾，誘發(fā)不穩(wěn)定因素。二是政治參與過當容易引發(fā)不穩(wěn)定因素。政治民主化的一個重要標志就是政治參與的擴大，而政治參與不當也會引發(fā)不穩(wěn)定因素。社會主義現(xiàn)代化是一場及其廣泛的社會動員過程，它把億萬人民群眾引導到這場深刻的社會變革中來。在這場變革中，社會成員有著自己的利益要求，但是，人們預期要求又不可能都得到實現(xiàn)，于是一部分社會成員難免產(chǎn)生社會挫折感，形成不同的利益要求和政治參與要求。譬如與堅持以公有制為主體、多種經(jīng)濟成分共同發(fā)展的經(jīng)濟制度和實行以按勞分配為主體、其他分配形式作補充的分配制度相聯(lián)系的經(jīng)濟多樣化必然導致利益實現(xiàn)的差別，從而產(chǎn)生政治上的多元要求。正當?shù)恼我笥欣谡伟l(fā)展，而不正當、非理性的政治要求則會帶來問題。尤其是在在我國社會主義民主法治建設(shè)還沒有得到高度發(fā)展，政治組織系統(tǒng)和政治勾通渠道還不可能十分完善情況下，現(xiàn)有政治系統(tǒng)的容納能力與非理性的過當要求之間就容易發(fā)生矛盾，引發(fā)社會沖突和震蕩，影響社會的穩(wěn)定。這種錯綜復雜的情況，要求執(zhí)政黨必須能夠提高領(lǐng)導水平，增強執(zhí)政能力，在領(lǐng)導人民推進政治體制改革的進程中既要解放思想，大膽突破;又要實事求是，謹慎從事，堅持政治體制改革有計劃、有步驟地循序漸進進行，真正實現(xiàn)改革、發(fā)展與穩(wěn)定的有機統(tǒng)一。