BOT融資模式在河北省“四個一”戰(zhàn)略實施中的應(yīng)用

商麗景，賈瑞峰

（河北金融學院 經(jīng)濟貿(mào)易系，河北 保定 071051）

1 引言

2011年河北省在總結(jié)“十一五”規(guī)劃的基礎(chǔ)上，結(jié)合國家發(fā)展綱要提出了“四個一”戰(zhàn)略作為未來河北省經(jīng)濟發(fā)展的重點。為了緩解政府資金壓力、加快戰(zhàn)略實施的進度，在“四個一”戰(zhàn)略中可以吸引民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。而在眾多利用民間資本的模式中，BOT融資模式是運用最廣泛、最成熟的。在“四個一”戰(zhàn)略中引入BOT融資模式，將為戰(zhàn)略實施籌集資金，加快河北省經(jīng)濟發(fā)展。

2 河北省“四個一”戰(zhàn)略的提出

2.1 “四個一”戰(zhàn)略提出的背景

在2011年全國“兩會”通過的國家“十二五”經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃綱要提出：推進京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展，打造首都經(jīng)濟圈，重點推進河北沿海地區(qū)發(fā)展。這標志著河北省沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展將會受到國家的高度重視。河北省內(nèi)環(huán)京津、外環(huán)渤海，具有獨特的區(qū)位優(yōu)勢，同時擁有充裕的土地、充足的勞動力等資源，相對于京津地區(qū)來說，河北省投資門檻低、投資回報高，因此在“十二五”期間河北省將是一個重點投資地區(qū)。河北省政府在認真總結(jié)“十一五”的基礎(chǔ)上，結(jié)合本省實際情況，謀劃“十二五”的基礎(chǔ)上，提出了“四個一”戰(zhàn)略重點。

2.2 “四個一”戰(zhàn)略的內(nèi)容

“四個一”戰(zhàn)略的具體內(nèi)容為：“一圈”，即建設(shè)環(huán)首都綠色經(jīng)濟圈：在承德、張家口、廊坊、保定四市毗鄰北京的14個縣(市、區(qū))，加大政策支持力度，積極承接京津及國內(nèi)外資金、項目、產(chǎn)業(yè)、人才、信息、技術(shù)、消費等方面的轉(zhuǎn)移，打造新興產(chǎn)業(yè)示范區(qū)、現(xiàn)代物流園區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地、休閑度假區(qū)；“一帶”，即建設(shè)沿海經(jīng)濟隆起帶：抓住國家實施推進河北省秦皇島市、唐山市、滄州市沿海地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的機遇，推動工業(yè)向沿海轉(zhuǎn)移，打造臨港產(chǎn)業(yè)帶、濱海旅游帶、海洋生態(tài)帶和海濱城市帶；“一區(qū)”，即建設(shè)冀中南經(jīng)濟區(qū)：加強對石家莊、衡水、邢臺、邯鄲四市的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮比較優(yōu)勢，加快省會石家莊發(fā)展，打造邯鄲冀南新區(qū)、衡水濱湖新區(qū)和邢臺新興產(chǎn)業(yè)園區(qū)；“一批”，即加快培育一批千億元級開發(fā)區(qū)、工業(yè)聚集區(qū)和大型企業(yè)集團:推進產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化和集約集聚發(fā)展，支持龍頭企業(yè)做大做強。

3 BOT融資模式

民間資本參與政府的基礎(chǔ)建設(shè)開始于20世紀70年代。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，公眾對基礎(chǔ)設(shè)施的需求日益增大，由于政府的資金投入有限，從而嚴重限制了基礎(chǔ)設(shè)施的建立。而通過引入國內(nèi)或國外的私人資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成功案例越來越多。因此，適應(yīng)社會潮流的BOT融資模式開始進入到國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，并獲得了快速發(fā)展。

3.1 BOT融資模式的含義

BOT融資模式的概念是由土耳其總理厄扎爾于1984年正式提出的。BOT是build、operate和transfer三個英文單詞首字母的縮寫，意為建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓，是指本國投資企業(yè)或外國投資企業(yè)在政府給予一定特許權(quán)的基礎(chǔ)上，融資建設(shè)某基礎(chǔ)設(shè)施項目，并在規(guī)定的時間內(nèi)經(jīng)營該項目收回投資成本并獲得利潤，在期滿后根據(jù)協(xié)議將該項目移交給政府。BOT融資模式的實質(zhì)就是打破國家對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營的壟斷，使其建設(shè)、管理民營化。由于BOT融資模式最后是把建成的項目無償?shù)匾平唤o政府，因此其也被形象的稱為借雞生蛋。

自20世紀80年代中后期以來，BOT融資模式發(fā)展很快，如英國的英吉利海峽隧道建設(shè)，澳大利亞的悉尼港灣隧道建設(shè)，中國香港東區(qū)海底隧道的建設(shè)，都是非常著名的引入BOT融資模式的基礎(chǔ)設(shè)施項目。

3.2 BOT融資模式的優(yōu)缺點

BOT融資模式的優(yōu)點主要體現(xiàn)在：減少了政府財政支出；改善政府收支結(jié)構(gòu)；轉(zhuǎn)移了政府風險；提高了基礎(chǔ)設(shè)施的效率；滿足了公眾對基礎(chǔ)設(shè)施的需求。

雖然BOT融資模式具有上述優(yōu)點，但其缺點也不容忽視。對于政府來說，將在一定期限內(nèi)失去對項目的控制。由于BOT融資方式是政府和投資企業(yè)通過簽訂合同，轉(zhuǎn)讓了基礎(chǔ)設(shè)施項目在一定時間內(nèi)的建設(shè)權(quán)和經(jīng)營權(quán)，全權(quán)交由投資企業(yè)負責，政府失去了控制權(quán)。對投資企業(yè)來說，面臨的風險重重，主要有政策的不穩(wěn)定性、項目建設(shè)中的不可完全操控性和后期收益的不確定性。

4 河北省”四個一”戰(zhàn)略實施中引入BOT融資模式的意義

4.1 加快河北省”四個一”戰(zhàn)略中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度

如果采用傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方法，需要政府一次性投入巨額資金以保證項目建設(shè)的順利進行，而資金的回收時間很長，這無疑會使政府背負沉重的經(jīng)濟負擔。而BOT融資模式通過集聚社會資金進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，無需政府對項目進行投入，從而減輕了政府財政壓力。河北省在實施”四個一”戰(zhàn)略過程中，如果僅僅依靠政府投資進行基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，政府的壓力是非常大的。如果”四個一”戰(zhàn)略中部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用BOT融資模式，一方面，不但緩解了”四個一”戰(zhàn)略中政府資金緊張、不足的矛盾，減輕了政府的經(jīng)濟負擔，同時政府還可以把準備投資于該項目的資金節(jié)省下來用作其它項目建設(shè)，從而彌補了政府的資金缺口；另一方面，可以吸引更多的民間資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，從而實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資主體多元化，擴大了資金來源，加快了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度。

4.2 BOT融資模式能降低政府風險

由于基礎(chǔ)設(shè)施投資大、建設(shè)周期長、后期運營不確定性的特點，決定了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營不是一帆風順的，存在著諸多風險。如果采用BOT融資模式，風險會隨著簽訂的合約轉(zhuǎn)移到項目的建設(shè)者和營運者，政府的風險就消除了。河北省“四個一”戰(zhàn)略的實施本身就存在著很大的風險，如果能成功的引進BOT融資模式，政府面臨的風險將大大降低。

4.3 BOT融資模式將加快”四個一”戰(zhàn)略實現(xiàn)速度

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅支撐著國家的經(jīng)濟增長，也關(guān)系到經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。據(jù)有關(guān)機構(gòu)計算的結(jié)果顯示，GDP要實現(xiàn)1%的增長，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也需要1%的增長。要實現(xiàn)經(jīng)濟的發(fā)展，就需要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同步進行。政府資金投入不足，致使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，成為了很多國家和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。河北省在”四個一”戰(zhàn)略實施中對部分基礎(chǔ)設(shè)施采用BOT融資模式，在一定程度上緩解了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺問題，滿足了公眾對基礎(chǔ)設(shè)施的需求，加快了”四個一”戰(zhàn)略的實現(xiàn)速度，帶動了河北省經(jīng)濟發(fā)展。

4.4 BOT融資模式將提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營的效率

在”四個一”戰(zhàn)略實施中采用BOT融資模式，將比政府建設(shè)和營運基礎(chǔ)設(shè)施項目更有效率，主要體現(xiàn)在兩方面：一方面提高了基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量，另一方面將成本控制在了合理的范圍內(nèi)。一般政府在對基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中,總會存在成本高、質(zhì)量低的問題。由于BOT融資模式中的建設(shè)者和營運者一般是在某一領(lǐng)域具備了豐富的經(jīng)驗，并受到簽訂合約的約束，必然促使其采用先進的技術(shù)和實施先進的管理，用來提高基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量、嚴格控制預算，以達到降低成本、提高質(zhì)量的目的。

5 BOT融資模式在河北省”四個一”戰(zhàn)略實施中應(yīng)用的對策建議

5.1 放寬國內(nèi)外民間資本的融資領(lǐng)域

基礎(chǔ)設(shè)施投資需要的資金量大，但是回收期長，而銀行貸款多為短期，因此進行基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)建設(shè)的資金很難從銀行獲得，需要國內(nèi)外民間資本的參與。為了吸引更多的國內(nèi)外民間資本參與”四個一“戰(zhàn)略的建設(shè)，就需要放寬民間資本的進入領(lǐng)域。河北省民間投資主要集中在采礦業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)制造業(yè)等領(lǐng)域，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域民間資本還沒有涉足。而廣東省在2002年就已經(jīng)將基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域向民間資本開放了。因此，在我省“四個一”戰(zhàn)略實施中，為了發(fā)揮民間資本的積極性，只要國家法規(guī)沒有明文禁止的行業(yè)和部門都要允許民間資本進入，比如在進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、電力、公用事業(yè)建設(shè)中允許民間資本參與投資。杜絕投資領(lǐng)域表面對民間資本開放而實際對其封閉的現(xiàn)象，尤其是在“四個一”戰(zhàn)略實施中涉及到的公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等收益穩(wěn)定、利潤較高的領(lǐng)域，不設(shè)置壁壘限制民間資本的進入，這是引入BOT融資模式的前提。

5.2 出臺BOT融資模式相關(guān)法律法規(guī)

采用BOT融資模式進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及到很多問題，比如項目的談判、合同的制定和簽署、投資者和政府雙方的責權(quán)利、產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移、違約的處理等，上述問題的解決需要相關(guān)的法律、法規(guī)進行保障。因此，出臺BOT融資模式的相關(guān)法律、法規(guī)對政府和投資者來說都是必要的。我國暫時還沒有專門出臺有關(guān)BOT融資模式的管理法規(guī)，因此，在“四個一”戰(zhàn)略實施中BOT融資模式的引入也沒有相關(guān)的法律、法規(guī)可以借鑒，這就需要河北省政府從本省實際情況出發(fā)，出臺有關(guān)BOT融資模式的法律、法規(guī)，以保障投資者的權(quán)益,消除投資者的顧慮；同時BOT模式的運行嚴格按照法律程序進行，避免整個過程中產(chǎn)生不必要的糾紛。另外，完善的法律制度、良好的市場環(huán)境將吸引更多的國內(nèi)外民間資本參與到“四個一”戰(zhàn)略的實施中，加快經(jīng)濟建設(shè)的進度。

5.3 制定科學合理的風險分擔機制

BOT融資模式無論對于政府還是投資者來說都存在著較大的風險。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中采用BOT融資模式使風險轉(zhuǎn)移到了投資者身上，投資者面臨著一次性巨大投入而未來的回報率不確定的情況，而且在項目的設(shè)計、建設(shè)和營運過程中都存在著很多不可預知的因素，無疑加大了投資者的投資顧慮。比如有些投資者出于對自身利益的考慮，可能會在基礎(chǔ)設(shè)施運營的前期過度使用，從而影響其后期的使用，把風險留給了政府。因此，制定科學合理的風險分擔機制，是提高投資者信心、降低投資者風險，同時也是規(guī)避政府風險的最好方式。在“四個一”戰(zhàn)略實施中，政府一方面要采取一定的方式來承擔部分風險，另一方面要和投資者共同探討規(guī)避和解決風險的措施和方法，只有這樣，投資者才會打消顧慮，建設(shè)高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施項目。

5.4 政府要注重對BOT融資項目的監(jiān)管

政府有效的監(jiān)管是BOT融資順利進行的重要保證。為了防止投資者在BOT融資項目建設(shè)和營運過程中出現(xiàn)降低工程質(zhì)量、對項目過度使用的現(xiàn)象，需要政府做到全程監(jiān)督、全程監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題及時解決。比如有些投資者為了規(guī)避或減少自己的風險，有可能在項目的建設(shè)期通過偷工減料等行為降低建設(shè)質(zhì)量而節(jié)省成本，在短期內(nèi)這種影響并不大，若干年后才體現(xiàn)出來，這無疑是把風險和損失留給了政府。鑒于BOT融資模式的特殊性，政府強而有力的監(jiān)管是不可缺少的。

[1]李嶸.我國BOT融資存在的問題與對策[J].財會通訊，2007,(1).

[2]寇文文.國內(nèi)民間資本TBOT融資模式及其風險研究[D].成都：西南交通大學，2004．

[3]傅群.浙江省民間資本在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的投融資模式研究[D].杭州：浙江大學，2005．

[4]張曉琴.我國民間資本發(fā)展問題研究[D].上海：華東師范大學，2009.

[5]苗園園.國際BOT投資方式法律問題研究[D].青島：中國海洋大學，2007.

[6]蔡臨申.民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施項目的PPP模式研究[D].杭州：浙江大學，2006．

[7]郭鳳平，等.城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目融資的BOT模式[J].天津大學學報,2006，(1).