劉鳳梅

（南華工商學(xué)院，廣州 廣東 510507）

中央一號(hào)文件連續(xù)八年鎖定三農(nóng)問題，而三農(nóng)問題的核心仍然是土地問題。土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的生產(chǎn)資料和生產(chǎn)要素，也是農(nóng)民最基本的生活保障，鑒于土地具有不可再生資源的特性，因此，土地制度的合理與否，不僅關(guān)系到農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，也關(guān)系到整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和國家的長治久安。土地問題主要集中于農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指的是在保持農(nóng)村土地集體所有制和家庭承包制不變的基礎(chǔ)上農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移，其實(shí)質(zhì)是除所有權(quán)外的其他產(chǎn)權(quán)主體的易位。不同產(chǎn)權(quán)主體通過產(chǎn)權(quán)調(diào)整，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)農(nóng)村土地的資產(chǎn)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置［1］。農(nóng)地土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶處置土地權(quán)利的行為，實(shí)踐中多用“農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”這個(gè)概念來表達(dá)，或者用“土地流轉(zhuǎn)”來簡化表述。

一、我國農(nóng)村土地制度的歷史變遷

中華人民共和國成立后，從1950年開始至今，中國先后進(jìn)行了四次較大規(guī)模的土地制度改革。第一階段是土地改革階段（1949年開始到1952年結(jié)束），這一階段的任務(wù)就是從封建土地所有制向農(nóng)民土地所有制的根本變革，從而建立農(nóng)民土地私有制，形成了自耕農(nóng)所有制，實(shí)現(xiàn)了土地的使用權(quán)和所有權(quán)的合一；第二階段是農(nóng)業(yè)合作化階段（從1952年開始到1956年結(jié)束），這一階段的主要任務(wù)是從農(nóng)民土地私有制變?yōu)檗r(nóng)民集體土地所有制；第三階段是人民公社化階段（從1958年開始到1978年結(jié)束），逐步形成人民公社所有、以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的集體所有制，實(shí)踐證明，這是一個(gè)不成功的實(shí)踐，是我國農(nóng)地制度的一次畸形變革；第四階段是農(nóng)民家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制階段（從1979年開始），家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，這是我國對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的制度安排所做的一次重大調(diào)整，為土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，實(shí)踐證明這一階段的土地制度是中國土地制度變遷成功的范例。但從20世紀(jì)80年代末開始，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的缺陷開始顯現(xiàn)，特別是隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其弊端更加突出。因此，個(gè)別地區(qū)在解決三農(nóng)問題時(shí)，開始嘗試創(chuàng)新土地制度，如2005年廣東省政府就明確規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可以上市流轉(zhuǎn)，意味著廣東農(nóng)村更是中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新突破。2007年《物權(quán)法》 的頒布和2008年十七屆三中全會(huì)《決定》 的通過，標(biāo)志農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)入了市場(chǎng)化的階段。

新制度學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)家們十分重視制度的重要性，繼傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論的三大柱石——天賦要素、技術(shù)和偏好后，提出將制度作為經(jīng)濟(jì)理論的第四大柱石進(jìn)行研究。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的有關(guān)理論揭示了制度在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有舉足輕重的作用，中國農(nóng)村土地問題在很大程度上就是一個(gè)制度問題，研究農(nóng)村土地問題不能忽視制度的作用［2］。綜上所述的我國農(nóng)村土地制度的每一次變遷都在不同程度上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，但由于變遷的動(dòng)因和方式有所區(qū)別，所產(chǎn)生的結(jié)果還是有很大差異的。前三次的土地制度變遷屬于外生變遷，不是按照農(nóng)民的利益和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的要求進(jìn)行，而是由國家強(qiáng)制性政策推動(dòng)的變遷，是一種政治選擇，因而推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的效果是有限的。而后一次的變遷以及個(gè)別地區(qū)的土地制度創(chuàng)新嘗試則屬于內(nèi)生變遷，土地聯(lián)產(chǎn)承包制是由農(nóng)民在其利益驅(qū)動(dòng)下誘致萌生的，符合當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，因而一經(jīng)推廣就極大促進(jìn)了農(nóng)村的生產(chǎn)發(fā)展。近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，外出務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民日益增加，農(nóng)村出現(xiàn)了規(guī)模不等、形式多樣的土地流轉(zhuǎn)，但是總體來講，土地流轉(zhuǎn)還處于低水平，因此我們有必要對(duì)其現(xiàn)狀和問題加以剖析。

二、完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的需求和動(dòng)力

農(nóng)村土地制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基本經(jīng)濟(jì)制度之一，它的變遷將在很大程度上影響農(nóng)業(yè)乃至整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的變遷和發(fā)展。我國目前的土地制度是在上個(gè)世紀(jì)80年代形成的，它符合當(dāng)時(shí)的社會(huì)歷史條件。但是隨著外部環(huán)境的變化，特別是隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善，農(nóng)業(yè)必須是向規(guī)?；图s化的經(jīng)營模式發(fā)展，而增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的客觀要求卻同我國現(xiàn)行的土地制度——家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的土地戶均制發(fā)生了矛盾：農(nóng)戶土地分散、零碎；小規(guī)模的家庭農(nóng)業(yè)難以利用先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)；土地被限制在以家庭為單位的狹小范圍，不能通過合理流動(dòng)來實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置和有效利用；在農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的形勢(shì)下，那些無心經(jīng)營農(nóng)業(yè)的農(nóng)民出于經(jīng)濟(jì)和安全上的考慮不敢放棄土地，導(dǎo)致土地棄耕現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，等等。所有這些客觀條件的變化使原有的土地制度失去了效率，社會(huì)對(duì)新的制度變革需求越來越強(qiáng)烈。由此土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度應(yīng)運(yùn)而生。

1．“X效率”視角下的土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需要

1966年，哈維·萊賓斯坦在《配置效率與X效率》中提出了“X效率”論。哈維·萊賓斯坦認(rèn)為：在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)中有突出地位的效率概念，是配置效率。所謂“配置效率”，是指基于市場(chǎng)機(jī)制產(chǎn)生的效率，或市場(chǎng)機(jī)制在配置資源方面產(chǎn)生的效率。而這種效率并非意味著在資源利用上也是有效率的。當(dāng)個(gè)人的目標(biāo)與企業(yè)（或行業(yè)、單位）的目標(biāo)不一致時(shí)，人們并不總是盡心盡力地工作，企業(yè)的成本也并非總是最小化，常常存在只要稍加努力便可增加產(chǎn)出的極大可能性。即在現(xiàn)實(shí)生活中，客觀存在著與“配置效率”不同的“運(yùn)用無效率”問題，即“X一無效率”。體現(xiàn)在以土地戶均制為特征的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，在制度的實(shí)施初期，承包制極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的種田積極性，農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收，這時(shí)的承包制兼顧配置效率和運(yùn)用效率。而隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的大量出現(xiàn)，受比較利益驅(qū)動(dòng)，大量農(nóng)民涌人附近的小城鎮(zhèn)或城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，而原有的承包地卻被棄耕、撂荒。因此，當(dāng)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境條件發(fā)生變化時(shí)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在滿足農(nóng)民基本生活需要、撫養(yǎng)子女及體現(xiàn)社會(huì)公平方面是具有“配置效率”或“X效率”的；但在承包地的具體使用上，卻由于農(nóng)民是有限理性人，在不同的客觀條件限制下具有不同的“理性限度”。當(dāng)考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)負(fù)擔(dān)重、比較利益低、投入回報(bào)少等客觀現(xiàn)實(shí)條件時(shí)，有限理性的農(nóng)民作出了拋荒、撂耕等選擇，由此導(dǎo)致了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下土地的“運(yùn)用無效率”或“X一無效率”。因此，為了解決這種土地利用上的無效率，允許農(nóng)民將土地使用權(quán)在一定期限內(nèi)、一定條件下以出租、轉(zhuǎn)讓、入股、委托經(jīng)營等方式實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，讓土地向種田能手手中集中。一方面，有利于先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣和應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營；另一方面，也改善了耕地利用狀況，實(shí)現(xiàn)了耕地利用的X效率。

2．比較利益差異是土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力

一家一戶分散的小規(guī)模經(jīng)營模式在組織、管理、科技、資源運(yùn)用等方面同社會(huì)化大生產(chǎn)不相適應(yīng)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入大、產(chǎn)出小，效益低下；而農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營則能夠使資金、科技、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)優(yōu)化組合，降低生產(chǎn)成本，增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，提高農(nóng)業(yè)整體效益，增加農(nóng)民收入。因此，在維持農(nóng)戶原有承包權(quán)不變的情況下，改革和調(diào)整的主要方式就是利用土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，在自愿有償?shù)幕A(chǔ)上，通過轉(zhuǎn)包、反包、租賃、拍賣等形式適當(dāng)集中土地，使勞動(dòng)生產(chǎn)資料、資本和土地三者之間比例協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。因此，農(nóng)戶分散經(jīng)營和規(guī)?；?jīng)營之間的效益具有比較差異。

我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平長期徘徊不前，特別是從事種植業(yè)的收入水平低且增長緩慢。隨著農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)民總收入中所占比重不斷下降。隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市去尋找新的工作機(jī)會(huì)增加收入。這種現(xiàn)象的存在通過利益均衡和利益預(yù)期兩方面的作用促使了農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。一方面，土地轉(zhuǎn)出方（農(nóng)民）主要是因?yàn)閺氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較利益低，收入預(yù)期差，放棄土地以后有新的獲利機(jī)會(huì)和更好的收入預(yù)期，因此愿意放棄從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)而外出打工，從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；另一方面，土地轉(zhuǎn)入方的收入預(yù)期是土地資源潛在的獲利空間和土地積聚后的規(guī)模效應(yīng)。一些種田能手掌握了先進(jìn)的農(nóng)業(yè)耕種技術(shù)，有著豐富的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)經(jīng)驗(yàn)，有積極性從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)。當(dāng)土地向這些種田能手集中時(shí)，有利于先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)的推廣及運(yùn)用，也有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，以最小化的成本實(shí)現(xiàn)最大化的利潤。正是在這兩方面主體的作用下，在比較利益的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)地使用權(quán)出現(xiàn)了實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的內(nèi)在動(dòng)力。因此，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的收入具有比較差異。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)同其他的產(chǎn)業(yè)相比，有其自身的特點(diǎn)：生產(chǎn)周期長，資金回收慢，受自然條件影響大，是一個(gè)社會(huì)效益高而經(jīng)濟(jì)效益低的“弱質(zhì)”產(chǎn)業(yè)。這一特點(diǎn)使對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投資難以“等量資本獲取等量利潤”，再加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有不可逆性，不能針對(duì)市場(chǎng)需求的變化及時(shí)調(diào)整生產(chǎn)規(guī)模，往往導(dǎo)致某一農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有的這種高風(fēng)險(xiǎn)、低回報(bào)弱點(diǎn)，不但使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以吸收到外部資金投入，而且使農(nóng)業(yè)自身的積累資金向其他產(chǎn)業(yè)流出，導(dǎo)致本來就稀缺的農(nóng)業(yè)資金進(jìn)一步匱乏。為了增強(qiáng)農(nóng)業(yè)吸引外部資金的能力，就必須要提高農(nóng)業(yè)資金的利用效率，使其盡可能接近社會(huì)平均的利潤率。一個(gè)主要的措施就是將土地集中到那些經(jīng)營水平高、承受風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)的經(jīng)營能手手中，使有限的農(nóng)業(yè)資金最大限度地發(fā)揮作用，提高利用率，為進(jìn)一步吸引外部資金的投人打下良好的基礎(chǔ)。因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和其他產(chǎn)業(yè)資金利用效率具有比較差異。

3．農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步是農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)的外在動(dòng)力

技術(shù)與制度的關(guān)系是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的重要問題之一。它們之間存在一種相互促進(jìn)的辯證關(guān)系。從短期看，制度因素往往對(duì)技術(shù)進(jìn)步起著重要的作用，有效率的制度會(huì)促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步。但從長期看，技術(shù)因素則起著決定性作用，并且技術(shù)永遠(yuǎn)是不斷發(fā)展變化的，基本上不受制度的影響，同時(shí)還推動(dòng)著制度不斷地發(fā)生變革，以適應(yīng)技術(shù)發(fā)展的要求。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)的進(jìn)步是有不利影響的。首先，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行使農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度發(fā)生了重大變化，由人民公社下的高度集體經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)橐约彝橹鞯姆稚⒔?jīng)營，導(dǎo)致原來公社所有的農(nóng)業(yè)機(jī)械缺乏維護(hù)，損壞嚴(yán)重。其次，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，人均耕地面積只有1.98畝左右，且呈條塊分割，這種土地規(guī)模過小的狀況使農(nóng)戶應(yīng)用農(nóng)業(yè)科技達(dá)不到規(guī)模效益。先進(jìn)的農(nóng)用機(jī)械如播種機(jī)、收割機(jī)、機(jī)耕船等和灌溉技術(shù)如噴管、滴灌、排灌等在零碎分散的土地上無法使用，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣和應(yīng)用。最后，在目前的收入水平下，農(nóng)戶家庭抵御和承擔(dān)新技術(shù)帶來的風(fēng)險(xiǎn)的能力相當(dāng)脆弱，在沒有相應(yīng)的保障機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的情況下，將進(jìn)一步制約農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣。面對(duì)這一狀況，大力發(fā)展土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，打破現(xiàn)有土地的戶均制格局，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營和技術(shù)利用的規(guī)?；统蔀楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然要求。先進(jìn)的技術(shù)能極大地提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和質(zhì)量，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，從而增加農(nóng)戶的收入。受這一外部潛在利潤的吸引，一部分思想先進(jìn)且有資金、有技術(shù)的農(nóng)戶，也希望通過土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)來擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模。利用先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)提高產(chǎn)出效率，以獲得潛在利潤。這種要求隨著農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)化、現(xiàn)代化會(huì)日益強(qiáng)烈，成為推動(dòng)農(nóng)地制度變遷的巨大動(dòng)力。

三、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度中存在的問題及原因

新中國成立以來我國農(nóng)村土地制度的發(fā)展，都是制度環(huán)境制約下的結(jié)果，制度變遷的過程始終受到產(chǎn)權(quán)和交易成本的制約。因此，當(dāng)我們探討我國農(nóng)村土地制度的未來發(fā)展時(shí)，仍然不應(yīng)脫離這一基本框架。

1．產(chǎn)權(quán)界定不清晰，難以釋放土地中的經(jīng)濟(jì)潛能

所謂產(chǎn)權(quán)，就是一種通過社會(huì)強(qiáng)制而實(shí)現(xiàn)的對(duì)于經(jīng)濟(jì)物品的多種用途進(jìn)行選擇的權(quán)利?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)學(xué)派用產(chǎn)權(quán)或權(quán)利束概念替代了所有權(quán)概念，并對(duì)產(chǎn)權(quán)殘缺進(jìn)行了探討。產(chǎn)權(quán)作為經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的權(quán)利是一系列權(quán)利束的集合，其中包括使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和處置權(quán)。在產(chǎn)權(quán)概念特別強(qiáng)調(diào)的各種“剩余權(quán)利”中，最重要的就是處置權(quán)和交易權(quán)。產(chǎn)權(quán)權(quán)能的完整性主要是從所有者對(duì)它具有的排他性和可轉(zhuǎn)讓性來衡量的。如果權(quán)利所有者對(duì)他所擁有的權(quán)利具有排他的使用權(quán)、獨(dú)享的收益權(quán)和自由的轉(zhuǎn)讓權(quán)，那么就可以稱他所擁有的權(quán)利是完整的：如果這些方面的權(quán)能受到某些限制或禁止，那么就稱為產(chǎn)權(quán)是殘缺的。

土地產(chǎn)權(quán)殘缺阻礙了農(nóng)地流轉(zhuǎn)并造成了效率損失。理由是土地的國家征用、集體支配導(dǎo)致農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)長期處于“主體缺位”或“產(chǎn)權(quán)模糊”的狀態(tài)，影響經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人經(jīng)營和投資的積極性；土地均分的制度妨礙提高土地使用效率，無法滿足農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展所需要的適度規(guī)模經(jīng)營。似乎只要產(chǎn)權(quán)足夠明晰，就可以解決土地流轉(zhuǎn)問題。我們認(rèn)為產(chǎn)權(quán)能否足夠明晰，不僅僅是意識(shí)形態(tài)問題，更是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)問題。馬克思曾說過：“權(quán)利永遠(yuǎn)不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所制約的社會(huì)的文化發(fā)展?！笔聦?shí)上在大多數(shù)地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)并沒有受到政策上的直接約束，政府對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)一直是予以支持和鼓勵(lì)的。因此，阻礙農(nóng)地流轉(zhuǎn)可能還有更為重要的深層的原因。

2．交易成本過高，阻滯土地顯形流轉(zhuǎn)

交易成本過高?，F(xiàn)實(shí)對(duì)于集體土地流轉(zhuǎn)的需要，使得隱形市場(chǎng)、私下交易不可避免的出現(xiàn)，由于缺乏必要的法律法規(guī)規(guī)范和保障，一方面使得市場(chǎng)存在信息不完備、程序不規(guī)范、權(quán)利義務(wù)不明確的問題，導(dǎo)致締約成本和履行、監(jiān)督成本過高，并且糾紛時(shí)常發(fā)生，影響社會(huì)穩(wěn)定；另一方面使得集體土地流轉(zhuǎn)的控制權(quán)往往集中在鄉(xiāng)村基層干部手里，使其成為新興的土地經(jīng)紀(jì)人，為其尋租行為創(chuàng)造了空間。

制度環(huán)境通過影響交易成本影響制度變遷，利益集團(tuán)的博弈同樣要受到交易成本的制約，交易成本的約束貫穿制度變遷的始終。張五常將交易成本等同于制度成本，即包括一切不直接發(fā)生在物質(zhì)生產(chǎn)過程中的成本，具體包括環(huán)境成本和博弈成本。環(huán)境成本是指受到制度環(huán)境約束而產(chǎn)生的交易成本，主要包括信息成本及制度正常運(yùn)作的成本。從長期來看，制度變遷的目的在于降低環(huán)境成本。博弈成本是指由于不同利益集團(tuán)進(jìn)行博弈而產(chǎn)生的交易成本，包括組織成本、談判成本等，其大小取決于不同的利益集團(tuán)對(duì)制度方案的爭(zhēng)議程度和利益集團(tuán)之間的實(shí)力對(duì)比。博弈成本的重要意義在于確定了利益集團(tuán)行動(dòng)的限度，當(dāng)利益集團(tuán)之間的博弈成本超過了制度變遷帶給某一利益集團(tuán)預(yù)期收益，則該利益集團(tuán)會(huì)采取妥協(xié)，停止行動(dòng)。因此，博弈成本構(gòu)成利益集團(tuán)行動(dòng)的約束，制約著制度變遷的方向和程度。

四、推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度完善的對(duì)策

1．明確農(nóng)地所有權(quán)主體，使土地承包權(quán)具有物權(quán)，保障農(nóng)民利益

明確界定所有權(quán)主體。通過產(chǎn)權(quán)劃分，明確不同產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利、責(zé)任邊界，使權(quán)利和責(zé)任對(duì)稱，建立有效的激勵(lì)和約束機(jī)制。產(chǎn)權(quán)明晰后土地這種稀缺性生產(chǎn)要素的流動(dòng)性提高，土地價(jià)格會(huì)更加貼近市場(chǎng)價(jià)，大大緩解之前定價(jià)模糊和交易環(huán)節(jié)多、費(fèi)用比例高的問題。農(nóng)民對(duì)土地處置權(quán)的增加使土地的經(jīng)營權(quán)價(jià)值增加且更加明確，以往基層政府及地方組織隨意、低價(jià)侵占土地的行為會(huì)受到一定程度的約束，對(duì)現(xiàn)有的征地制度的不足做出補(bǔ)充，土地升值的利益分配對(duì)農(nóng)民更加透明，也趨近公平，有利于縮小農(nóng)村與城鎮(zhèn)的貧富差距。土地流轉(zhuǎn)制度的最大意義在于明確了農(nóng)民對(duì)所有土地的使用權(quán)和處置權(quán)，如果以法律形式確定下來，就會(huì)大大促進(jìn)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)化，農(nóng)民在交易進(jìn)程中談判的地位提高，擁有更多的選擇權(quán)，土地隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展價(jià)值增長帶給農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益會(huì)明顯的增加。

土地承包權(quán)只有成為物權(quán)，才能表現(xiàn)為一種具有交換價(jià)值的獨(dú)立資產(chǎn)。物權(quán)是指權(quán)利人對(duì)于物所享有的直接占有、使用、收益和處分的權(quán)利。2003年3月1日開始施行的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，允許“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。也就是說，農(nóng)民依法享有對(duì)土地的支配權(quán)和處分權(quán)。由此可見，目前農(nóng)民所合法擁有的土地承包權(quán)是一種使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)的結(jié)合，應(yīng)該被界定為一種特殊的和實(shí)質(zhì)的土地產(chǎn)權(quán)。保障農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)，是關(guān)系農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收以及農(nóng)村穩(wěn)定的大事。從基層情況看，土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范是引發(fā)農(nóng)村矛盾和糾紛的一個(gè)重要因素。在政策、立法和實(shí)踐中，可以逐步淡化土地所有權(quán)概念，著力于農(nóng)民土地使用權(quán)的制度和法律建設(shè)，構(gòu)建以使用權(quán)為核心的農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系。承包權(quán)成了民法上的一種新的物權(quán)，占有它可以取得相應(yīng)的利潤，轉(zhuǎn)讓它要求等價(jià)的補(bǔ)償。賦予農(nóng)戶以處分權(quán)的意義也在于使承包者能夠?qū)⒊邪鼨?quán)當(dāng)作獨(dú)立的交換價(jià)值進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

2．完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易制度，培育農(nóng)地交易市場(chǎng)，降低交易成本

在政府的引導(dǎo)下，建立一個(gè)開放、公平、規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，通過市場(chǎng)機(jī)制及時(shí)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)。積極探索建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的運(yùn)行機(jī)制，包括農(nóng)地使用權(quán)的價(jià)格機(jī)制、約束機(jī)制等。培育土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，促進(jìn)土地市場(chǎng)的完善發(fā)育。要實(shí)現(xiàn)土地高效率、低成本、有秩序流轉(zhuǎn)，需要培育和完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化服務(wù)體系，建立資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、土地融資機(jī)構(gòu)和土地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等開展土地評(píng)定和評(píng)估工作，客觀、公正地評(píng)估土地等級(jí)和市場(chǎng)價(jià)格，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方的公平交易和政府加強(qiáng)土地管理提供科學(xué)依據(jù)，避免市場(chǎng)交易主體利益受到侵害。中介組織應(yīng)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，加強(qiáng)信息的溝通，減少信息傳遞的障礙，以提高土地流轉(zhuǎn)的成功率。此外，政府（管理農(nóng)村土地的公共權(quán)力部門）要明確界定其公共利益范圍，減少對(duì)農(nóng)地交易的行政干預(yù)，這樣才有可能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體組織向市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)主體的轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)集體組織的市場(chǎng)適應(yīng)能力?！?/p>

［1］鄧超．關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)中土地流轉(zhuǎn)問題的思考［J］．現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2008，（16）．

［2］李小明.中國農(nóng)村土地承包制度的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)思考［J］.鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，2006，（01）．

［3］趙敏.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視野下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2009，（11）．

［4］徐峰，邱隆云，魏敏.國內(nèi)關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的研究綜述［J］.江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2008，（03）．

［5］史志強(qiáng).國外土地流轉(zhuǎn)制度的比較和借鑒［J］.東南學(xué)術(shù)，2009，（02）．