鄧鐵淳(湖南省國資委，湖南長沙410011)

提高國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性的思考*

鄧鐵淳
(湖南省國資委，湖南長沙410011)

內(nèi)部審計(jì)作為企業(yè)內(nèi)部控制的重要組成部分，越來越來受到企業(yè)的重視，但其發(fā)揮作用的前提是保持應(yīng)有的獨(dú)立性。本文從國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性的現(xiàn)狀出發(fā)，分析了影響內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性的主要因素，在此基礎(chǔ)上，提出了推進(jìn)內(nèi)部審計(jì)法制化、組織模式外部化、內(nèi)部審計(jì)職業(yè)化、審計(jì)管理科學(xué)化等四點(diǎn)建議。

國有企業(yè);內(nèi)部審計(jì);獨(dú)立性;建議

隨著國有企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模不斷增大、經(jīng)營方式不斷創(chuàng)新、經(jīng)營地域不斷擴(kuò)張、經(jīng)營層級(jí)不斷增多、經(jīng)營鏈條不斷延伸，特別是隨著國有企業(yè)授權(quán)經(jīng)營制度的推廣實(shí)施，企業(yè)經(jīng)營管理者的經(jīng)營失誤及自利行為也隨之有所增加，投資失敗、財(cái)務(wù)造假、揮霍浪費(fèi)、侵占挪用等問題時(shí)有發(fā)生，不但損害了國有權(quán)益，而且也敗壞了社會(huì)風(fēng)氣。主要原因之一，就是國有企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)因缺乏獨(dú)立性而經(jīng)常處于“失語”狀態(tài)或流于形式，未能有效發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的固有職能。

一、國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性的現(xiàn)狀

當(dāng)前國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性普通較低，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)不夠獨(dú)立。從設(shè)置模式來看，國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。多數(shù)企業(yè)設(shè)置了專職的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，也有部分企業(yè)將內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)并入企業(yè)財(cái)務(wù)部門或紀(jì)檢監(jiān)察部門，不管是那一種設(shè)置模式，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的地位和職權(quán)與企業(yè)其他職能部門是平行關(guān)系，既難以取得其他部門的積極配合和支持，甚至有可能受到來自其他職能部門的干預(yù)。從隸屬層次來看，多數(shù)國有企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬層次不高，或是由企業(yè)總會(huì)計(jì)師或主管財(cái)務(wù)工作的副總經(jīng)理領(lǐng)導(dǎo)，或是由企業(yè)紀(jì)委書記領(lǐng)導(dǎo)，還有部分國有企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬層次從形式上看很高，直接由企業(yè)董事會(huì)或總經(jīng)理領(lǐng)導(dǎo);但就國有企業(yè)而言，現(xiàn)有的組織模式都意味著內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)只對(duì)企業(yè)的經(jīng)營管理者負(fù)責(zé)，并不對(duì)國有出資人負(fù)責(zé)，而國有企業(yè)中最有權(quán)力、最有機(jī)會(huì)損害國有權(quán)益的并不是企業(yè)的中低層管理人員，而是高層管理人員。二是內(nèi)部審計(jì)人員不夠獨(dú)立。內(nèi)部審計(jì)人員作為企業(yè)的職工，其工資待遇、職務(wù)晉升、崗位調(diào)配、獎(jiǎng)勵(lì)懲罰等直接由企業(yè)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)所控制與掌握，使得內(nèi)部審計(jì)人員在履行法定職責(zé)時(shí)往往會(huì)礙于同事關(guān)系或迫于領(lǐng)導(dǎo)壓力，而對(duì)不合法、不合規(guī)、不經(jīng)濟(jì)的企業(yè)經(jīng)營管理行為采取默許態(tài)度，難以站在客觀的立場(chǎng)上去發(fā)現(xiàn)問題、剖析問題、提出建議。三是內(nèi)部審計(jì)經(jīng)費(fèi)不夠獨(dú)立。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)開展審計(jì)活動(dòng)需要一定的經(jīng)費(fèi)保障，由于多數(shù)國有企業(yè)的公司章程對(duì)此未作具體規(guī)定，而是由企業(yè)管理層決定內(nèi)部審計(jì)經(jīng)費(fèi)的多少，審計(jì)經(jīng)費(fèi)受制于人或數(shù)額不足時(shí)，就會(huì)影響內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)的正常開展。四是內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)不夠獨(dú)立。當(dāng)前的國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)本質(zhì)上是一種自我監(jiān)督與自我約束機(jī)制，其主要職責(zé)就是服務(wù)于企業(yè)及企業(yè)管理層;同時(shí)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)又與各被審計(jì)對(duì)象處于同一企業(yè)，與之有著各種微妙而又復(fù)雜的利益關(guān)系。因此，當(dāng)內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)觸碰或損害到相關(guān)方的利益，特別是當(dāng)企業(yè)利益與國家利益或社會(huì)公共利益發(fā)生沖突時(shí)，內(nèi)部審計(jì)就有可能被迫改變既定的審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)程序或?qū)徲?jì)意見。

二、主要原因分析

導(dǎo)致國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性不強(qiáng)的原因很多，既有客觀方面的，也有主觀方面的原因。一是政策法規(guī)不完善。當(dāng)前，有關(guān)國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作的法律法規(guī)還不完善，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是內(nèi)部審計(jì)的法律地位不高。近些年來，為加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作，審計(jì)署與國務(wù)院國資委等政府部門相繼頒布了《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》及《中央企業(yè)內(nèi)部審計(jì)管理暫行辦法》等系列規(guī)章制度，但并沒有上升到法律的高度，與社會(huì)審計(jì)及政府審計(jì)相比，內(nèi)部審計(jì)的法律地位還不高。二是相關(guān)規(guī)章制度的可操作性不強(qiáng)。已頒布實(shí)施的相關(guān)規(guī)章制度對(duì)內(nèi)部審計(jì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、經(jīng)費(fèi)保障、責(zé)任義務(wù)等都只有原則性的條款規(guī)定，且對(duì)內(nèi)部審計(jì)參與各方應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任尚無具體的規(guī)定，致使內(nèi)部審計(jì)人員處理具體或特殊的審計(jì)問題時(shí)常感到無章可循。二是企業(yè)治理欠規(guī)范。各級(jí)國資委成立后，國有出資人在形式與實(shí)質(zhì)上逐步到位，國有企業(yè)的規(guī)范化運(yùn)作水平得到了普遍提高，但一些國有企業(yè)的治理水平與現(xiàn)代企業(yè)制度相比還存在較大差距，其經(jīng)營管理者普遍缺乏民主意識(shí)、廉潔意識(shí)或主動(dòng)接受監(jiān)督的意識(shí)，權(quán)力欲及金錢欲偏大甚至超常膨脹，他們認(rèn)為內(nèi)部審計(jì)不但制約了自己的權(quán)力，而且削弱了自己的權(quán)威。因此，內(nèi)部審計(jì)或不被重視，或被迫按企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)意圖行事。三是隊(duì)伍素質(zhì)還不高。內(nèi)部審計(jì)作為監(jiān)督部門，對(duì)從業(yè)人員的素質(zhì)要求很高除應(yīng)具備財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、管理、審計(jì)、工程、法律等必要的學(xué)識(shí)及業(yè)務(wù)能力外，還應(yīng)熟悉企業(yè)的經(jīng)營管理流程及良好的職業(yè)道德水準(zhǔn);目前國有企業(yè)從事內(nèi)部審計(jì)工作的人員大多是從企業(yè)財(cái)務(wù)部門轉(zhuǎn)崗而來，未受過系統(tǒng)的審計(jì)專業(yè)培訓(xùn)，專業(yè)勝任能力普遍不高，導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)的科學(xué)生、嚴(yán)謹(jǐn)性及獨(dú)立性受到限制。

三、幾點(diǎn)對(duì)策及建議

(一)推進(jìn)內(nèi)部審計(jì)法制化

為提高內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性，促進(jìn)內(nèi)部審計(jì)健康發(fā)展，應(yīng)加快相關(guān)法規(guī)體系建設(shè)。首先要適時(shí)醞釀出臺(tái)《內(nèi)部審計(jì)法》，用專門法律來明確內(nèi)部審計(jì)的法律地位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、權(quán)力義務(wù)等，尤其要明確內(nèi)部審計(jì)參與各方的法律責(zé)任，為內(nèi)部審計(jì)人員獨(dú)立行使審計(jì)職權(quán)提供法律保障或因公正行使職權(quán)而可能遭受的打擊報(bào)復(fù)提供法律救濟(jì)。其次要進(jìn)一步修改完善《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》、《中央企業(yè)內(nèi)部審計(jì)管理暫行辦法》等相關(guān)政策法規(guī)，增加有利于提高內(nèi)部審計(jì)地位及確保內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性的內(nèi)容;三是要進(jìn)一步建立健全與內(nèi)部審計(jì)政策法規(guī)相適應(yīng)的實(shí)施細(xì)則以及行業(yè)、部門、企業(yè)關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)章制度。只有內(nèi)部審計(jì)的法規(guī)體系建設(shè)完善了，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)及其人員才能獨(dú)立、客觀地履行好職責(zé)。

(二)推進(jìn)內(nèi)部審計(jì)外部化

內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的管理模式也就是內(nèi)審機(jī)構(gòu)歸誰領(lǐng)導(dǎo)，一般來說內(nèi)部審計(jì)隸屬的領(lǐng)導(dǎo)層次越高，其地位就越高，獨(dú)立性就越強(qiáng)。為有效提高國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性，建議由國有企業(yè)的外派監(jiān)事會(huì)來領(lǐng)導(dǎo)與管理企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)工作，這種組織模式可以有效彌補(bǔ)國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性不強(qiáng)、權(quán)威性不夠和內(nèi)驅(qū)力不足的問題。一是有利于提高內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性。外派監(jiān)事會(huì)在國有企業(yè)的地位超脫，監(jiān)事會(huì)及專職監(jiān)事與企業(yè)沒有任何經(jīng)濟(jì)關(guān)系，所需經(jīng)費(fèi)全部由國家財(cái)政保障或從國有資本預(yù)算中解決，也不參與企業(yè)的經(jīng)營管理和生產(chǎn)經(jīng)營決策，與企業(yè)的關(guān)系是純粹的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，可有效避免內(nèi)部審計(jì)易受企業(yè)干預(yù)和束縛的弊端。二是有利于提高內(nèi)部審計(jì)的權(quán)威性。外派監(jiān)事會(huì)由各級(jí)國資委代表本級(jí)政府直接派出，專職監(jiān)事也是由國資委直接任命，且實(shí)行回避制和輪換制，代表政府行使出資人監(jiān)督權(quán)，并直接向國資委及本級(jí)政府報(bào)告監(jiān)督檢查工作。三是有利于構(gòu)建國有企業(yè)“大監(jiān)督”體系。外派監(jiān)事會(huì)目前還存在派駐企業(yè)較多、監(jiān)督任務(wù)較重、人手力量不足等問題，將企業(yè)內(nèi)部審計(jì)劃歸外派監(jiān)事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)與管理，有利于整合企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督資源，避免出現(xiàn)多個(gè)監(jiān)督檢查中心的混亂現(xiàn)象，也有利于大幅增強(qiáng)監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督檢查力量，提高監(jiān)督檢查的覆蓋面，減少監(jiān)督盲點(diǎn)?？傊?，由外派監(jiān)事會(huì)主導(dǎo)國有企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)，不但沒有違反外派監(jiān)事會(huì)“不參與、不干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營決策和經(jīng)營管理活動(dòng)”的監(jiān)督工作原則，而且會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者之間的有效制衡。

(三)推進(jìn)內(nèi)部審計(jì)職業(yè)化

推行內(nèi)部審計(jì)職業(yè)化，不僅有利于增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性，也有利于吸引優(yōu)秀人才的加入以及內(nèi)部審計(jì)的規(guī)范化發(fā)展。內(nèi)部審計(jì)職業(yè)化實(shí)質(zhì)上就是將獨(dú)立審計(jì)的管理模式引入內(nèi)部審計(jì)，把內(nèi)部審計(jì)工作視為一種獨(dú)立職業(yè)，其管理機(jī)制、任職資格、經(jīng)營模式、業(yè)務(wù)流程等、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、審計(jì)質(zhì)量等都按職業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)加以要求。為此，一是要建立從業(yè)資格制度，內(nèi)部審計(jì)人員必須取得相應(yīng)的從業(yè)資格，并設(shè)立定期培訓(xùn)機(jī)制和繼續(xù)教育課程;二是要強(qiáng)化職業(yè)道德教育，督促內(nèi)部審計(jì)人員在執(zhí)業(yè)過程中嚴(yán)格遵守相關(guān)職業(yè)道德準(zhǔn)則;三是要加強(qiáng)行業(yè)自律管理，督促內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)遵循內(nèi)部審計(jì)法規(guī)、內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則及相關(guān)技術(shù)規(guī)范的規(guī)定。

(四)推進(jìn)內(nèi)部審計(jì)科學(xué)化

內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)一步通過強(qiáng)化管理來提高內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性。一是要加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)資源管理。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)盡可能提高審計(jì)資源的使用效益，在有效開展財(cái)務(wù)收支審計(jì)的基礎(chǔ)上，應(yīng)將有限的資源用于企業(yè)內(nèi)部控制審計(jì)、企業(yè)治理審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、經(jīng)濟(jì)合同審計(jì)、工程項(xiàng)目審計(jì)、全面風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)、戰(zhàn)略管理審計(jì)、投資決策審計(jì)等重點(diǎn)領(lǐng)域，同時(shí)通過制定中長期審計(jì)計(jì)劃、改進(jìn)審計(jì)組織方式、使用先進(jìn)審計(jì)技術(shù)、規(guī)范審計(jì)作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等途徑，來提高內(nèi)部審計(jì)資源的使用效益。二是要加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量管理。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)制定相應(yīng)的審計(jì)質(zhì)量管理的標(biāo)準(zhǔn)，從政策和程序等方面控制審計(jì)質(zhì)量，并建立健全內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量問責(zé)機(jī)制，嚴(yán)歷約束內(nèi)部審計(jì)人員的機(jī)會(huì)主義行為;為確保內(nèi)部審計(jì)工作質(zhì)量，特別要嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)工作底稿三級(jí)復(fù)核制度，減少或消除內(nèi)部審計(jì)過程中的人為審計(jì)偏差。三是加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)成果管理。國有企業(yè)應(yīng)通過建立健全審計(jì)結(jié)果通報(bào)制度、審計(jì)問題整改制度、后續(xù)跟蹤審計(jì)制度、審計(jì)處理處罰制度等措施來提高內(nèi)部審計(jì)的價(jià)值及其在企業(yè)的地位。

［1］審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定(審計(jì)署令2003年第4號(hào))［S］．

［2］中央企業(yè)內(nèi)部審計(jì)管理暫行辦法(國務(wù)院國資委令2004年第8號(hào))［S］．

［3］中央企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)管理暫行辦法(國務(wù)院國資委令2004年第7號(hào))［S］．

［4］王保平．企業(yè)內(nèi)部控制操作實(shí)務(wù)與案例分析［M］．北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社．

2012－04－14

鄧鐵淳(1977－)，男，湖南邵陽人，注冊(cè)會(huì)計(jì)師。