岳耀壘

(中國(guó)人民公安大學(xué)，北京100038)

當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展和城市化加快推進(jìn)的同時(shí)，社會(huì)階層也出現(xiàn)了分化。新生社會(huì)階層和傳統(tǒng)社會(huì)階層之間，新生社會(huì)階層內(nèi)部之間，由于利益獲取模式的不同往往會(huì)產(chǎn)生多種社會(huì)矛盾，發(fā)生各種糾紛和沖突，極易誘發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)犯罪問(wèn)題，嚴(yán)重影響人民群眾的安全感和幸福感，破壞社會(huì)穩(wěn)定。在此社會(huì)背景下，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新已成為保持社會(huì)穩(wěn)定、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要前提。公安機(jī)關(guān)作為社會(huì)管理的重要部門(mén)，擔(dān)負(fù)著維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、化解社會(huì)矛盾的重要使命。近年來(lái)，北京市公安機(jī)關(guān)加快推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新，通過(guò)大力開(kāi)展“三基”工程建設(shè)，創(chuàng)造性地實(shí)施了社區(qū)民警駐區(qū)制，取得了良好的社會(huì)效果。

一、推行社區(qū)民警駐區(qū)制模式的社會(huì)歷史條件

社區(qū)民警駐區(qū)制是指社區(qū)民警居住在自己所管轄社區(qū)，全天候不間斷地開(kāi)展群眾工作、社區(qū)管理服務(wù)、社會(huì)矛盾化解、安全防范組織、情報(bào)信息收集等各項(xiàng)警務(wù)活動(dòng)的一項(xiàng)警務(wù)工作制度［1］。

(一)“社區(qū)警務(wù)”是社區(qū)民警駐區(qū)制模式的理論基礎(chǔ)

“社區(qū)警務(wù)”是第四次警務(wù)革命的開(kāi)端和標(biāo)志，它作為一種全新的警務(wù)思想和警務(wù)戰(zhàn)略，開(kāi)始于20世紀(jì)60年代，并于20世紀(jì)70—80年代先后在英國(guó)、美國(guó)、加拿大、澳大利亞、日本等國(guó)推行，逐步顯示出強(qiáng)大的生命力，對(duì)世界警務(wù)改革產(chǎn)生了極其深遠(yuǎn)的影響?！吧鐓^(qū)警務(wù)不能簡(jiǎn)單地理解為一定區(qū)域內(nèi)的警察工作。按照西方各國(guó)警方的一般理解，社區(qū)警務(wù)是指存在于警察和社區(qū)之間的一種相互作用的過(guò)程，旨在共同發(fā)現(xiàn)和解決社區(qū)的治安問(wèn)題”［2］。社區(qū)警務(wù)理論認(rèn)為犯罪是一種復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象，預(yù)防和打擊違法犯罪不僅僅是警察的責(zé)任，更是全社會(huì)共同的責(zé)任;警察和社區(qū)應(yīng)相互配合、密切協(xié)作，共同承擔(dān)起解決社區(qū)問(wèn)題的重任，促進(jìn)社區(qū)內(nèi)部協(xié)調(diào)發(fā)展，提高社區(qū)居民的生活質(zhì)量。社區(qū)警務(wù)理論對(duì)我國(guó)的公安工作和警務(wù)改革也產(chǎn)生了一定的影響，是社區(qū)民警駐區(qū)制模式的理論基礎(chǔ)。

(二)推行社區(qū)民警駐區(qū)制模式是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)

科學(xué)發(fā)展觀是當(dāng)代中國(guó)的馬克思主義，是馬克思主義在中國(guó)發(fā)展的新階段，是中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系的重要組成部分，是指導(dǎo)我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和公安實(shí)踐工作的基本理論之一，也是我國(guó)警務(wù)改革與發(fā)展的理論源泉。推行社區(qū)民警駐區(qū)制應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為基礎(chǔ)，依靠人民群眾，充分發(fā)揮社區(qū)民警作用，積極推進(jìn)社區(qū)管理，預(yù)防和控制違法犯罪行為，為人民群眾創(chuàng)造穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。北京市公安機(jī)關(guān)從人民群眾的利益出發(fā)，踐行了全心全意為人民服務(wù)的宗旨，真正做到了以人為本。實(shí)行長(zhǎng)效的社區(qū)民警駐區(qū)制，既發(fā)揮了社區(qū)居民的基礎(chǔ)作用，又實(shí)現(xiàn)了民警的主導(dǎo)作用，形成警民關(guān)系的良性互動(dòng)，是全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的具體體現(xiàn)。

(三)推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新是實(shí)行社區(qū)民警駐區(qū)制模式的時(shí)代背景

積極化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是公安工作的核心內(nèi)容。當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，隨著社會(huì)控制功能的弱化，多種社會(huì)矛盾逐漸凸顯，甚至出現(xiàn)了一些嚴(yán)重的社會(huì)治安問(wèn)題，如階層群體沖突增加、流動(dòng)人口和青少年犯罪，部分地區(qū)社會(huì)治安混亂，犯罪數(shù)量高居不下等。“社會(huì)轉(zhuǎn)型就是社會(huì)秩序的轉(zhuǎn)型，而這一轉(zhuǎn)型也就意味著社會(huì)控制機(jī)制的轉(zhuǎn)型”［3］。北京市公安機(jī)關(guān)主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)形勢(shì)變化和社會(huì)發(fā)展要求，推行社區(qū)民警駐區(qū)制。推行社區(qū)民警駐區(qū)制，有助于解決社會(huì)治安問(wèn)題，更好地維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，既有利于化解社會(huì)矛盾，又能加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的控制，是公安機(jī)關(guān)進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新的有益探索。

(四)構(gòu)建和諧警民關(guān)系是推行社區(qū)民警駐區(qū)制模式的重要目的

公安機(jī)關(guān)肩負(fù)著預(yù)防打擊違法犯罪、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、提供社會(huì)公共服務(wù)的神圣職責(zé)，是黨和政府密切聯(lián)系群眾的重要渠道。警民關(guān)系在社會(huì)公共關(guān)系中占據(jù)基礎(chǔ)性地位，構(gòu)建和諧警民關(guān)系是當(dāng)前公安工作的重要內(nèi)容?！皬谋举|(zhì)上講，警民關(guān)系是黨群干群關(guān)系的重要內(nèi)容，警民關(guān)系如何，直接體現(xiàn)著國(guó)家、政權(quán)與人民大眾的關(guān)系，直接關(guān)系著社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展，構(gòu)建和諧警民關(guān)系的實(shí)質(zhì)，是密切黨和人民群眾的血肉關(guān)系”［4］。傳統(tǒng)的警務(wù)方式在構(gòu)建警民關(guān)系中存在一定問(wèn)題，探索構(gòu)建和諧警民關(guān)系的新途徑就成為公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革的重要內(nèi)容。通過(guò)社區(qū)民警駐區(qū)，加強(qiáng)警民互動(dòng)，提高人民群眾“見(jiàn)警率”，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的“社區(qū)民警駐區(qū)制模式”應(yīng)運(yùn)而生。

二、社區(qū)民警駐區(qū)制模式的基本內(nèi)容與實(shí)踐

(一)社區(qū)民警駐區(qū)制模式的基本內(nèi)容

由于北京市所轄各區(qū)縣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)特點(diǎn)、治安狀況的復(fù)雜程度存在明顯差異，北京警方在推行社區(qū)民警駐區(qū)制時(shí)沒(méi)有“一刀切”，而是因地制宜地采用了三種主要模式。

1.“單警駐區(qū)”模式

“單警駐區(qū)”模式是指單個(gè)社區(qū)民警全天24小時(shí)工作、生活在所管社區(qū)內(nèi)，社區(qū)民警隨時(shí)為所管社區(qū)居民服務(wù)，并接受內(nèi)部監(jiān)督和群眾監(jiān)督的一種警務(wù)模式，該模式主要在城區(qū)和郊區(qū)縣城鎮(zhèn)地區(qū)實(shí)施。截至目前，北京市共有單警駐區(qū)民警1196人。對(duì)居住在自己管界的社區(qū)民警，實(shí)行就地駐區(qū);對(duì)不居住在自己管界的社區(qū)民警或其他崗位的民警，實(shí)行調(diào)整警種、崗位等方式吸納民警駐區(qū);對(duì)自身居住地離管界較遠(yuǎn)，且不具備警力置換條件的社區(qū)民警，由街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出資為民警租房實(shí)現(xiàn)駐區(qū);對(duì)短時(shí)間內(nèi)難以解決社區(qū)民警住房的，在社區(qū)警務(wù)室內(nèi)開(kāi)展駐區(qū)，將社區(qū)民警的日常工作、生活地點(diǎn)由原來(lái)的派出所調(diào)整到社區(qū)警務(wù)室。

2.“標(biāo)準(zhǔn)化警組駐區(qū)”模式

“標(biāo)準(zhǔn)化警組駐區(qū)”模式主要在流動(dòng)人口分布較為集中的城鄉(xiāng)接合部等治安形勢(shì)較為嚴(yán)峻的地區(qū)實(shí)施。它是指將一個(gè)或多個(gè)流動(dòng)人口聚居、案件高發(fā)等治安狀況復(fù)雜的社區(qū)組成一個(gè)警務(wù)區(qū)，由多警種的民警組成一個(gè)“標(biāo)準(zhǔn)化警組”負(fù)責(zé)管轄，帶領(lǐng)輔警力量共同預(yù)防和打擊違法犯罪行為，實(shí)施社會(huì)管理的警務(wù)模式。當(dāng)前北京市有“標(biāo)準(zhǔn)化警組駐區(qū)”民警381人。

3.“流動(dòng)警務(wù)駐區(qū)”模式

“流動(dòng)警務(wù)駐區(qū)”模式是在北京的遠(yuǎn)郊農(nóng)村及山區(qū)、半山區(qū)，為駐區(qū)民警配備專(zhuān)門(mén)交通工具和至少兩名輔警人員，每天在管界內(nèi)開(kāi)展工作。截至2012年6月份，北京市共有“流動(dòng)警務(wù)駐區(qū)”民警674人。

(二)社區(qū)民警駐區(qū)制模式的實(shí)踐

1.合理規(guī)劃社區(qū)，明確規(guī)定駐區(qū)民警的職責(zé)

實(shí)現(xiàn)一區(qū)一警或一區(qū)多警，按照該社區(qū)的類(lèi)型和治安復(fù)雜狀況，將駐區(qū)民警分為駐區(qū)單警、駐區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化警組和流動(dòng)駐區(qū)民警。駐區(qū)民警職能更加明確、專(zhuān)業(yè)，落實(shí)駐區(qū)民警的工作責(zé)任，駐區(qū)民警負(fù)責(zé)其管界社區(qū)內(nèi)的群眾工作開(kāi)展、實(shí)有人口和出租屋管理、信息收集、社會(huì)矛盾和社會(huì)糾紛的化解、安全防范組織等工作，社區(qū)服務(wù)、糾紛類(lèi)和求助類(lèi)110警情處理，以及治安刑事警情、火災(zāi)等突發(fā)警情、群體性事件等社會(huì)治安難題的先期處置工作。規(guī)定駐區(qū)民警不參加與本社區(qū)警務(wù)活動(dòng)無(wú)關(guān)的工作，也不再直接參與破案等刑事工作，并將大走訪、宣傳發(fā)動(dòng)、日常巡邏、安全例行檢查、網(wǎng)上社區(qū)警務(wù)等方式貫穿于駐區(qū)制工作全過(guò)程。

2.加大財(cái)政資金投入力度和對(duì)駐區(qū)民警的政策傾斜

北京市公安機(jī)關(guān)加大財(cái)政資金投入，為駐區(qū)民警配備工作必需的裝備，提高駐區(qū)民警的裝備水平，形成完整規(guī)范的駐區(qū)民警單兵作戰(zhàn)裝備系列;推動(dòng)駐區(qū)民警進(jìn)入村、居委會(huì)任職，以便更好地開(kāi)展工作;在職級(jí)晉升、福利待遇、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼等方面對(duì)駐區(qū)民警予以?xún)A斜，每年都有700個(gè)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升名額專(zhuān)門(mén)由駐區(qū)民警使用。通過(guò)加大資金投入力度和政策傾斜，極大地調(diào)動(dòng)了駐區(qū)民警依靠社區(qū)、扎根社區(qū)、服務(wù)社區(qū)的積極性。

3.完善駐區(qū)民警的監(jiān)督機(jī)制和考核機(jī)制

社區(qū)民警駐區(qū)制模式的監(jiān)督機(jī)制從過(guò)去警務(wù)模式的“內(nèi)部監(jiān)督為主”向“內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督并重”轉(zhuǎn)變，發(fā)動(dòng)社區(qū)黨委、居(村)委會(huì)和群眾對(duì)駐區(qū)民警以及工作進(jìn)行監(jiān)督。公安機(jī)關(guān)從入戶(hù)走訪率、矛盾化解率、群眾見(jiàn)警率、情況熟悉率、轄區(qū)發(fā)案率、信息采集率、群眾滿(mǎn)意率等方面對(duì)駐區(qū)民警進(jìn)行考核，不斷完善考核指標(biāo)體系，加大社區(qū)黨組織和社區(qū)居民對(duì)駐區(qū)民警的考核內(nèi)容和比重;在考核過(guò)程中堅(jiān)持科學(xué)、公開(kāi)、公正、公平相統(tǒng)一，充分體現(xiàn)群眾認(rèn)可、群眾滿(mǎn)意的基本原則。

2011年初，北京市公安局開(kāi)始全面推行社區(qū)民警駐區(qū)制。截至2012年6月份，北京駐區(qū)民警人數(shù)達(dá)2252人，涉及339個(gè)派出所和2284個(gè)社區(qū)，全市77%的社區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)民警駐區(qū);在短短一年多時(shí)間內(nèi)，社區(qū)民警駐區(qū)制模式取得了良好的社會(huì)效果，駐區(qū)民警共走訪群眾56.9萬(wàn)戶(hù)，多達(dá)122.2萬(wàn)人次;共解決群眾糾紛6.7萬(wàn)件;排查發(fā)現(xiàn)不穩(wěn)定因素8221件，已成功解決了7300余件;根據(jù)駐區(qū)民警提供線索或協(xié)助，抓獲各類(lèi)違法犯罪嫌疑人7500余名［5］。

三、社區(qū)民警駐區(qū)制模式的實(shí)踐意義

(一)社區(qū)民警駐區(qū)制模式是我國(guó)社會(huì)治安綜合治理的重要探索

社會(huì)治安綜合治理在具體職能上“主要包括打擊犯罪與預(yù)防犯罪兩個(gè)環(huán)節(jié)，但工作重心在預(yù)防”［6］。犯罪預(yù)防能夠避免違法犯罪行為給社會(huì)或個(gè)人造成的損失，能夠?qū)⒓m紛、矛盾和不安定因素解決在基層、化解在萌芽狀態(tài)，促進(jìn)社會(huì)健康穩(wěn)定。預(yù)防犯罪是公安機(jī)關(guān)的重要職責(zé)之一，在公安實(shí)踐中也形成了不同的預(yù)防犯罪模式。有美國(guó)學(xué)者將犯罪預(yù)防模式劃分為三個(gè)層次:第一層次是在犯罪發(fā)生之前防止或減少越軌行為的發(fā)生，第二層次是對(duì)那些促成犯罪行為的情境和表現(xiàn)出犯罪行為傾向的個(gè)人進(jìn)行干預(yù)，第三層次是消除累犯的再犯行為［7］。而駐區(qū)民警通過(guò)開(kāi)展一系列工作，能夠?qū)ι鲜鋈齻€(gè)層次的犯罪預(yù)防發(fā)揮很大作用，是對(duì)我國(guó)社會(huì)治安綜合治理措施的重要探索與創(chuàng)新。

(二)社區(qū)民警駐區(qū)制為我國(guó)的社區(qū)警務(wù)實(shí)踐提供了新思路

盡管“社區(qū)警務(wù)”的概念和理論是由西方學(xué)者提出的，但實(shí)際上我國(guó)是世界上最早開(kāi)展社區(qū)警務(wù)實(shí)踐的國(guó)家，我國(guó)公安工作是把發(fā)揮公安機(jī)關(guān)的職能作用和人民群眾的積極性、創(chuàng)造性緊密結(jié)合起來(lái)，共同保衛(wèi)國(guó)家安全、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。人民群眾對(duì)社會(huì)治安和社會(huì)穩(wěn)定報(bào)有很高的期望，蘊(yùn)藏著維護(hù)社會(huì)治安的積極性，是治安信息最廣泛、最直接的來(lái)源。堅(jiān)持群眾路線，動(dòng)員社會(huì)力量參與社會(huì)治安工作是開(kāi)展社區(qū)警務(wù)實(shí)踐的重要標(biāo)志之一。此外，提出社會(huì)治安綜合治理方針和構(gòu)建社會(huì)治安防控體系都體現(xiàn)了社區(qū)警務(wù)的思路，而遍布我國(guó)城鄉(xiāng)的公安派出所以及近年來(lái)出現(xiàn)的社區(qū)警務(wù)室就是適應(yīng)我國(guó)社區(qū)治安管理實(shí)際需要的組織實(shí)體。

北京流動(dòng)人口眾多，治安狀況復(fù)雜，傳統(tǒng)的社區(qū)警務(wù)已不能完全適應(yīng)社會(huì)治安防控的需要，社區(qū)警務(wù)室的作用也有一定的局限。為有效維護(hù)首都安全穩(wěn)定，公安機(jī)關(guān)主動(dòng)求變，轉(zhuǎn)變思路，讓社區(qū)民警駐入社區(qū)。社區(qū)民警駐區(qū)制模式的實(shí)施有效地強(qiáng)化了基層政權(quán)建設(shè)，充分發(fā)揚(yáng)群眾路線的傳統(tǒng)，夯實(shí)了公安基層工作，將社區(qū)民警上下班制變?yōu)槿旌蛑啤⑾律鐓^(qū)變?yōu)轳v社區(qū)、定時(shí)服務(wù)變?yōu)殡S時(shí)服務(wù)。通過(guò)民警駐區(qū)，讓社區(qū)民警全身心地在管界內(nèi)開(kāi)展工作，能加深警民溝通、促進(jìn)警民關(guān)系和諧、預(yù)防犯罪的發(fā)生、維護(hù)社區(qū)安寧，也能提升駐區(qū)民警的矛盾化解能力、信息收集能力和群眾工作能力。

［1］公安部治安管理局.北京:推行社區(qū)民警駐區(qū)制模式［N］.人民公安報(bào)，2012－05－30(5).

［2］熊一新.中外社區(qū)警務(wù)之比較［J］.中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)，1999，(1).

［3］宮志剛.社會(huì)轉(zhuǎn)型與秩序重建［M］.北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2004.364.

［4］李艷.民本警務(wù)論析［A］.王光，魏永忠.和諧社會(huì)與警民關(guān)系［C］.北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2009.31.

［5］劉洋.北京:社區(qū)民警駐區(qū)制提升群眾工作能力［N］.人民公安報(bào)，2012－06－17(4).

［6］方琪.社會(huì)管理綜合治理若干問(wèn)題探討［J］.公安學(xué)刊，2012，(1).

［7］［美］史蒂文·拉布.美國(guó)犯罪預(yù)防的理論實(shí)踐與評(píng)價(jià)［M］.北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，1993.68.