翟羽佳，李天科

(河南大學(xué)，河南 開封 475001)

由于計(jì)劃生育政策作為基本國(guó)策被長(zhǎng)期有效地施行，加上我國(guó)城市化水平不斷提高，一個(gè)嚴(yán)峻的問題被拋了出來(lái)，那就是農(nóng)村人口的減少。特別是近幾年，隨著我國(guó)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的快速進(jìn)步，越來(lái)越多的青壯年農(nóng)民走進(jìn)城市，這就造成了我國(guó)農(nóng)村特有的一種現(xiàn)象——留守兒童。正是由于農(nóng)村人口減少，留守兒童增多，以及長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育資源布局分散、教育水平低下的現(xiàn)實(shí)情況，近些年來(lái)教育部門一直在對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校進(jìn)行布局調(diào)整，期望達(dá)到“優(yōu)化農(nóng)村教育資源配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展”的目的，因此，農(nóng)村寄宿制學(xué)校便成了這種調(diào)整的必然和現(xiàn)實(shí)的選擇。但隨著農(nóng)村寄宿制學(xué)校的發(fā)展，其自身出現(xiàn)了許多問題和弊端，逐漸引起社會(huì)的關(guān)注與重視，因此，為了保障我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展得以順利實(shí)施，迫切需要我們對(duì)農(nóng)村寄宿制學(xué)校的發(fā)展過程和現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，以便從中尋找問題、加以反思。

一、農(nóng)村寄宿制學(xué)校的發(fā)展過程

根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)中西部地區(qū)面積占國(guó)土總面積的71．4%，其中有7個(gè)省(區(qū))山區(qū)、半山區(qū)面積超過了50%;有5個(gè)省(區(qū))的牧區(qū)、山區(qū)面積超過70%。中西部地區(qū)雖然幅員遼闊，但卻地廣人稀，其一師一校點(diǎn)約有9萬(wàn)個(gè)，占全國(guó)校點(diǎn)的80%以上;人口分布極不均衡，在一些高山、高原、高寒及牧區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)和荒漠地區(qū)，80%左右的初中生、50%左右的小學(xué)生需要寄宿。復(fù)雜嚴(yán)酷的地理環(huán)境使得學(xué)校布局分散，辦學(xué)形式特殊，造成了教育成本偏高，教育效率低下的結(jié)果。為此，中央和地方政府根據(jù)行政區(qū)域的適齡兒童數(shù)測(cè)算調(diào)整學(xué)校布局。一方面撤點(diǎn)并校，集中優(yōu)勢(shì)資源辦好中心學(xué)校;另一方面實(shí)施農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程。

關(guān)于寄宿制學(xué)校的政策，最早出現(xiàn)于1992年10月20日國(guó)家教委、國(guó)家民委印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)民族教育工作若干問題的意見》，該意見中指出：人口稀少、居住分散的地方或經(jīng)常流動(dòng)的牧區(qū)，學(xué)校的布局要相對(duì)集中，從一定年級(jí)起舉辦寄宿制學(xué)校。在民族雜居地區(qū)，提倡不同民族合班或合校分班上課。

2002年7月27日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于深化改革加快發(fā)展民族教育的決定》，明確要求要“合理調(diào)整各級(jí)各類教育的布局結(jié)構(gòu)，促進(jìn)教育資源的優(yōu)化配置，不斷提高教育投入的規(guī)模效益”。同時(shí)還要求努力改善寄宿制中小學(xué)辦學(xué)和生活條件。

2003年9月17日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》中，“要以加強(qiáng)中小學(xué)校舍和初中寄宿制學(xué)校建設(shè)、擴(kuò)大初中學(xué)校招生規(guī)模、提高教師隊(duì)伍素質(zhì)、推進(jìn)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育、扶助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生為重點(diǎn)，周密部署，狠抓落實(shí)”、“繼續(xù)推進(jìn)中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，努力改善辦學(xué)條件，重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)村初中和邊遠(yuǎn)山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)寄宿制學(xué)校建設(shè)，改善學(xué)校衛(wèi)生設(shè)施和學(xué)生食宿條件，提高實(shí)驗(yàn)儀器設(shè)備和圖書的裝備水平”等等決定，都為農(nóng)村寄宿制學(xué)校發(fā)展政策的出臺(tái)產(chǎn)生了積極作用。

2004年2月16日，教育部、發(fā)展改革委、財(cái)政部和國(guó)務(wù)院西部開發(fā)辦共同制定《國(guó)家西部地區(qū)“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃(2004—2007)》。面對(duì)西部地區(qū)“兩基”攻堅(jiān)的形勢(shì)和挑戰(zhàn)，計(jì)劃提出了七項(xiàng)有力措施，其中第一項(xiàng)就是要求加快農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)。

緊隨《計(jì)劃》之后的同年2月19日，教育部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部共同印發(fā)了《西部地區(qū)農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程實(shí)施方案》，此方案對(duì)“農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程”的目標(biāo)和任務(wù)、覆蓋范圍和資金安排、規(guī)劃和要求、中央專項(xiàng)資金的分配原則、地方各級(jí)人民政府對(duì)“工程”所負(fù)有的主要責(zé)任、質(zhì)量管理、組織實(shí)施以及農(nóng)村寄宿制中小學(xué)正常運(yùn)轉(zhuǎn)保障機(jī)制等做了詳細(xì)的安排。

方案中“工程”的目標(biāo)和任務(wù)非常明確，“從2004年起，用4年左右的時(shí)間，新建、改擴(kuò)建一批以農(nóng)村初中為主的寄宿制學(xué)校，解決好西部未“普九”地區(qū)新增130萬(wàn)初中學(xué)生和20萬(wàn)小學(xué)生最基本的學(xué)習(xí)、生活條件的問題;同時(shí)，在合理布局、科學(xué)規(guī)劃的前提下，加快對(duì)現(xiàn)有條件較差的寄宿制學(xué)校和不具備寄宿條件而有必要實(shí)行寄宿制的學(xué)校進(jìn)行改擴(kuò)建的步伐，使確需寄宿的學(xué)生能進(jìn)入具備基本條件的寄宿制學(xué)校學(xué)習(xí)”。為此，中央財(cái)政投資了100多億元，這也拉開了農(nóng)村寄宿制學(xué)校在全國(guó)范圍內(nèi)大規(guī)模發(fā)展的序幕。

二、農(nóng)村寄宿制學(xué)校發(fā)展的利弊權(quán)衡

(一)建設(shè)農(nóng)村寄宿制學(xué)校的有利之處

1．有利于整合教育資源，改善辦學(xué)條件，提高教學(xué)質(zhì)量

農(nóng)村地區(qū)地廣人稀，交通不便，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，學(xué)校布局過于分散且規(guī)模偏小。生源分布稀疏導(dǎo)致的高生均成本制約了農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)代化教育設(shè)施的配備，教學(xué)硬件設(shè)施長(zhǎng)期得不到改善。同時(shí)由于學(xué)校規(guī)模小、條件差、教師編制緊張，無(wú)法形成優(yōu)質(zhì)教育資源，使得學(xué)生甚至優(yōu)秀教師大量流出，教育質(zhì)量每況愈下，形成惡性循環(huán)。建設(shè)寄宿制學(xué)校后，學(xué)校規(guī)模擴(kuò)大，學(xué)生增多，教育經(jīng)費(fèi)充足，更加便于配備現(xiàn)代化的教學(xué)設(shè)施。在學(xué)校形成一定規(guī)模之后，還有利于吸引優(yōu)秀的師資力量，在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌利用教育資源，改變當(dāng)前農(nóng)村教育資源分配的結(jié)構(gòu)性浪費(fèi)現(xiàn)狀，促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育的均衡發(fā)展。盡管工程還存在一些漏洞和問題，但也達(dá)到了基本保障農(nóng)村學(xué)生接受公平教育權(quán)利的作用。

2．有利于學(xué)校統(tǒng)籌管理，提高中小學(xué)生的綜合素質(zhì)

寄宿制學(xué)校實(shí)行封閉式管理，便于學(xué)校對(duì)學(xué)生進(jìn)行系統(tǒng)教育，規(guī)范教育教學(xué)管理［1］，使學(xué)生的學(xué)習(xí)訓(xùn)練時(shí)間高度集中且相對(duì)充裕，有利于學(xué)生提高知識(shí)技能水平和自學(xué)能力。封閉式的學(xué)習(xí)環(huán)境可以隔離社會(huì)負(fù)面影響，有利于學(xué)生養(yǎng)成良好的思想品德和習(xí)慣。同時(shí)寄宿制學(xué)校的集體生活含有豐富的隱性課程和群體效應(yīng)，對(duì)學(xué)生知識(shí)和能力的相互促進(jìn)有著巨大的積極影響，還可以減弱學(xué)生對(duì)家庭的過分依賴，培養(yǎng)學(xué)生獨(dú)立生活的自理自立能力。

3．有效解決“留守兒童”問題

大量農(nóng)村青壯年進(jìn)城務(wù)工，很多地方還出現(xiàn)了“打工村”，村里只剩下老人和孩子。這些“留守兒童”或由爺爺奶奶照看，或寄托在親戚鄰里家中，或由當(dāng)?shù)氐摹按砑议L(zhǎng)”照顧飲食起居和學(xué)習(xí)，還有的孩子出現(xiàn)被二次寄養(yǎng)的情況［1］。長(zhǎng)年沒有父母的陪伴和監(jiān)護(hù)，對(duì)“留守兒童”的學(xué)習(xí)、安全乃至心理品德發(fā)展都造成了極為消極的影響。寄宿制學(xué)校的出現(xiàn)很好地解決了這些問題，因?yàn)閷W(xué)校始終是學(xué)生最有資格和最為安全的監(jiān)護(hù)場(chǎng)所，“留守兒童”的家長(zhǎng)們也很支持寄宿形式，積極送孩子到寄宿制學(xué)校就讀。

(二)建設(shè)農(nóng)村寄宿制學(xué)校產(chǎn)生的弊端

1．過于盲目撤點(diǎn)并校，家校距離變遠(yuǎn)，致使輟學(xué)率反彈

撤點(diǎn)并校是建設(shè)農(nóng)村寄宿制學(xué)校的前期工作，目的是為了整合閑散的教育資源。但是由于國(guó)家在制定政策時(shí)缺乏靈活性，對(duì)現(xiàn)實(shí)情況估計(jì)不足，導(dǎo)致了地方政府在政策具體施行過程中“一刀切”，使得這項(xiàng)初衷是讓所有適齡兒童享受同質(zhì)教育資源的政策給廣大農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育發(fā)展帶來(lái)了不同程度的負(fù)面影響。以貴州省為例，貴州省是“農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程”的試點(diǎn)地之一，2002年貴州省進(jìn)行了一次旨在調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)的大規(guī)模撤并校點(diǎn)的工作。按照整合資源、優(yōu)化辦學(xué)的精神，一些教學(xué)點(diǎn)、復(fù)式班、村小學(xué)相繼關(guān)閉，僅當(dāng)年全省的小學(xué)就減少了近4000所，教學(xué)點(diǎn)減少了40298個(gè)。當(dāng)時(shí)預(yù)設(shè)的目標(biāo)是：2002年基本取消復(fù)式班，2003年基本取消教學(xué)點(diǎn)，2004年村小學(xué)在1999年的基礎(chǔ)上減少50%以上［2］。如此急劇地、未經(jīng)過科學(xué)規(guī)劃地撤并校點(diǎn)，使得農(nóng)村學(xué)校布局更加不合理，校點(diǎn)與部分學(xué)生家庭距離拉遠(yuǎn)。東北師范大學(xué)農(nóng)村教育研究所2008年對(duì)全國(guó)8縣77個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查表明，經(jīng)歷了學(xué)校布局調(diào)整的小學(xué)生平均家校距離變遠(yuǎn)4．05公里，其中有10%的學(xué)生家校距離變近，有31．14%的學(xué)生家校距離沒有發(fā)生變化，在58．86%的家校距離變遠(yuǎn)的小學(xué)生中，平均變遠(yuǎn)了9．19公里［3］。雖然農(nóng)村寄宿制學(xué)校工程就是為了解決撤校并點(diǎn)后產(chǎn)生的家校距離變遠(yuǎn)問題，但真實(shí)情況卻是很多農(nóng)村的村辦學(xué)校被裁撤，中心校距離過遠(yuǎn)，同時(shí)寄宿制學(xué)校還沒有發(fā)展起來(lái)。學(xué)生不得不每天步行幾公里去上學(xué)，在一些地理環(huán)境惡劣的偏遠(yuǎn)地區(qū)，不少家長(zhǎng)因?yàn)閾?dān)心孩子的安全問題而讓學(xué)生輟學(xué)或普遍推遲入學(xué)年齡，致使輟學(xué)率反彈。

2．教育資源整合不完全，部分資源閑置、浪費(fèi)

撤點(diǎn)并校、整合教育資源的措施并沒有使所有教育資源最優(yōu)配置。在一些農(nóng)村地區(qū)，部分寄宿制學(xué)校由于所在地區(qū)人口稀少，或者有較多學(xué)生隨著外出務(wù)工父母進(jìn)城上學(xué)，生源不足，而逐漸變成了空心校、半空心校，大量的教學(xué)資源遭到閑置和浪費(fèi)。有的學(xué)校卻因?yàn)榧辛舜罅繉W(xué)生而產(chǎn)生了嚴(yán)重的“大班額”現(xiàn)象，并隨之伴生出安全隱患、教師短缺等一系列問題。還有許多農(nóng)村校點(diǎn)，面對(duì)一刀切的集中資源辦學(xué)政策，在計(jì)劃中已經(jīng)被撤并，但現(xiàn)實(shí)中卻由于種種原因無(wú)法撤并，這些學(xué)校在政策上已經(jīng)沒有任何資源投入，不得不陷入尷尬的發(fā)展困境。在農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程中，國(guó)家資金的投入沒有得到科學(xué)、合理的規(guī)劃，一些非常需要資金支持的學(xué)校并沒有得到國(guó)家強(qiáng)有力的支援，很多原本條件就很好的學(xué)校卻獲得了大量的資金投入。這種政策實(shí)施上的偏差極大地影響了農(nóng)村寄宿制學(xué)校政策執(zhí)行的效果。

3．寄宿制學(xué)校運(yùn)營(yíng)成本高，配套設(shè)施不完備

盡管政府有大量資金投入，農(nóng)村寄宿制學(xué)校工程在建設(shè)過程中，由于總體規(guī)劃不充分，資金短缺仍然是制約寄宿制學(xué)校發(fā)展的最大問題。截至2007年，國(guó)家已經(jīng)投入100個(gè)億進(jìn)行“寄宿制學(xué)校工程”建設(shè)，使中西部農(nóng)村校舍總面積新增1381萬(wàn)平方米，生均校舍面積從2003年的3．92平方米增加至2006年的4．66平方米，但這與優(yōu)質(zhì)的寄宿制學(xué)校規(guī)模條件還相差甚遠(yuǎn)［4］。我國(guó)在實(shí)行了“一費(fèi)制”和義務(wù)教育階段免收學(xué)雜費(fèi)的政策后，維持農(nóng)村學(xué)校正常運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)就主要來(lái)源于政府財(cái)政撥付的生均公用經(jīng)費(fèi)。然而寄宿制學(xué)校和非寄宿制學(xué)校的生均公用經(jīng)費(fèi)是相同的，但是寄宿制直接改變了學(xué)校的成本結(jié)構(gòu)，寄宿制學(xué)校包含了宿舍及食堂等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)成本、食堂與宿舍工作人員運(yùn)作管理成本、寄宿生早晚自習(xí)和課外時(shí)間的教學(xué)輔導(dǎo)人員的經(jīng)費(fèi)支出等多項(xiàng)非寄宿制學(xué)校所沒有的額外成本。另外，水費(fèi)、電費(fèi)、取暖費(fèi)等成本也會(huì)因?yàn)榧乃拗贫蠓黾?，很多學(xué)校根本無(wú)法聘請(qǐng)宿舍管理員、生活教師、校醫(yī)等專業(yè)人員，無(wú)法保證學(xué)校有完整的師資力量配置，甚至在負(fù)債運(yùn)營(yíng)。

我國(guó)對(duì)于農(nóng)村寄宿制學(xué)校的資金投入，主要用在了教學(xué)樓和宿舍樓等主體建筑工程的建設(shè)上，而對(duì)于相關(guān)配套設(shè)施則多數(shù)需要自己籌措資金解決。很多學(xué)校僅僅建成了較正規(guī)的校舍毛坯，但是宿舍內(nèi)無(wú)法配備合適、充足的床鋪，食堂沒有餐桌板凳，校園內(nèi)也沒有體育娛樂器材和醫(yī)務(wù)室。這種粗糙的教學(xué)生活環(huán)境只會(huì)對(duì)學(xué)生造成更大的負(fù)面影響。

4．變相地轉(zhuǎn)嫁教育成本

雖然國(guó)家實(shí)施農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程的出發(fā)點(diǎn)是為了義務(wù)教育的均衡發(fā)展，但是該項(xiàng)政策在具體的實(shí)踐過程中，卻出現(xiàn)了把政府節(jié)約的教育成本變相轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)村的結(jié)果。寄宿制學(xué)校里的學(xué)生，其生活開支在無(wú)形中附加了很多其它項(xiàng)，如住宿費(fèi)、伙食費(fèi)、車旅費(fèi)等生活費(fèi)用，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于非寄宿制學(xué)生的學(xué)習(xí)費(fèi)用，大大增加了普通農(nóng)村居民的教育成本。

5．寄宿制學(xué)校建設(shè)工程缺乏長(zhǎng)效的保障機(jī)制

從最早發(fā)布關(guān)于農(nóng)村寄宿制學(xué)校的政策至今，主要目的是為了普及“兩基”目標(biāo)。這些政策基本都帶有公益色彩，缺乏政策實(shí)施的長(zhǎng)效保障機(jī)制?，F(xiàn)在國(guó)家更多的是推行關(guān)于寄宿制學(xué)校建設(shè)的工程，工程結(jié)束之后應(yīng)該向何處發(fā)展，教育決策部門并沒有提出進(jìn)一步的規(guī)劃，這種做法也不利于長(zhǎng)期發(fā)展。

三、對(duì)農(nóng)村寄宿制學(xué)校發(fā)展問題的思辨

農(nóng)村寄宿制學(xué)校發(fā)展至今，產(chǎn)生的影響和作用如上面所示有利也有弊。隨著寄宿制學(xué)校的普及和推廣，社會(huì)對(duì)它的認(rèn)識(shí)也由最初的一致認(rèn)同趨向于理性，越來(lái)越多的人開始對(duì)其負(fù)面影響展開研究。

農(nóng)村寄宿制學(xué)校發(fā)展過程中負(fù)面作用產(chǎn)生的重要原因應(yīng)該是該項(xiàng)政策的目標(biāo)同政策自身的內(nèi)容關(guān)聯(lián)性不大。農(nóng)村寄宿制學(xué)校發(fā)展政策的目標(biāo)是整合教育資源，提高教育質(zhì)量。但此類政策本身的內(nèi)容卻不完全是提高教學(xué)質(zhì)量，而是把重點(diǎn)放在了學(xué)生集中住校。提高教育質(zhì)量的變量有很多，住校并不是惟一變量，很多非寄宿制學(xué)校、分散教學(xué)點(diǎn)的教學(xué)質(zhì)量也是合格的。所以，如果最終目標(biāo)是提高教育質(zhì)量的話，就要按照提高教育質(zhì)量所需要的因素來(lái)制定政策，而不是僅限于做到學(xué)生集中住宿。

在更深層面，政策的制定者和政策的服務(wù)對(duì)象之間利益相沖。整合教育資源的根本目的之一是降低辦學(xué)成本。如果以縣域?yàn)榱x務(wù)教育基本單位來(lái)分析，每個(gè)縣區(qū)有10多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有20多個(gè)教學(xué)單位，戰(zhàn)線長(zhǎng)、成本高。實(shí)施寄宿制工程之后，從縣域整體來(lái)看教育成本會(huì)大大降低。政府作為政策的制定者，通過決策達(dá)到了自己降低教育成本的目的，符合其利益需求，但是相對(duì)應(yīng)農(nóng)民的成本增加了，教育成本無(wú)形中從政府頭上轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上，政府利益與農(nóng)民利益產(chǎn)生了沖突，形成了一個(gè)隱藏的剪刀差。這種隱藏矛盾所造成的直接后果就是“因教致貧”現(xiàn)象，不利于教育的穩(wěn)定發(fā)展。

應(yīng)辨證地看待農(nóng)村寄宿制學(xué)校的發(fā)展政策?，F(xiàn)如今農(nóng)村寄宿制學(xué)校伴生的問題更多的是寄宿制學(xué)校的發(fā)展、管理問題，而并不是政策本身的失誤。每一項(xiàng)政策的出臺(tái)都是應(yīng)對(duì)問題產(chǎn)生的，其自身的出發(fā)點(diǎn)毋庸置疑，但一項(xiàng)政策的出臺(tái)并不能解決所有的問題，在具體實(shí)施過程中，總會(huì)遇到地區(qū)適用性問題，它會(huì)“水土不服”。要想達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，就必須對(duì)政策造成的結(jié)果及時(shí)監(jiān)控、反饋，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整、修改。比如，近幾年一些地區(qū)已經(jīng)針對(duì)農(nóng)村寄宿制學(xué)校的某些弊端而提出了“半寄宿制”的想法并加以實(shí)踐，取得了令人滿意的效果。

社會(huì)改革不是一蹴而就的，農(nóng)村寄宿制學(xué)校的發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的過程，需要時(shí)間去證明。重要的是，我們應(yīng)該明白國(guó)家的政治體制、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)乃至整個(gè)社會(huì)文化背景都會(huì)對(duì)教育結(jié)果產(chǎn)生深刻、深遠(yuǎn)的影響，農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)并不是緩解義務(wù)教育均衡發(fā)展困境的惟一途徑。同樣，幾項(xiàng)簡(jiǎn)單的政策也不能解決我國(guó)教育所面臨的所有難題，只有國(guó)家整體發(fā)展，教育才能不斷進(jìn)步。

［1］劉欣．農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整與寄宿制學(xué)校建設(shè)［J］．教育與經(jīng)濟(jì)，2006，(1)：30 －32．

［2］貴州鄉(xiāng)村寄宿學(xué)校喜與憂［EB/OL］．http：//edu．people．com．cn/GB/1055/3246929．html．

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