王少泉，曹冬英

（1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院，北京 100732；2.廣西民族大學(xué)管理學(xué)院，廣西 南寧 530006）

論公共危機(jī)管理中的公民參與

王少泉1，曹冬英2

（1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院，北京 100732；2.廣西民族大學(xué)管理學(xué)院，廣西 南寧 530006）

目前，我國(guó)政府公共危機(jī)管理中的公民參與處于較低水平、面臨許多困境，因此，應(yīng)該通過(guò)多種途徑擴(kuò)大公民有序參與公共危機(jī)管理的渠道，規(guī)范公民有序參與公共危機(jī)管理的行為，最終形成政府與公民、媒體、非政府組織等等良性互動(dòng)的合作模式，最大限度地降低公共危機(jī)事件造成的損害。

公共危機(jī)管理；公民參與；政府

危機(jī)是指“它的出現(xiàn)和爆發(fā)嚴(yán)重影響社會(huì)的正常運(yùn)作，對(duì)生命、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境等造成威脅、損害，超出了政府和社會(huì)常態(tài)的管理能力，要求政府和社會(huì)采取特殊的措施加以應(yīng)對(duì)者?！保?］“所謂的危機(jī)管理是一種有組織、有計(jì)劃、持續(xù)動(dòng)態(tài)的管理過(guò)程，政府針對(duì)潛在的或者當(dāng)前的危機(jī)，在危機(jī)發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動(dòng)，以期有效地預(yù)防、處理和消弭危機(jī)?！保?］公共危機(jī)管理是指政府及社會(huì)對(duì)危及環(huán)境、社會(huì)穩(wěn)定、人民生命財(cái)產(chǎn)安全等等的危機(jī)所采取的預(yù)防和應(yīng)對(duì)舉措。

一、公民參與公共危機(jī)管理的重要性

1.有利于防范和預(yù)警公共危機(jī)、提高社會(huì)自我救助能力。政府構(gòu)建起應(yīng)對(duì)危機(jī)的完善的防范和預(yù)警系統(tǒng)，能夠在一定程度上降低危機(jī)事件帶來(lái)的危害甚至有效阻止危機(jī)事件的發(fā)生。公民是防范和預(yù)警系統(tǒng)中的重要組成部分，他們對(duì)公共危機(jī)有直接感受，在公共危機(jī)即將來(lái)臨時(shí)可以及時(shí)發(fā)出預(yù)警，這一點(diǎn)能夠促使政府采取措施防范公共危機(jī)的發(fā)生；公共危機(jī)出現(xiàn)之后，公民可以向政府提供有關(guān)公共危機(jī)的及時(shí)、準(zhǔn)確的信息，有利于政府采取及時(shí)有效的措施應(yīng)對(duì)公共危機(jī)；公民在公共危機(jī)發(fā)生后如果能夠及時(shí)參與應(yīng)急措施的制定和執(zhí)行過(guò)程中，那么就能夠減少其對(duì)危機(jī)的恐懼感，有利于保持社會(huì)穩(wěn)定并減少公共危機(jī)帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)損失。

2.有利于保證政府在危機(jī)管理過(guò)程中的公共利益取向。公民參與政府的公共危機(jī)管理，可以建立起有效的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，有利于保證政府在危機(jī)管理過(guò)程中的公共利益取向。公民參與公共危機(jī)管理能夠打破政府組織及其官員在危機(jī)管理中對(duì)權(quán)力的壟斷，促使其克服官僚主義作風(fēng)；能夠使危機(jī)管理透明化，使應(yīng)急措施更多地體現(xiàn)公民的意愿，從而保證政府所制定的應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的決策能夠最大限度地維護(hù)公共利益。

3.有利于降低危機(jī)管理成本。“構(gòu)建我國(guó)公共應(yīng)急決策參與機(jī)制，有利于公共應(yīng)急決策的信息獲取和處理；有利于提高公共應(yīng)急決策的質(zhì)量和增強(qiáng)決策的可執(zhí)行性?！保?］公民積極、理性地參與公共危機(jī)管理，有利于政府充分了解公民的疾苦、利益和愿望，據(jù)此做出能夠最大限度維護(hù)公共利益的、科學(xué)的、合理的、公正的應(yīng)急方案，并把應(yīng)急方案的目標(biāo)、具體實(shí)施措施和手段讓公民透徹了解，使應(yīng)急方案能夠得以迅速實(shí)施。這有利于促進(jìn)公民和政府以合作的姿態(tài)共同應(yīng)對(duì)危機(jī)事件，降低危機(jī)管理成本。

二、公民參與公共危機(jī)管理的困境

1.部分地方政府對(duì)公民參與公共危機(jī)管理的重要性認(rèn)識(shí)不足、公民參與公共危機(jī)管理存在諸多問(wèn)題。

目前，我國(guó)政府管理的很多領(lǐng)域（尤其是公共管理中）依然大量存在對(duì)公民參與的漠視和排斥現(xiàn)象。當(dāng)前，公民參與公共危機(jī)管理并沒(méi)有程序、規(guī)則可以遵循，因此，部分政府官員以各種借口排斥公民參與公共危機(jī)管理。另一方面，我國(guó)政府尚未充分重視公民危機(jī)意識(shí)的培養(yǎng)和安全技能的訓(xùn)練，這導(dǎo)致公民參與公共危機(jī)管理的主動(dòng)性不高。公民仍然習(xí)慣自視為被管理或救治的對(duì)象，沒(méi)有意識(shí)到自己也是公共危機(jī)管理的主體之一。部分主動(dòng)參與危機(jī)管理的公民由于無(wú)法遵循程序、規(guī)則表達(dá)其利益需求，于是尋求通過(guò)非常途徑、運(yùn)用非常手段表達(dá)利益需求，甚至因?yàn)樵V求無(wú)門(mén)而采取非理性的舉措，最終引發(fā)社會(huì)沖突事件，使公民利益和政府利益都受到損害。

2.公民在危機(jī)管理過(guò)程中難以獲得及時(shí)、準(zhǔn)確的信息。

公民作為公共危機(jī)直接作用的對(duì)象，他們會(huì)對(duì)公共危機(jī)產(chǎn)生恐懼感，并試圖了解和掌握與危機(jī)和危機(jī)管理相關(guān)的信息。然而，當(dāng)前我國(guó)的信息管理建設(shè)還不夠完善，在公共危機(jī)事件發(fā)生之后，公民很難獲得與危機(jī)和危機(jī)管理相關(guān)的及時(shí)、準(zhǔn)確的信息。

3.缺乏相應(yīng)的法律和制度支持公民參與公共危機(jī)管理。

當(dāng)前，我國(guó)只是在個(gè)別的單行法中有著零散的關(guān)于公民參與公共危機(jī)管理的規(guī)定，尚未制定關(guān)于公民及社會(huì)組織參與危機(jī)治理的明確的法律法規(guī)，缺乏完善的法律體系從法律層面對(duì)公民參與危機(jī)管理的具體途徑、相關(guān)權(quán)利加以保障（進(jìn)而保證危機(jī)事件治理的有效性），在這種情況下，公民參與公共危機(jī)管理的可能性就主要取決于政府官員的意愿。

我國(guó)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件的體制存在很多問(wèn)題：缺乏公共危機(jī)事件的防范、預(yù)警體制；缺乏政府應(yīng)急決策的法律依據(jù)；缺乏有效的信息支持、溝通機(jī)制；缺乏有效的整合、協(xié)調(diào)機(jī)制；政府決策方法單一、陳舊等等，這些問(wèn)題對(duì)公民參與公共危機(jī)管理造成阻礙。目前，我國(guó)參與公共危機(jī)管理的組織主要是官辦組織，這些組織在政府的組織下會(huì)參與一些公共危機(jī)管理，但往往受到體制約束，在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件時(shí)，會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題：數(shù)量、所發(fā)揮的作用等等方面難以滿足現(xiàn)實(shí)需求；反應(yīng)遲鈍等等，因此，公民無(wú)法通過(guò)社會(huì)組織有效參與公共危機(jī)管理。

三、公共危機(jī)管理困境的對(duì)策

1.提升政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件的能力。

公共危機(jī)事件發(fā)生之后，政府相關(guān)職能部門(mén)要充分認(rèn)識(shí)到公民參與公共危機(jī)管理的必要性，改變官僚主義作風(fēng)，建立及時(shí)有效的信息溝通渠道。政府應(yīng)該及時(shí)了解公共危機(jī)發(fā)生之后公民所掌握的信息，并把自身所掌握的信息通過(guò)媒體等渠道及時(shí)向公民公開(kāi)，增加公民的知曉度。在獲得信息的第一時(shí)間，及時(shí)制定出有效的應(yīng)急措施，并在執(zhí)行應(yīng)急措施的過(guò)程中爭(zhēng)取公民的最大配合與支持。

我國(guó)還應(yīng)該盡快建立起獨(dú)立的、常設(shè)的應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機(jī)制，并且要以立法的形式授予其他政府部門(mén)和外部主體進(jìn)行協(xié)調(diào)和調(diào)度的權(quán)力。

2.加強(qiáng)公共危機(jī)事件應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)。

實(shí)踐證明，通過(guò)加強(qiáng)公共危機(jī)管理法規(guī)建設(shè)做到依法處置各類公共危機(jī)事件，對(duì)減少公共危機(jī)事件中的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失、盡快恢復(fù)正常社會(huì)秩序具有重要意義。《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》 （2006年）出臺(tái)之后，我國(guó)的公共危機(jī)管理水平明顯上升，政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件的能力得到加強(qiáng)，但許多地方政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件時(shí)依然存在不足之處，我國(guó)盡快制定、完善相應(yīng)法規(guī)，保障在危機(jī)事件發(fā)生時(shí)社會(huì)公民參與的相應(yīng)權(quán)利，保證政府能夠依據(jù)相關(guān)法規(guī)從容應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件。這就要求各級(jí)地方政府制定相應(yīng)的地方突發(fā)公共危機(jī)事件總體應(yīng)急預(yù)案，以此作為地方性公共危機(jī)事件應(yīng)急預(yù)案體系的總綱。面對(duì)某一類型或某幾類型的公共危機(jī)事件時(shí)，要制定專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，在公共危機(jī)事件應(yīng)急預(yù)案體系中，以這些專項(xiàng)預(yù)案作為總體預(yù)案的補(bǔ)充，對(duì)總體預(yù)案進(jìn)行落實(shí)。相關(guān)部門(mén)及各級(jí)政府制定部門(mén)專項(xiàng)預(yù)案和地方政府專項(xiàng)預(yù)案，以此進(jìn)一步加強(qiáng)公共危機(jī)事件應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)。

3.增強(qiáng)非政府組織參與公共危機(jī)管理的能力。

非政府組織是公民參與公共危機(jī)管理的重要渠道，其在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件的過(guò)程中發(fā)揮著救助服務(wù)功能。目前，我國(guó)的各類非政府組織已成為社會(huì)建設(shè)與管理的重要力量，這些組織遍布全國(guó)城鄉(xiāng)，涉及社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，在公共危機(jī)管理中開(kāi)始發(fā)揮重要功能。因此，政府應(yīng)該借助非政府組織進(jìn)行公共危機(jī)管理，將這些組織作為公民參與政府危機(jī)管理的通道，這一舉措有利于政府及時(shí)、有效地應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件。政府部門(mén)應(yīng)該及時(shí)調(diào)整社會(huì)組織的管理機(jī)制，加快政府職能轉(zhuǎn)變，為非政府組織的成長(zhǎng)提供更為優(yōu)越的發(fā)展空間和資源條件，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上進(jìn)一步培育和發(fā)展與公共危機(jī)管理相關(guān)的各類非政府組織，并規(guī)范和引導(dǎo)這些組織參與政府危機(jī)管理過(guò)程，為公民積極、有效地參與公共危機(jī)管理提供平臺(tái)。

4.提高公民應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力。

首先要提高公民參與公共危機(jī)管理的積極性，“廣泛的政治冷漠給那些為所欲為的人提供了更多的控制政府的機(jī)會(huì)?！保?］我國(guó)應(yīng)該運(yùn)用各種渠道和機(jī)制擴(kuò)大公民有序參與公共危機(jī)管理的行為，盡可能在各級(jí)學(xué)校開(kāi)設(shè)相關(guān)課程，對(duì)公民進(jìn)行應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件的基本知識(shí)和技能的教育、進(jìn)行危機(jī)應(yīng)急知識(shí)的宣傳和應(yīng)急能力的教育培訓(xùn)和演習(xí)，以此來(lái)不斷提高公民的危機(jī)意識(shí)和危機(jī)應(yīng)對(duì)能力以及參與公共危機(jī)管理的積極性。在此基礎(chǔ)上，政府應(yīng)該在公共危機(jī)管理過(guò)程中引導(dǎo)公民的理性行為，避免非理性行為的滋生。

5.加強(qiáng)政府與媒體的溝通與合作。

公共危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，政府首先應(yīng)該加強(qiáng)信息披露的透明度，為媒體公正介入公共危機(jī)管理提供平臺(tái)，做到危機(jī)信息公開(kāi)化。政府要充分重視媒體的作用，利用網(wǎng)絡(luò)等等的信息優(yōu)勢(shì)，為應(yīng)急決策構(gòu)建有利的外部環(huán)境，充分發(fā)揮媒體在政府與公民之間的媒介作用，實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理中政府與公民的良性互動(dòng)，才能夠建立起公共危機(jī)管理中政府與媒體的良性關(guān)系，充分發(fā)揮媒體在政府危機(jī)管理中的正面作用。政府應(yīng)該建立定期、高效、規(guī)范的新聞發(fā)布制度，成立應(yīng)急新聞中心，并保持應(yīng)急決策中心與新聞中心之間的通信網(wǎng)絡(luò)暢通，保證新聞中心向社會(huì)發(fā)布及時(shí)、準(zhǔn)確的信息。政府還應(yīng)該采取措施積極應(yīng)對(duì)公民的主動(dòng)咨詢行為，如：在公共危機(jī)管理辦公室設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu)接待來(lái)訪的公民，為其提供及時(shí)、準(zhǔn)確的關(guān)于公共危機(jī)事件的信息。

總之，在公共危機(jī)管理過(guò)程中，我國(guó)政府要充分認(rèn)識(shí)到公民有效參與的必要性，通過(guò)一系列途徑提高公民參與公共危機(jī)管理的有效性，最終形成政府與公民、媒體、非政府組織等等良性互動(dòng)的合作模式，調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的力量，最大限度地減少公共危機(jī)事件造成的損害?！?/p>

［1］［2］張成福，黨秀云.公共管理學(xué)［M］.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社, 2007.302.

［3］胡象明.公共部門(mén)決策的理論與方法［M］.北京:高等教育出版社, 2007.314.

［4］楊光斌.政治學(xué)導(dǎo)論［M］.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2004.257.

Discussion of Citizen Participation in Public Crisis Management

WANG Shao-quan1，CAO Dong-ying2
（1.The Chines Academy of Social Sicences，Beijing 100732，China；2.Guangxi University for Nationalities，Nanning 530006，China)

At the moment,the citizen participation in government public crisis management of our country is in low level,facing with many difficulties.Therefore,our government should expand the channel for citizens’orderly participation in public crisis management through a variety of ways,make the behavior of citizen orderly participation in public crisis management standard,and finally form the benign interactive cooperation mode among government and citizen,media and non-governmental organizations and so on， so as to minimize the damage caused by the public crisis.

public crisis management;citizen participation;government

D630.8

A

1009-6566（2012）05-0012-03

2012-07-25

1.王少泉（1983—），男（傣族），云南玉溪人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院政治學(xué)系博士研究生，研究方向?yàn)楣残姓碚摗?/p>

2.曹冬英（1982—），女，江蘇淮安人，廣西民族大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)槌鞘泄补芾怼?/p>